誰該為油品質(zhì)量升級買單？

■ 李文增

（天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心，天津300202）

(作者為天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任、研究員)

根據(jù)有關(guān)方面測算，如果油品與新車同時從國三標(biāo)準(zhǔn)提升到國四標(biāo)準(zhǔn)，可減少尾氣污染50%左右。據(jù)了解，除北京、上海等少數(shù)城市外，大部分地區(qū)仍使用對空氣污染度較大的國三標(biāo)準(zhǔn)汽柴油，汽油含硫標(biāo)準(zhǔn)是歐洲、日本標(biāo)準(zhǔn)的15倍，美國標(biāo)準(zhǔn)的5倍，柴油含硫標(biāo)準(zhǔn)則是歐日標(biāo)準(zhǔn)的30余倍。有關(guān)專家指出，按照環(huán)保部門的規(guī)劃要求，國內(nèi)油品質(zhì)量需要升級到國四標(biāo)準(zhǔn)，但目前大部分汽油仍使用國三標(biāo)準(zhǔn)，柴油升級更是緩慢，甚至有不少地區(qū)仍在使用國二標(biāo)準(zhǔn)的柴油。

面對霧霾天氣的困擾，我國開始加快了油品質(zhì)量升級的步伐。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確了我國油品質(zhì)量升級的時間表，并指出要按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價和污染者付費(fèi)的原則合理確定成品油價格，基本明確了油品質(zhì)量升級成本要由政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方“買單”。但三方各自應(yīng)如何承擔(dān)，引發(fā)了輿論的熱烈關(guān)注，也亟待研究解決。

1 霧霾天氣引發(fā)關(guān)注油品質(zhì)量

嚴(yán)重的霧霾天氣迫使我國油品質(zhì)量升級行動提速。國務(wù)院為此于2月6日舉行了常務(wù)會議，決定：

（一）在已發(fā)布第四階段車用汽油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于50ppm）的基礎(chǔ)上，由國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委盡快發(fā)布第四階段車用柴油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于50ppm），過渡期至2014年底；2013年6月底前發(fā)布第五階段車用柴油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于10ppm），2013年底前發(fā)布第五階段車用汽油標(biāo)準(zhǔn)（硫含量不大于10ppm），過渡期均至2017年底。

（二）加快國內(nèi)煉油企業(yè)升級改造，確保按照汽、柴油標(biāo)準(zhǔn)升級實施時間如期供應(yīng)合格油品。中石油、中石化、中海油要首先如期完成改造任務(wù)。加快汽車發(fā)動機(jī)相關(guān)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。

（三）按照合理補(bǔ)償成本、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價和污染者付費(fèi)的原則合理確定成品油價格，并完善對困難群體和公益性行業(yè)補(bǔ)貼政策。

（四）加強(qiáng)油品質(zhì)量監(jiān)管，加大處罰力度。加強(qiáng)行業(yè)自律，企業(yè)要向社會公開產(chǎn)品質(zhì)量承諾。

按理說，三方“買單”的原則明確，道理清晰，但是國務(wù)院的要求只是一個原則性的，三方承擔(dān)比例如何細(xì)化，消費(fèi)者要買多大的“單”？國企應(yīng)如何承擔(dān)社會責(zé)任？政府應(yīng)該如何搞好宏觀調(diào)控？如何補(bǔ)償成本才算合理？在油品質(zhì)量升級后是否應(yīng)該使油品漲價？如何有效控制成品油價格的大幅上漲，進(jìn)而可能引發(fā)的成本推進(jìn)型通貨膨脹之爆發(fā)，是社會各界共同關(guān)注的關(guān)鍵問題。

2 油品成本上升該由誰買單

據(jù)測算，我國三大油企升級國IV汽柴油的成本投入保守估計超過500億元，每升油成本可能增加0.12元至0.15元。但關(guān)于油品升級的成本該由誰買單觀點不一。

2.1 觀點之一，不應(yīng)一升級就漲價

油品升級意味著煉油工藝和煉油設(shè)備的更新?lián)Q代，這將是一筆不菲的開銷，但并不意味著除了漲價就別無解決辦法。如IT產(chǎn)品的升級頻率恐怕要比油品大得多，但I(xiàn)T產(chǎn)品升級反而攤薄了成本，價格也隨之下降。盡管兩者并不具備完全的可比性，但這至少說明，升級與漲價之間并不構(gòu)成絕對的因果關(guān)系。

