能動與重構：公私合作背景下行政訴訟制度路徑抉擇

□ 陳 軍

（韶關學院， 廣東 韶關 512005）

行政訴訟制度是法院通過對權力行使主體行為的審查， 保護受到權力行為影響的相對人合法權益的一種救濟制度。 行政訴訟制度誕生于傳統(tǒng)行政法治背景下的救濟制度， 行政訴訟的行政行為僅限于行政機關單方面行政行為， 而行政法律關系僅限于行政主體與公民之間的雙邊法律關系。公私合作背景下，隨著私人參與行政任務的履行， 行政行為和行政法律關系變得復雜起來， 使構建于19世紀的行政訴訟制度面臨著許多概念的重構與新解，一方面，行政訴訟需要為新型行政爭議構建新規(guī)則，如對行政契約的審查；另一方面，行政訴訟需要尋找新標準， 為將私人權力行為納入行政訴訟提供新依據(jù)。［1］制度的創(chuàng)設是為了解決實際問題，制度的變革也是出于解決問題的需要。因此，作為權利保護和爭議解決機制的行政訴訟制度， 為適應公私合作背景下行政法治解決糾紛的需要， 是發(fā)揮司法能動性還是適時制度重構是行政法學值得研究的課題。

一、公私合作背景下行政訴訟制度缺位

（一）公私合作的興起

近代的行政法誕生于自由法治國家時期。 自由法治國家受自由主義思潮支配， 國家奉行自由放任的政策，國家只承擔“守夜人”的角色。正如亞當·斯密所說，最好的政府，就是最廉價的、最無為而治的政府。所以，國家或政府的職能應當限制在相當狹窄的范圍內，如國防、司法和公共事業(yè)。［2］（p252－253）自由法治國家背景下要求保護個人的自由權利，嚴格限制國家權力。行政法更大程度上是規(guī)范和控制行政權，保護私人權利。行政法應是以權利為本位對行政權力進行控制的法， 以防止行政權力的濫用和腐敗，保障公民權利?？梢哉f，行政法是保障個人自由、控制行政機關權力的法律，司法機關通過行政訴訟實現(xiàn)對行政行為進行審查和給予公民權利補救。 行政訴訟的宗旨是通過獨立的司法權對行政行為予以行政訴訟， 從而達到限制和控制行政權的目的，最大限度地保障個人自由和權利，制止國家行政機關隨意干預或限制個人自由和權利。

但由于市場經(jīng)濟本身所具有的“盲目性”等缺陷，導致“市場失靈”時，政府不得不介入市場進行政府干預，行政機關的管理職能得到全面擴張。自由法治國家過渡到給付國家， 國家行政就由消極的秩序行政逐漸走向積極的給付行政。在給付國家背景下，國家不僅應該保障個人自由， 而且還應為個人提供充分的生存條件或福利保障，以促進個人幸福。

給付行政充分發(fā)展的結果導致了政府管理公共事物范疇的逐步擴大，政府職能擴張，政府權力膨脹，行政干預社會、經(jīng)濟的力度得到全面加強，出現(xiàn)“行政國”現(xiàn)象。政府職能擴張也帶來一系列的負面影響，諸如政府財政困難、機構臃腫、人員繁多、效率低下等現(xiàn)象，即“政府失靈”。 政府一方面面臨滿足民眾對公共服務需求質與量的日增，另一方面面臨政府財政危機等困境。為了解決政府危機，滿足民眾對公共服務需求，受西方發(fā)達資本主義國家興起的新公共管理理論、 治理理論等理論影響。20世紀70年代以來，以英國撒切爾政府為首的政府率先進行公共行政改革，到20世紀后期，西方各國紛紛掀起一股行政改革浪潮， 形成了一場持續(xù)至今的新公共管理運動，其重要價值之一是實現(xiàn)由“以政府為中心” 的重管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務模式的轉變。這場運動以“改進公共服務質量和效率”為目標，推行放松管制和實施民營化策略。公共行政改革導致民主政治迅速發(fā)展，社會結構發(fā)生變遷，私人部門對政府影響與日俱增，且通過各種途徑參與到政府行政過程中。 隨著民主政治程度及私人部門活動成熟度的增加，私人部門開始反省，要求參與社會責任的承擔。同時，以政府為代表的公部門自身能力有限而要求私人部門做互補性支援， 公部門和私人部門相互依賴程度增加， 公私合作成為政府施政的重要理念。公私合作背景下，政府公部門和私人部門都意識到，任何一方無法單獨承擔社會經(jīng)營的責任，開始尋求新的合作關系，解決挑戰(zhàn)。在許多公共服務方面，公私合作蔚然成風，政府開始注重利用私人部門的資金、管理和技術等解決困境， 促使私人部門承擔更多社會責任， 造就更多公共利益。 行政機關在實現(xiàn)行政任務時，引入私人的資金、技術和管理經(jīng)驗等優(yōu)勢，全力改造“行政國家”， 讓給付國家走向合作國家，公私合作興起。

