突發(fā)環(huán)境事件處置探討——以大連PX事件為例

王疐曈

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110004）

目前，我國(guó)基本處于工業(yè)化中期逐步向工業(yè)化后期過(guò)渡階段。未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，在政府主導(dǎo)的投資增長(zhǎng)模式下，我國(guó)重化工行業(yè)的發(fā)展速度將進(jìn)一步加快、發(fā)展規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，相應(yīng)的，重特大突發(fā)環(huán)境事故發(fā)生的概率將進(jìn)一步增大，由此引發(fā)的突發(fā)性社會(huì)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)將有所增加，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

2011年8月8日，發(fā)生于大連的PX潰壩事件，再度將沿?；ぎa(chǎn)業(yè)布局的環(huán)境威脅暴露出來(lái)。受臺(tái)風(fēng)“梅花”影響，2011年8月8日上午10點(diǎn)30分左右，海水沖擊讓大連金州開(kāi)發(fā)區(qū)福佳大化PX工廠的500～600米的堤壩其中兩段垮塌，每段潰堤長(zhǎng)約30米，兩個(gè)PX（芳烴化合物，這種化合物暴露在空氣中或者遇水之后，都會(huì)對(duì)人產(chǎn)生危害）儲(chǔ)罐離被毀的南段堤壩只有50米左右的距離，當(dāng)時(shí)大連地區(qū)海岸風(fēng)力高達(dá)8級(jí)，岸邊海浪高達(dá)20米。若海水倒灌，一旦路基因海水沖刷垮塌，將造成罐體傾斜，罐內(nèi)的有毒化工原料極有可能外泄。而往南跨越20公里的海面，毒氣可以直接擴(kuò)散至大連城區(qū)。當(dāng)?shù)氐膿岆U(xiǎn)指揮部提出了包括一旦發(fā)生泄漏立即組織社區(qū)和企業(yè)人群疏散的預(yù)案，公安、武警和解放軍已做好了疏散的準(zhǔn)備，這一消息在當(dāng)?shù)匾l(fā)了恐慌，有媒體和市民質(zhì)疑是否有有毒物質(zhì)泄漏。事發(fā)后有400臺(tái)次大工程車(chē)運(yùn)載石料泥土圍堵垮塌處，不久后潰堤風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，未發(fā)現(xiàn)有毒氣體泄漏，但這一事件引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦膰?yán)重不滿(mǎn)。臺(tái)風(fēng)“梅花”的造訪，不僅擊潰了大連福佳大化石油化工有限公司PX項(xiàng)目的防波堤，也擊潰了大連市民的心理安全防線(xiàn)。8月14日，大連市民“集體散步”反對(duì)PX項(xiàng)目。

眾所周知，突發(fā)環(huán)境事件一旦爆發(fā)，直接威脅民生，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，防控突發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)把握好以下幾個(gè)問(wèn)題。

一、摸清環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，逐步消除污染隱患

近幾年，我國(guó)環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件已經(jīng)越來(lái)越成為影響社會(huì)穩(wěn)定和損害群眾健康的突出問(wèn)題。日益突出的環(huán)境安全隱患已經(jīng)不僅僅是環(huán)境問(wèn)題，而且是民生問(wèn)題，如果處置不當(dāng)會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅。

1.關(guān)注化工和石化企業(yè)布局的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。綜合考慮PX項(xiàng)目生產(chǎn)可能導(dǎo)致的安全后果和污染隱患，按照國(guó)際慣例，類(lèi)似項(xiàng)目生產(chǎn)廠址通常選擇在距離城市100公里以外。福佳大化項(xiàng)目距大連市區(qū)僅21公里，距大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)13公里，距小孤山居住區(qū)7.5公里。當(dāng)時(shí)，福佳大化項(xiàng)目的建設(shè)地大孤山半島，是密集的油罐區(qū)和多種重型化工項(xiàng)目的匯聚地，與城市人口密集區(qū)域距離較近，如此產(chǎn)業(yè)布局的弊端顯而易見(jiàn)。石油泄露、化工品外泄、煉廠爆炸等事故一旦發(fā)生，都會(huì)威脅城市的安全。

