公共資源交易管理的規(guī)范化研究

■高衛(wèi)斌

（河北金融資產(chǎn)交易所，石家莊 050000）

（作者為河北金融資產(chǎn)交易所副總經(jīng)理）

1 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院在建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題等重大決策部署中，對(duì)建立完善統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)提出了明確要求，把工程招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓等公共資源交易活動(dòng)歸并集中，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)。

目前，公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，全國(guó)已建成縣級(jí)以上統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)730個(gè)，其中省級(jí)市場(chǎng)8個(gè)，市（地）級(jí)市場(chǎng)159個(gè)，縣級(jí)市場(chǎng)563個(gè)。以河北省為例，2012年河北省委省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確規(guī)定了公共資源交易市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、納入市場(chǎng)交易的公共資源范圍、公共資源的交易流程及相關(guān)責(zé)任考核機(jī)制等，并要求到2013年年底，全省實(shí)現(xiàn)公共資源交易活動(dòng)全部納入統(tǒng)一交易市場(chǎng)。同年，省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《河北省公共資源交易中心建設(shè)與管理規(guī)范》，它從約束范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語(yǔ)定義、建設(shè)方針、工作職責(zé)、交易控制、秩序管理、機(jī)構(gòu)人員、設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)等10個(gè)方面對(duì)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行提供了具體要求，成為國(guó)內(nèi)關(guān)于公共資源交易平臺(tái)建設(shè)和管理的首部地方標(biāo)準(zhǔn)。意見(jiàn)的出臺(tái)與標(biāo)準(zhǔn)的制定，標(biāo)志著河北省公共資源交易中心建設(shè)與管理開(kāi)始邁向統(tǒng)一規(guī)范的目標(biāo)。在此指導(dǎo)下，各地都高度重視公共資源交易平臺(tái)管理與制度體系建設(shè)，進(jìn)一步完善了運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使公共資源交易活動(dòng)從原來(lái)的“分散交易、獨(dú)立監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹薪灰住⒙?lián)合監(jiān)管”，初步將各項(xiàng)公共資源交易活動(dòng)納入規(guī)范化、法制化軌道，為促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置、有效預(yù)防腐敗，構(gòu)建起了有力的制度保障。

2 存在的問(wèn)題

2.1 相關(guān)管理制度的滯后，影響了集中管理的實(shí)際效果

隨著河北省出臺(tái)了對(duì)公共資源交易市場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有的對(duì)各類(lèi)公共資源具體管理的法律法規(guī)已顯滯后。這些規(guī)定多是從行業(yè)或部門(mén)角度出發(fā)， 與公共資源交易統(tǒng)一集中管理的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)。同時(shí)，各地和各有關(guān)職能部門(mén)在探索公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)的過(guò)程中，各自依據(jù)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不同的解讀，對(duì)公共資源統(tǒng)一集中管理分別做出了不同的政策安排，影響了集中管理的實(shí)際效果。

2.2 相關(guān)管理模式的紊亂，制約了集中管理的作用發(fā)揮

從理論上說(shuō)，對(duì)公共資源交易實(shí)行統(tǒng)一集中管理應(yīng)該采取“決策、監(jiān)管、操作”三分離的模式。但在實(shí)際操作上，管理模式比較混亂。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，對(duì)公共資源交易集中管理的單位有的是企業(yè)，有的是自收自支事業(yè)單位，有的是全額撥款事業(yè)單位；在管理部門(mén)上，有的是發(fā)改委牽頭管理，有的是財(cái)政部門(mén)牽頭管理，有的是政府政務(wù)中心代為管理等；在人員配備上，各單位各自分別調(diào)配，多數(shù)為兼職人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，服務(wù)水平也比較低。這就導(dǎo)致履行職能的出發(fā)點(diǎn)不同，監(jiān)管和服務(wù)水平也存在差異。