對企業(yè)而言，由于引入了新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，油品升級理應(yīng)成為優(yōu)化管理、控制成本的機(jī)遇，而非簡單的加大投入。產(chǎn)品的升級完善，本該是自身發(fā)展的主動訴求，將企業(yè)利潤投入到技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)品升級中，更是企業(yè)生存發(fā)展的要求。從這個角度來看，如果企業(yè)賺取的高額利潤不用于油品升級這一主業(yè)，還準(zhǔn)備用到哪里呢？

2.2 觀點之二，主要成本由消費(fèi)者承擔(dān)

汽柴油標(biāo)準(zhǔn)提高后，每噸增加的成本約為160元至200元。煉油企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量有所提高，成本也因此上升，其售價當(dāng)然可以適當(dāng)提高，這是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。

從汽車使用者的角度來說，石化企業(yè)提高脫硫裝置建成投產(chǎn)后，油品質(zhì)量會明顯提升，進(jìn)而也會相應(yīng)延長汽車的使用壽命。更何況汽車排放的廢氣本來就造成了空氣污染，其使用者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的治污成本；而國IV汽柴油會減少對空氣的污染，其得益者也將是車主。因此相應(yīng)產(chǎn)生的成本主要應(yīng)由消費(fèi)者承擔(dān)，還能提高消費(fèi)者的公民意識，對社會、對國家都是非常有利的。

2.3 觀點之三，國企應(yīng)承擔(dān)主要社會責(zé)任

油品升級有利于保護(hù)環(huán)境，相關(guān)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)積極參與。作為國有企業(yè)，三大油企具有營利法人和公益法人的雙重特點，理應(yīng)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。因此，當(dāng)營利性和公益性發(fā)生沖突時，企業(yè)應(yīng)以國計民生為重，讓利于民，提供令群眾滿意的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

三大油企享受著國家相關(guān)補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，其發(fā)展和壯大得益于國家和人民。面對環(huán)境保護(hù)的社會問題和油價上漲的民生問題，三大油企理應(yīng)主動承擔(dān)油品升級帶來的成本增加，這是國企的使命和責(zé)任所在。特別是“兩桶油”，盡管中石化和中石油2012年前三季度凈利潤分別下降超過30%和15%，但“兩桶油”去年前三季度凈利潤仍超過1200億元，預(yù)計2012年全年“兩桶油”合計利潤在1600億元以上。技術(shù)改造一勞永逸，計入成本并逐年分?jǐn)?，企業(yè)方面完全能夠消化大部分的升級壓力，并對大氣污染治理與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)社會責(zé)任。因此可以從中抽出一部分用作彌補(bǔ)油品升級的開支。因此，他們不能“店大欺客”、“叫苦哭窮”，把設(shè)備投入的成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

2.4 觀點之四，用特別收益金買單

以國家稅收為著眼點，讓石油特別收益金為油品升級買單，可以減少消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。按照國務(wù)院《關(guān)于開征石油特別收益金的決定》和《石油特別收益金征收管理辦法》規(guī)定，石油特別收益金一部分返還給企業(yè)，用作成品油市場化定價尚未全部到位的成本。這意味著，用特別收益金來作油品升級的資本金，符合國家公共政策。

中石油和中石化此前的年報顯示，兩大石油巨頭每年都賺得盆滿缽滿。2011年兩大油企合計日賺達(dá)8億元之巨。其每年特別收益金就達(dá)1400億元，同比幾乎翻番。明確讓特別收益金承擔(dān)油品升級成本，不僅能讓油品與汽車標(biāo)準(zhǔn)同步升級，也有利于節(jié)能減排，更能減少消費(fèi)者的怨言。

2.5 觀點之五，政府須用好調(diào)控手段

成品油升級帶來價格上漲，更為環(huán)境保護(hù)帶來利好。其中，政府應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵性的調(diào)控作用，可以使用以下調(diào)控手段。

一是油品價格不能想漲就漲，必須接受外部監(jiān)督，將賬本攤出來，增加了多少成本，哪些部分由消費(fèi)者承擔(dān)，要講清楚，必要時政府應(yīng)啟動聽證會等程序，以增加其透明度。解決這一問題，根源在于油品生產(chǎn)企業(yè)成本核算能否真正公開透明，讓老百姓“買單”買得心里有數(shù)。這要求價格調(diào)整建立在公開的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，推動生產(chǎn)企業(yè)真正能夠通過提高經(jīng)營效益贏得比較收益。在這個過程中，引入第三方監(jiān)督，實屬必要。另一方面，也要建立和完善相應(yīng)的油品質(zhì)量監(jiān)管體系，讓消費(fèi)者“優(yōu)價”確實能夠買到“優(yōu)質(zhì)”。