近10年來(lái)，我國(guó)已完成了從石油純輸出國(guó)到石油純進(jìn)口國(guó)的轉(zhuǎn)變，大量石油是從海路輸運(yùn)的。考慮石油輸運(yùn)、儲(chǔ)藏的方便、地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和企業(yè)成本減少等諸種因素，石油化工產(chǎn)業(yè)大多落戶(hù)于沿海地區(qū)，這種布局帶來(lái)的問(wèn)題是：由于海洋水文氣象災(zāi)害多發(fā)，對(duì)石化加工、儲(chǔ)藏構(gòu)成較大風(fēng)險(xiǎn)；由于溢油、爆炸起火、化工品外泄等惡性事故發(fā)生，易波及濱海儲(chǔ)油罐區(qū)和生產(chǎn)廠區(qū)，引發(fā)連環(huán)事故，并對(duì)鄰近海域構(gòu)成重大、長(zhǎng)久的污染災(zāi)難隱患。因此，化工和石化項(xiàng)目選址布局應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的生產(chǎn)裝置與居民區(qū)之間的衛(wèi)生防護(hù)距離和環(huán)境安全距離標(biāo)準(zhǔn)，從根本上杜絕事故污染所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)化工項(xiàng)目匯聚的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，在加強(qiáng)工藝風(fēng)險(xiǎn)、作業(yè)規(guī)程、生產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急等方面措施的同時(shí)，要在各罐區(qū)、廠區(qū)之間建立有效的物理空間隔離設(shè)施，對(duì)于老企業(yè)可以按照上述標(biāo)準(zhǔn)逐步實(shí)施搬遷。

2.加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和監(jiān)控力度。早在2006年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)全國(guó)127個(gè)重點(diǎn)石油、化工企業(yè)進(jìn)行環(huán)境排查工作，福佳大化PX項(xiàng)目就被列入重點(diǎn)名單，被評(píng)價(jià)為“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專(zhuān)章深度不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范措施與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案不完善”。2009年，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)公開(kāi)表示，福佳大化PX項(xiàng)目?jī)?chǔ)罐區(qū)的設(shè)計(jì)和施工嚴(yán)格按照《石油化工儲(chǔ)運(yùn)系統(tǒng)罐區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范》、《石油化工企業(yè)防火設(shè)計(jì)規(guī)范》的要求進(jìn)行；排水系統(tǒng)三級(jí)防控，確保各類(lèi)物料不排入環(huán)境；可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)事故主要為火災(zāi)爆炸和化學(xué)品泄漏，爆炸影響范圍約100米，沒(méi)有闡述泄漏風(fēng)險(xiǎn)。2011年2月，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)稱(chēng)“防波堤最主要的風(fēng)險(xiǎn)隱患為陸域管道泄漏和海上漏油事故而引發(fā)火災(zāi)、爆炸等”（《防波堤兼碼頭工程的環(huán)評(píng)報(bào)告》），但在海域風(fēng)險(xiǎn)中沒(méi)有考慮潰壩與海水入侵，為潰壩埋下了隱憂(yōu)。

為此，有必要對(duì)石油、化工等重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)環(huán)境安全進(jìn)行全面風(fēng)險(xiǎn)分析和全方位檢查，發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決整改，實(shí)施監(jiān)督，確保問(wèn)題解決；依法查處環(huán)境違法行為，決不姑息，跟蹤督辦，處理到位；建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，定期排查治理，防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立環(huán)境自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)重點(diǎn)污染源和風(fēng)險(xiǎn)隱患實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)控，為突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警、應(yīng)急處置分析提供服務(wù)。

二、規(guī)范信息發(fā)布，提高處置透明度

大連PX潰壩事件發(fā)生后，全國(guó)所有報(bào)刊網(wǎng)站等媒體報(bào)道該事件，只能引用新華社的報(bào)道，國(guó)內(nèi)網(wǎng)站圖片視頻被刪除。騰訊微博不允許大連的IP發(fā)微博，新浪微博屏蔽甚至刪除部分大連IP用戶(hù)。百度亦無(wú)法搜索到此次事件有關(guān)報(bào)道。突發(fā)環(huán)境事件中，地方政府多以“維穩(wěn)”的名義限制媒體報(bào)道，等于在第一時(shí)間放棄了輿論引導(dǎo)的主動(dòng)權(quán)，而真相不能及時(shí)公之于眾便為謠言的傳播打開(kāi)了方便之門(mén)，從而引起社會(huì)恐慌、影響社會(huì)穩(wěn)定。

1.滿(mǎn)足公眾對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)。于2008年5月1日起開(kāi)始實(shí)施的《信息公開(kāi)條例》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)的兩種形式：行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)和應(yīng)公民、個(gè)人、組織的要求公開(kāi)。在突發(fā)環(huán)境事件中，政府主動(dòng)公開(kāi)的信息與公眾想了解的信息常常不一致。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》公布的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示：有50.2%的人最希望政府公開(kāi)的信息是“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”，54.8%的人最希望政府公開(kāi)的信息是“與自身利益最相關(guān)的信息”?；づc石化項(xiàng)目的上馬生產(chǎn)可能給環(huán)境帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)以及一旦發(fā)生環(huán)境污染事件可能造成的危害，與公眾生存環(huán)境、生命安全息息相關(guān)，根據(jù)公眾的需求公布相關(guān)信息，滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，這是政府應(yīng)盡的職責(zé)義務(wù)。唯如此，政府與公眾之間才能形成信任與合作關(guān)系，而只有信任與合作才能化解環(huán)境危機(jī)，才能協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