（二）公私合作背景下行政訴訟制度缺位

在公私合作背景下， 強調建立在市場基礎上政府與非政府組織、政府與私人部門之間通過合作、協(xié)商、伙伴關系的方式完成行政任務，實現(xiàn)公共利益，達到行政目的。 由于公私合作原則是建立在公部門和私人部門雙方皆可接受的合作條件基礎上， 公部門和私人部門通過契約或協(xié)議的形式共同合作完成行政任務，所以行政行為的形式主要表現(xiàn)為合作契約， 包括行政契約和私法契約。

在公私合作背景下， 公部門和私人部門更多的是強調合作， 而傳統(tǒng)行政法所建構的行政行為是以單方集權行政行為為中心的行政行為的形式已無法滿足公私合作行政實踐的現(xiàn)實需要。因此，在公私合作背景下行政活動的方式應由傳統(tǒng)單一的強制、 命令與服從走向非強制、溝通與合作。公私合作背景下合作契約是合作國家理念下的行政法治實踐的需要。

在公私合作背景下， 公私合作共同完成行政任務讓行政行為變得復雜起來。 行政行為不再局限于行政機關單方面行為，合作契約開始廣泛使用。行政法律關系爭議的類型也發(fā)生變化，自由法治國家背景下，行政法律關系爭議主要局限于行政主體與公民之間的爭議，公私合作背景下，法律關系爭議的類型除行政主體與公民之間的爭議外， 還包括行政主體與私人部門之間的爭議、私人部門與公民之間的爭議。而行政訴訟制度是誕生于自由法治國家背景下的救濟制度， 行政訴訟制度審查的行政行為主要局限于行政機關的單方面行政行為， 行政法律關系僅限于行政主體與公民之間的雙邊法律關系。筆者認為，在公私合作背景下，傳統(tǒng)的行政訴訟制度在行政機關和私人之間的合作契約行為、新型多邊爭議的法律關系面前出現(xiàn)了制度的缺失。

二、司法能動主義的興起

一般認為，司法能動的實踐源于美國，最早發(fā)端于美國的司法審查制度，首創(chuàng)于馬伯利訴麥迪遜案。司法能動主義的最初含義與美國的憲政發(fā)展過程相關聯(lián)，它“主要圍繞司法審查與憲法的關系而展開”。［3］（p2）在美國， 司法能動的表現(xiàn)形式主要是法官在審判案件中解釋和適用法律時出現(xiàn)的行為，大致包括違憲審查、忽視先例、司法立法、背離公認的法律解釋法、結果導向的判決。［4］根據(jù)布萊克法律詞典中的定義，司法能動主義是指司法機關在審理案件的過程中， 不遵循先例和遵從成文法的字面含義進行司法解釋的一種司法理念以及基于此理念的相應行動。 當司法機關發(fā)揮其司法能動性時， 其對法律解釋的結果更傾向于回應社會現(xiàn)實和社會發(fā)展的趨勢， 而不是僅僅拘泥于已有的成文法或者先例以防止產生不合理的社會后果。所以，司法能動性意味著法院通過法律解釋對法律的創(chuàng)造和補充。［5］司法能動的基本宗旨就是，法官應該審判案件，而不是回避案件，并且要廣泛地利用他們的權力，尤其是通過擴大平等和個人自由的手段去促進公平——即保護人的尊嚴。 能動主義的法官有義務為各種社會不公提供司法救濟，運用手中的權力，尤其是運用將抽象概括的憲法保障加以具體化的權力去這么做。［6］（p3）

司法能動作為美國的司法理論和實踐， 反映了在美國憲制中司法權能不斷擴張以及司法權對社會經(jīng)濟和國家政治生活的干預。在19世紀，美國已經(jīng)有了司法能動主義的實踐，但還局限于個案，直到20世紀才開始產生了普遍影響，影響美國和其他國家的司法實踐。20世紀， 司法能動主義在美國的興起大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1905年至1937年的“洛克納時代”，最高法院積極干預社會經(jīng)濟事務， 否決國會的社會經(jīng)濟立法，維護契約自由原則，實行放任自由主義經(jīng)濟政策；第二階段是1953年至1969年的“沃倫法院”時期，最高法院積極反對種族歧視、維護種族平等，擴大公民權利的范圍， 促進了美國民權保障事業(yè)； 第三階段是指由2000年布什訴戈爾案的判決所引發(fā)的司法能動主義，最高法院將司法審查的干預范圍滲透到權力制約、經(jīng)濟、個人權益和社會自治等諸多領域。