二是可以給予專項補(bǔ)助。由于我國油品的硫含量遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家，國家可以使用環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的調(diào)節(jié)基金或資金給予補(bǔ)助。

三是可以適當(dāng)減稅。減稅是國家調(diào)控重要產(chǎn)品價格以應(yīng)對“市場失靈”時最重要的手段，目前我國汽柴油零售價中近一半是稅費(fèi)，減稅也是在分擔(dān)成本和履行政府責(zé)任。

四是使用國家平準(zhǔn)基金。一般來講，國家平準(zhǔn)基金是應(yīng)付重要公共產(chǎn)品價格波動的，成品油價格關(guān)系到千家萬戶，企業(yè)出于環(huán)保動機(jī)的成本上升，符合基金使用條件。

近些年來，政府財稅收入也連年高速增長，其中部分收入直接來自消費(fèi)者購油支付的稅金。治理大氣污染與促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，更是政府不可推卸的職責(zé)。

3 幾點建議

按照日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議制定的基本原則并結(jié)合社會輿論所提出的一些有參考價值的意見和建議，擬定油品質(zhì)量提高后的政府、企業(yè)和消費(fèi)者三方“買單”之具體政策措施。

3.1 應(yīng)建立公開透明的監(jiān)督制度

一是建立政府補(bǔ)償?shù)墓_透明制度。環(huán)境問題具有公共屬性，政府合理補(bǔ)償成本有一定道理。但財政收入怎么花，每個納稅人都有權(quán)知道。特別是涉及油品成本補(bǔ)償，用哪些收入來補(bǔ)償，以及采用何種補(bǔ)償方式、補(bǔ)償多少、補(bǔ)償在哪個環(huán)節(jié)，甚至特別收益金的發(fā)放和使用有關(guān)部門都必須充分論證，使過程透明、程序合法。

二是建立消費(fèi)者承擔(dān)的公開透明制度。我國是發(fā)展中國家，汽車消費(fèi)仍是少部分人群，消費(fèi)油品對資源、環(huán)境造成影響，理應(yīng)承擔(dān)一定成本，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、誰污染誰付費(fèi)的原則屬于公平，但消費(fèi)者究竟應(yīng)該承擔(dān)多少，明確自己承擔(dān)的成本部分和比例，是需要政府有關(guān)部門講明白的問題。

三是建立油品生產(chǎn)企業(yè)成本核算的公開透明制度。這要求價格調(diào)整建立在公開的成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，要讓買者心里有數(shù)。在這個過程中，可引入第三方監(jiān)督。另一方面，也要建立和完善相應(yīng)的油品質(zhì)量監(jiān)管體系，讓消費(fèi)者“優(yōu)價”確實能夠買到“優(yōu)質(zhì)”。即便是本著“誰使用誰付費(fèi)”的原則，也必須要接受外部監(jiān)督：公開油品質(zhì)量升級的成本，讓消費(fèi)者才能認(rèn)可油價上漲的合理性，才能促進(jìn)油品質(zhì)量升級后的油品價格變動不對市場造成大的震蕩。

3.2 應(yīng)解決政府所扮演的角色問題

近年來，中國加快成品油價格形成機(jī)制改革，但在油價高漲的時代，一方面，消費(fèi)者不理解的聲音始終存在，另一方面，國有大型油企承擔(dān)社會責(zé)任卻不被認(rèn)同的抱怨時有發(fā)生。

企業(yè)和消費(fèi)者之間的隔閡，根源在于兩者間沒有建立對稱的信息通道。

根據(jù)此次確定的油品質(zhì)量升級時間表，第五階段車用柴油標(biāo)準(zhǔn)和車用汽油標(biāo)準(zhǔn)過渡期都將是2017年底。如何讓過渡期不成為空白期，讓質(zhì)量升級到位，也需要政府層面做更多努力。

這次霧霾天氣暴露出中國油品質(zhì)量升級的問題，即在油品向國四標(biāo)準(zhǔn)過渡期中，企業(yè)對油品質(zhì)量的升級缺乏動力，過渡期往往成了空白期。也就是說，雖然我國已確定2013年底汽油國四標(biāo)準(zhǔn)，但截至目前，除北京實行國五標(biāo)準(zhǔn)，上海和江蘇、浙江、廣東等十多個省市實行了國四標(biāo)準(zhǔn)外，其他地區(qū)仍實行國三標(biāo)準(zhǔn)。而柴油因其下游影響面更廣，國四標(biāo)準(zhǔn)更是遲遲沒有推出。