2.3 信息平臺(tái)建設(shè)的滯后，不利于集中交易的功能整合

目前，多數(shù)公共資源交易平臺(tái)沒(méi)有應(yīng)用信息共享技術(shù)，無(wú)法開(kāi)展以互聯(lián)網(wǎng)等流程的公共資源交易信息優(yōu)化和功能整合，交易活動(dòng)重復(fù)操作、準(zhǔn)確性差、可靠性低等問(wèn)題得不到根治，各交易主體之間沒(méi)有快速及時(shí)透明的信息傳遞和共享機(jī)制，難以形成對(duì)市場(chǎng)需求變化的快速反應(yīng)能力，使得交易信息平臺(tái)綜合協(xié)調(diào)能力薄弱，增加了交易成本，影響了競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，公共資源交易信息平臺(tái)涉及諸多行業(yè)和部門(mén)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，體制限制，信息資源和市場(chǎng)資源都較難整合，很難形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

2.4 有效監(jiān)管制度的欠缺，背離了集中交易的改革目標(biāo)

目前，多數(shù)地區(qū)的公共資源交易還缺乏聯(lián)合統(tǒng)一的監(jiān)管制度，監(jiān)督職能分散在各職能部門(mén)，監(jiān)管人員也由各職能部門(mén)指派，這些都造成了監(jiān)管越位、缺位或不到位現(xiàn)象。一些行業(yè)行政主管部門(mén)往往從自身利益出發(fā)，制定適宜于本部門(mén)、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，使得市場(chǎng)主體無(wú)所適從，也背離了統(tǒng)一公共資源交易市場(chǎng)的改革目標(biāo)。此外，由于公共資源整合工作涉及政府有關(guān)行政主管部門(mén)的職能和權(quán)利的重新劃分與調(diào)整，不免出現(xiàn)一些監(jiān)管職權(quán)劃分與工作銜接不暢的問(wèn)題。

3 對(duì)策與建議

3.1 組建市場(chǎng)平臺(tái)

多年來(lái)，河北省產(chǎn)權(quán)交易中心為推進(jìn)全省國(guó)有企業(yè)改革、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，發(fā)揮了巨大作用，極大地促進(jìn)了產(chǎn)權(quán)合理流動(dòng)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，成為包含國(guó)有產(chǎn)權(quán)在內(nèi)各種所有制經(jīng)濟(jì)資源重組和有序流動(dòng)的重要樞紐，成為除京、津、滬三大市場(chǎng)外位列前三的省級(jí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。截至2012年底，共完成交易項(xiàng)目4511宗，交易資產(chǎn)額1662.16億元，未發(fā)生一例違規(guī)行為。

為貫徹落實(shí)中央和河北省有關(guān)指示精神，深入推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)，推動(dòng)政府投資和使用國(guó)有資金的工程項(xiàng)目、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易，應(yīng)盡快在河北省產(chǎn)權(quán)交易中心的基礎(chǔ)上加掛“河北省公共資源交易中心”牌子，以最快、最簡(jiǎn)潔的方式將河北省公共資源交易市場(chǎng)建立起來(lái)。目前，可先推動(dòng)政府投資和使用國(guó)有資金的工程項(xiàng)目和礦業(yè)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易（省一級(jí)沒(méi)有土地使用權(quán)的交易），再逐漸整合其他公共資源進(jìn)場(chǎng)交易，最終建成統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)平臺(tái)體系。

3.2 理順管理體制

理順公共資源交易的管理體制是合理劃分政府部門(mén)在公共資源交易管理、辦理、監(jiān)督等項(xiàng)工作職責(zé)的首要基礎(chǔ)，是推動(dòng)公共資源配置規(guī)范有序發(fā)展的重要保證。應(yīng)按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約、又相互協(xié)調(diào)的要求，合理劃分政府有關(guān)部門(mén)、公共資源管理中心、交易中心、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的管理、辦理、監(jiān)督等事項(xiàng)職責(zé)，將公共資源交易的操作環(huán)節(jié)從行業(yè)主管部門(mén)中剝離出來(lái)，納入公共資源交易市場(chǎng)，按照市場(chǎng)原則進(jìn)行交易。公共資源交易市場(chǎng)要由各地方政府負(fù)責(zé)建立，不應(yīng)隸屬于任何行業(yè)主管部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)，防止因管辦不分、同體監(jiān)督產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，保證公共資源交易活動(dòng)公平公正、依法有序開(kāi)展。