2.加強(qiáng)信息發(fā)布的制度化建設(shè)。首先，加大政府信息公開(kāi)條例的執(zhí)行力度，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施等領(lǐng)域的政府信息。加強(qiáng)環(huán)境核查審批信息公開(kāi)，著力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)、行業(yè)環(huán)保核查、上市環(huán)保核查等信息的主動(dòng)公開(kāi)。其次，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)，要充分利用各級(jí)黨委、政府以及環(huán)保部門(mén)等權(quán)威發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布環(huán)境信息，回應(yīng)公眾關(guān)切，引導(dǎo)輿論熱點(diǎn)；把握重特大突發(fā)環(huán)境事件信息公開(kāi)的規(guī)律，“第一時(shí)間”向社會(huì)發(fā)布簡(jiǎn)要信息，隨后公布事件進(jìn)展、應(yīng)對(duì)舉措、防范措施和調(diào)查處理結(jié)果等，避免引起公眾恐慌；再次，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)，可利用新媒體和現(xiàn)代通訊技術(shù)手段，向公眾多渠道地公布重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)結(jié)果等信息，回應(yīng)民眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題。

三、推進(jìn)公眾參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)境“善治”

解決環(huán)境問(wèn)題，政府不可能包打天下，企業(yè)社會(huì)責(zé)任感的提升仍需時(shí)日，而公眾參與是環(huán)境“善治”的基石。讓反對(duì)方、質(zhì)疑方的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，以提高項(xiàng)目的科學(xué)性和可行性；事先充分與公眾進(jìn)行溝通和論證，免除事后的反對(duì)與抗?fàn)帯?/p>

公開(kāi)資料顯示，大連市民第一次知曉福佳大化PX項(xiàng)目的時(shí)間是該項(xiàng)目正式投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)之日，即2009年6月21日。而在此之前，2005年12月，該項(xiàng)目便得到國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)；2007年10月，項(xiàng)目開(kāi)始土建施工；2008年11月，完成裝置建設(shè)。但從項(xiàng)目的立項(xiàng)到?jīng)Q策、審批，地方政府的相關(guān)部門(mén)從未公開(kāi)征求過(guò)群眾意見(jiàn)。一項(xiàng)事關(guān)居住環(huán)境的危險(xiǎn)性大型化工項(xiàng)目，在建成投產(chǎn)前不征求公眾的意見(jiàn)，項(xiàng)目一運(yùn)行立即遭到公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，不僅影響了效率，也在一定程度上損害了政府公信力。

1.構(gòu)建政府與公眾的合作伙伴關(guān)系。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變管理理念，政府不是應(yīng)急管理的唯一主體，防控突發(fā)環(huán)境事件離不開(kāi)公眾的參與合作。社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性，知識(shí)和信息的分散性，都決定了單靠政府的力量難以有效地對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行治理；必須充分發(fā)掘社會(huì)資源，構(gòu)建政府與公眾的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、公眾等主體的資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2.建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策公示制度和聽(tīng)證制度。雖然PX項(xiàng)目潰壩險(xiǎn)情當(dāng)晚得到控制，福佳大化沒(méi)有發(fā)生有毒化學(xué)品泄漏，但當(dāng)?shù)卣M(jìn)PX等大型化工項(xiàng)目的決策過(guò)程遭受質(zhì)疑，陷入洶涌的“民意狂潮”。要杜絕類(lèi)似情況的重演，首先，要建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策公示制度。所謂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策公示制度，是指政府引進(jìn)涉及社會(huì)大多數(shù)人安全利益、具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，其決策過(guò)程必須向社會(huì)公開(kāi)，并允許公眾(包括專(zhuān)家學(xué)者)參與討論、表達(dá)意愿，使政府的各項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策能夠更加符合地方的環(huán)境承載能力并能真正代表人民的意愿和利益。其次，要健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策聽(tīng)證制度。要規(guī)范聽(tīng)證程序，建立公眾信息庫(kù)，要向社會(huì)公布聽(tīng)證結(jié)果，并接受監(jiān)督與質(zhì)詢(xún)。堅(jiān)決追究違法決策行為和不作為、亂作為、不當(dāng)作為的行政責(zé)任、刑事責(zé)任和追償責(zé)任等，向社會(huì)公示處理結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。