究其根源，環(huán)保沒有納入對地方政府的考核，即使當(dāng)?shù)赜推飞a(chǎn)企業(yè)有了生產(chǎn)更高標(biāo)準(zhǔn)油品的能力，地方政府又何來動力加快推進(jìn)油品質(zhì)量的升級？因此，政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)和價格形成中應(yīng)扮演好環(huán)境保護(hù)重要監(jiān)督人和維護(hù)者的重要角色至關(guān)重要。

3.3 應(yīng)建立企業(yè)為主，政府財政和消費(fèi)者為輔的買單制度

在國外，油品升級成本一般由國家稅收、生產(chǎn)者和消費(fèi)者三方面共同承擔(dān)。但在我國，過去一般由油企和消費(fèi)者承擔(dān)，其中消費(fèi)者更是主要的承擔(dān)者。前幾年，北京、上海等地實施成品油標(biāo)準(zhǔn)國四升級時，成品油價格出現(xiàn)普漲。據(jù)測算，漲價大約覆蓋了油品升級成本的70%至80%，另外30%左右的成本則由煉油企業(yè)自己承擔(dān)。這顯然是不合理的。因為我國的油企賺取的高額利潤，應(yīng)主動用于提升產(chǎn)品品質(zhì)；我國消費(fèi)者在油品質(zhì)量升級之前，就承擔(dān)著相比世界許多國家都高的油價，買到的油品質(zhì)量卻遠(yuǎn)低于這些國家的油品質(zhì)量。在這種情況下，我國石油企業(yè)升級油品質(zhì)量，實際上只是補(bǔ)上過去對于消費(fèi)者的欠債而已。有關(guān)方面在確定油品質(zhì)量升級后的成品油價格上，不能對此視而不見，將油品質(zhì)量升級增加的成本主要加到消費(fèi)者頭上，并由此而損害到民生。

3.4 全面實施油品升級的產(chǎn)業(yè)政策

近期東方油氣網(wǎng)上發(fā)表一種觀點認(rèn)為，鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及煉廠布局有差異等因素，油品升級可在長三角、珠三角、環(huán)渤海等地區(qū)率先推進(jìn)，待時機(jī)成熟后，進(jìn)一步推廣。筆者認(rèn)為，這一觀點是不妥的，因為，環(huán)境污染是流動的，不分行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的，如果僅長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)率先實施油品升級的國家標(biāo)準(zhǔn)，其他地區(qū)不實施，繼續(xù)實施低標(biāo)準(zhǔn)的油品，那么不僅該地區(qū)，而且在自然風(fēng)力作用下，其污染最終會擴(kuò)散影響到這三個地區(qū)。因此建議，國內(nèi)不分地區(qū)全面實施油品升級的產(chǎn)業(yè)政策。

3.5 全面實施油品升級的差別信貸政策

全面實施油品升級的產(chǎn)業(yè)政策后，面對落后地區(qū)或先進(jìn)地區(qū)的落后油品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的國三標(biāo)準(zhǔn)油品，采取國家標(biāo)準(zhǔn)信貸利率上浮的信貸政策措施，而對生產(chǎn)國四和國五油品的企業(yè)采取國家政策性銀行賦予的優(yōu)惠利率信貸政策措施，以利率杠桿鞭策一些地區(qū)的落后企業(yè)和鼓勵先進(jìn)企業(yè)加快淘汰國三油品，并加快國四、國五油品生產(chǎn)的發(fā)展。

3.6 全面實施油品升級的差別稅率政策

全面實施油品升級的產(chǎn)業(yè)政策后，對油品生產(chǎn)企業(yè)可實施差別稅率政策措施，即對落后地區(qū)或先進(jìn)地區(qū)的落后油品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)國三標(biāo)準(zhǔn)油品，采取較高稅率的政策措施，而對國四和國五油品少征稅，以稅率杠桿推動一些地區(qū)的落后企業(yè)自己算賬，加快推動國三油品被市場淘汰。

不僅如此，政府有關(guān)部門還應(yīng)出臺鼓勵跨區(qū)域、跨所有制的企業(yè)兼并政策，促進(jìn)先進(jìn)企業(yè)重組兼并落后企業(yè)，以進(jìn)一步加快石化企業(yè)油品結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的步伐。

應(yīng)該指出的是，我國消費(fèi)了世界一半的煤炭，煤炭的污染問題比油品更加嚴(yán)重，煤炭污染的治理任務(wù)相當(dāng)大，但提高油品質(zhì)量是解決我國環(huán)境問題的一項重要內(nèi)容，它將為我國治理煤炭污染乃至整個環(huán)境污染，探索出一條有益的發(fā)展道路。