應(yīng)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，抓緊制定出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易集中管理法規(guī)，提升公共資源交易統(tǒng)一集中管理的法律地位。還應(yīng)建立考核體系，以國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從業(yè)務(wù)管理、規(guī)范服務(wù)、服務(wù)對(duì)象評(píng)議、安全衛(wèi)生及公共道德等方面，對(duì)參與公共資源交易管理的政府有關(guān)部門(mén)及其工作人員定期組織考核，并將這一考核體系納入政府目標(biāo)管理考核體系之中，以保證公共資源交易管理沿著科學(xué)、規(guī)范的軌道發(fā)展。

3.3 健全規(guī)則體系

政府相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)公共資源交易管理工作的政策研究，從制度化、規(guī)范化、科學(xué)化著手，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，健全公共資源交易管理、中介服務(wù)管理、企業(yè)信用管理、投訴處理等方面的制度建設(shè)，建立一套統(tǒng)一、規(guī)范的交易規(guī)則和制度體系。比如，統(tǒng)一規(guī)范招投標(biāo)政策標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施招標(biāo)資格后審制度；建立跨區(qū)域、跨領(lǐng)域統(tǒng)一使用的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)?，克服因行業(yè)或?qū)I(yè)特殊導(dǎo)致專(zhuān)家?guī)炖飳?zhuān)家面太窄的限制，嚴(yán)格評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的資格認(rèn)定，加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的培訓(xùn)、考核、評(píng)價(jià)和檔案管理；建立統(tǒng)一的公共資源交易誠(chéng)信體系，制定信用調(diào)查、信用評(píng)級(jí)、信用記錄、失信懲戒等信用服務(wù)行為的管理規(guī)定，對(duì)進(jìn)入交易中心的交易活動(dòng)情況（包括信譽(yù)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目考核、合同履約、黑名單等）進(jìn)行記錄，逐步建立起交易當(dāng)事人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的誠(chéng)信檔案，形成規(guī)范有序、嚴(yán)格自律、誠(chéng)實(shí)守信的交易市場(chǎng)信用體系。

3.4 強(qiáng)化信息化建設(shè)

實(shí)現(xiàn)公共資源交易平臺(tái)的信息化是有效預(yù)防腐敗、實(shí)現(xiàn)公共資源市場(chǎng)化配置的可行之路。要充分利用國(guó)家有關(guān)部門(mén)確定的信息發(fā)布媒介和地方政府的信息管理平臺(tái)，構(gòu)建信息服務(wù)鏈，建立統(tǒng)一的公共資源交易網(wǎng)和業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上發(fā)布信息、網(wǎng)上報(bào)名、網(wǎng)上收費(fèi)、網(wǎng)上下載招標(biāo)文件、網(wǎng)上抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家、網(wǎng)上投標(biāo)、網(wǎng)上評(píng)標(biāo)等流程，既能夠提高工作效率，又可以避免人為因素干擾，確保公共資源交易活動(dòng)的公開(kāi)、公平和公正。此外，應(yīng)加強(qiáng)交易平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善各類(lèi)交易項(xiàng)目操作規(guī)程、交易規(guī)則和示范文本，制定電子化招投標(biāo)數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)等，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促進(jìn)精細(xì)化、規(guī)范化、制度化管理。為約束自由裁量權(quán)，避免重復(fù)建設(shè)，國(guó)家或省一級(jí)應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的公共資源電子交易系統(tǒng)，實(shí)行全省或全國(guó)一網(wǎng)。