四、建立長(zhǎng)效機(jī)制，確保環(huán)境安全

有效防控突發(fā)環(huán)境事件，確保人民群眾生存環(huán)境的安全，必須建立環(huán)境安全工作長(zhǎng)效機(jī)制，以使化工、石化企業(yè)和政府環(huán)保部門(mén)的環(huán)境安全工作走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

1.對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的環(huán)境安全要加大日常監(jiān)管力度。各級(jí)地方環(huán)保部門(mén)在建立突發(fā)環(huán)境事件和重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患整改落實(shí)情況跟蹤檢查制度的基礎(chǔ)上，要加大執(zhí)行力度，跟蹤督辦整改落實(shí)。

2.推進(jìn)新建項(xiàng)目和現(xiàn)有企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度化建設(shè)。對(duì)化工石化行業(yè)新建項(xiàng)目，由各級(jí)地方環(huán)保部門(mén)組織開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)審，防范和控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從源頭抓起。對(duì)現(xiàn)有企業(yè)，定期開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，排查隱患，督促整治，實(shí)現(xiàn)分級(jí)、動(dòng)態(tài)和全過(guò)程管理。

3.要強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的不可或缺性和可操作性。各級(jí)地方環(huán)保部門(mén)擔(dān)負(fù)指導(dǎo)企業(yè)編制報(bào)備環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的責(zé)任，并規(guī)范環(huán)境應(yīng)急預(yù)案評(píng)估和備案程序。若沒(méi)有環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的備案，建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)申請(qǐng)和環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收不準(zhǔn)予通過(guò)。

五、加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)

應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性高、時(shí)間緊迫，是需要專(zhuān)門(mén)技術(shù)和專(zhuān)門(mén)裝備的特殊作業(yè)，應(yīng)急人才隊(duì)伍是防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不可或缺的重要力量。

1.應(yīng)急決策指揮隊(duì)伍的建設(shè)。首先，把應(yīng)急管理作為領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的必修課。培訓(xùn)中，突出操作性和實(shí)用性，變應(yīng)急培訓(xùn)以意識(shí)灌輸為主為以實(shí)際應(yīng)急能力的培養(yǎng)為主，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策指揮能力。其次，充分利用高校公共應(yīng)急管理學(xué)科資源優(yōu)勢(shì)，有計(jì)劃的安排黨政領(lǐng)導(dǎo)和從事公共應(yīng)急管理工作人員參加相關(guān)應(yīng)急培訓(xùn)和模擬訓(xùn)練，將其應(yīng)急能力的提高納入業(yè)務(wù)工作能力考核的范圍之中。

2.應(yīng)急專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。一是對(duì)現(xiàn)有的各級(jí)各類(lèi)環(huán)境應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)行認(rèn)真統(tǒng)計(jì)、布局調(diào)整、裝備更新，針對(duì)伴有有害物質(zhì)泄漏、現(xiàn)場(chǎng)起火等險(xiǎn)情的突發(fā)環(huán)境事件開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)演練，培養(yǎng)救援的有序性，提升事態(tài)控制的有效性，打造一支環(huán)境救援的過(guò)硬隊(duì)伍。二是對(duì)衛(wèi)生、消防、公安等相關(guān)部門(mén)組織不同行業(yè)、不同級(jí)別、不同場(chǎng)所的應(yīng)急處置演練，檢驗(yàn)操作水平，鍛煉救援隊(duì)伍，提高作戰(zhàn)能力。

3.應(yīng)急后備隊(duì)伍的建設(shè)。一是在各個(gè)等級(jí)的教育領(lǐng)域中普及應(yīng)急基礎(chǔ)知識(shí)，政府要加大培訓(xùn)投入的力度，小學(xué)和中學(xué)可以開(kāi)設(shè)簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)課，大專(zhuān)院?？梢哉?qǐng)有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)專(zhuān)題講座等。二是環(huán)保、消防、衛(wèi)生等部門(mén)要安排一定的經(jīng)費(fèi)、人員和時(shí)間向全社會(huì)開(kāi)展應(yīng)急宣傳普及活動(dòng)。

4.建立應(yīng)急管理人才數(shù)據(jù)信息庫(kù)。應(yīng)急管理是涉及到方方面面內(nèi)容的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開(kāi)各個(gè)行業(yè)的專(zhuān)家的參與支持。因此，有必要建立一個(gè)比較詳盡的包括各個(gè)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)專(zhuān)家、經(jīng)驗(yàn)豐富的高級(jí)應(yīng)急管理決策人才、在以往應(yīng)急管理中取得成功的相關(guān)人員等信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)維護(hù)與更新，才能為應(yīng)急處置提供堅(jiān)實(shí)的保障。