3.5 培育服務(wù)功能

各地應(yīng)對(duì)照已經(jīng)出臺(tái)的公共資源交易中心建設(shè)與管理規(guī)范，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)，明確交易平臺(tái)的單位性質(zhì)、受理業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)行機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、硬軟件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員資格和管理模式等。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步培育和完善交易中心的服務(wù)功能，廣泛吸引社會(huì)各種資源交易進(jìn)入交易中心。政府有關(guān)部門(mén)要大力培育、發(fā)展招投標(biāo)代理公司、采購(gòu)代理公司、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)公司等涉及各種資源交易的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成競(jìng)爭(zhēng)有序的資源配置方式，避免交易中心自身成為中介代理機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步探索、擴(kuò)大公共資源交易服務(wù)范圍，逐步向股權(quán)交易、專(zhuān)有技術(shù)轉(zhuǎn)讓交易等方面擴(kuò)展。嘗試建立公共資源交易的目標(biāo)客戶群體，服務(wù)地方招商引資工作，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

3.6 完善監(jiān)督管理

要建立以法律監(jiān)督為主線，以市場(chǎng)監(jiān)督、職能監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、社會(huì)綜合監(jiān)督為輔線，形成一整套自上而下、內(nèi)外共管、全方位、多層次、合理有效的多元化公共資源交易監(jiān)督管理體系和運(yùn)行機(jī)制。

一是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。由公共資源交易統(tǒng)一集中管理機(jī)構(gòu)按照交易市場(chǎng)集中管理的交易規(guī)則和制度，對(duì)參與公共資源交易各個(gè)主體的市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，以維護(hù)交易市場(chǎng)的秩序。

二是加強(qiáng)職能監(jiān)管。各類(lèi)公共資源交易活動(dòng)進(jìn)入交易市場(chǎng)后，有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)不再?gòu)氖鹿操Y源交易過(guò)程的具體操作，而應(yīng)對(duì)交易過(guò)程各環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)督，重點(diǎn)放在對(duì)公共資源交易的行業(yè)管理和行政監(jiān)督層面。如在招標(biāo)前，嚴(yán)把招標(biāo)方式關(guān)和準(zhǔn)入條件審核關(guān)，防止違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、未依法履行前置審批手續(xù)的違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)交易；在招標(biāo)中，嚴(yán)格招投標(biāo)流程管控，防范領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)、明招暗定、串通評(píng)標(biāo)等問(wèn)題；在招標(biāo)后，抓好合同履約和工程質(zhì)量安全，防止轉(zhuǎn)包和違法分包、擅自變更設(shè)計(jì)、偷工減料等問(wèn)題。

三是加強(qiáng)法紀(jì)監(jiān)督。由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公共資源交易統(tǒng)一集中管理機(jī)構(gòu)、政府各有關(guān)職能部門(mén)和相關(guān)管理部門(mén)履行職能情況實(shí)施監(jiān)督，及時(shí)糾正和查處行業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管不力、瀆職侵權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員違規(guī)插手干預(yù)公共資源交易活動(dòng)謀取私利等違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，維護(hù)公共資源統(tǒng)一集中交易過(guò)程的合法性和結(jié)果的公正性。

四是完善社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)公開(kāi)各類(lèi)招投標(biāo)信息、過(guò)程和結(jié)果，暢通投訴舉報(bào)渠道，發(fā)揮媒體、公眾的社會(huì)監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的綜合效果。

[1]王雁倫.地方公共資源交易管理現(xiàn)狀及規(guī)范運(yùn)行探討[J].中國(guó)招標(biāo),2009(19).

[2]李誠(chéng)臣.公共資源交易管理中的問(wèn)題及解決對(duì)策[J].中國(guó)監(jiān)察,2010(22).

[3]楊建強(qiáng),吳良夫.關(guān)于破解公共資源交易平臺(tái)發(fā)展瓶頸的思考[J].建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo),2011(05).

[4]袁滿君.公共資源交易平臺(tái)信息化思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2012(22).