在美國司法能動主義的產生是和美國憲政結構分不開的。美國奉行三權分立、相互制衡，司法權有權監(jiān)督立法權和行政權。司法實踐中，法院是正義的象征，公民權利的守護神。司法裁判過程中，法官結合社會需求，不拘泥于立法原意，與時俱進地對法律做出創(chuàng)造性解釋，對涉訴行為及法律法規(guī)做出違憲審查，或者法官結合自己的價值觀念， 通過利益衡量， 發(fā)揮自由裁量權，滿足社會變遷的要求。綜觀美國的司法能動主義可以看出，法官通過行使司法審查權，根據(jù)時代社會正義的需要，稟承理性的司法理念解釋憲法，更廣泛地賦予公民新出現(xiàn)的權利以救濟權，保護自由和擴大平等，實現(xiàn)司法解決糾紛、形成規(guī)則和重構秩序的社會功能。在法官能動司法的過程中，法院裁決所代表的意義，并不僅局限于消極地適用法律以解決當下的爭端， 更重要的是它在司法解釋的具體操作中發(fā)揮其司法能動性，能動地創(chuàng)設法律規(guī)范， 填補法律漏洞并補充立法的不足，對法的不斷發(fā)展作出了極為重要的貢獻。［7］（p53）

在我國，司法能動成為流行語始于2009年。2009年6月至8月，最高人民法院院長王勝俊，在江蘇、寧夏等地的人民法院進行實地調研時明確提出了“能動司法”的理念。王勝俊提出： “為大局服務、為人民司法，是人民法院的政治、法律和社會責任。我國的人民法院除承擔裁判案件這一典型的司法職能外， 還應當承擔一些與為大局服務相關的延伸職能。 人民法院在履行這些延伸職能時，就不再具有被動性；相反，人民法院在履行這些職能時，是積極主動的?！边^去人們常常把被動性視為司法自身的規(guī)律，這從“不告不理”和每一個具體個案中來看有其一定的合理性。 但從我國司法制度的本質屬性和現(xiàn)實國情來看， 能動司法更加符合當代中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。［8］在新形勢下，司法能動是人民法院服務于經(jīng)濟社會發(fā)展大局的必然選擇。王勝俊院長指出：“我們所講的能動司法，簡而言之，就是要發(fā)揮司法的主觀能動性， 積極主動地為黨和國家工作大局服務，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務?！薄胺招?、主動性、高效性是能動司法的三個顯著特征?！薄澳軇铀痉ㄊ欠招运痉?，人民法院必須緊緊圍繞維護社會穩(wěn)定、服務經(jīng)濟發(fā)展、 促進社會和諧、 保障人民合法權益的要求，積極地運用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方法履行司法的審判職能；能動司法是主動性司法。人民法院必須主動開展調查研究， 認真分析研判形勢，主動回應社會司法需求，切實加強改進工作；主動延伸審判職能，積極參與社會治理；主動加強溝通協(xié)調，努力形成工作合力。能動司法是高效性司法。人民法院必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，未雨綢繆，超前謀劃，提前應對，把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)?！保?］由此，我國司法能動的涵義、本質、意義、要求等初步形成，且有了第一次較為全面、系統(tǒng)地闡述。

當然， 我國司法能動也是在司法適應社會發(fā)展需要大的背景下提出的。當前，中國正處在產業(yè)升級和社會轉型期，社會劇烈的變革導致社會關系日趨復雜，利益高度分化，各種矛盾凸顯，各種群體性事件不斷，糾紛和訴訟數(shù)量快速上升。在這種背景下，近些年來中國司法實務和理論界普遍認為， 中國的司法需要充分發(fā)揮主觀能動性， 積極應對經(jīng)濟社會領域出現(xiàn)的各類問題， 為經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的司法服務和司法保障，促進社會和諧穩(wěn)定。尤其是2007年爆發(fā)的持續(xù)至今的金融危機，加劇了我國社會轉型中的矛盾，利益糾紛更加復雜化。 金融危機的爆發(fā)是我國能動司法產生的國際大背景和直接契機。 為了應對金融危機，“最高人民法院提出‘三個至上’工作指導思想和‘為大局服務，為人民司法’工作主題。全國法院立足于充分發(fā)揮審判職能，創(chuàng)新開拓工作思路，積極有效地保障了經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。在這一背景下，許多法院適當延伸、擴大審判服務領域，強調加強‘能動司法’，受到了各界廣泛關注”。［10］因此，有學者說：“能動司法主要被用來表述中國各級法院在當下世界金融危機、 國內經(jīng)濟社會發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)背景下的各種積極作為?！保?1］

基于這樣的背景，最高人民法院提出了“為大局服務、為人民司法”的工作主題。因此，司法能動對中國法院來說，不僅是要解決一個司法裁判的理念問題，而且還要解決法院如何實現(xiàn)“為大局服務，為人民司法”的政治功能。 人民法院的能動司法就是要發(fā)揮司法的主觀能動性，積極主動地為黨和國家工作大局服務，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務。人民法院制定司法解釋、調整司法政策、 服務黨和國家工作大局等等， 都是能動司法的表現(xiàn)。［12］新時期的人民司法工作，要“增強群眾觀念，增進群眾感情，體現(xiàn)司法人文關懷，努力解決人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，把人民群眾是否滿意作為檢驗工作成效的根本標準”， 就必須要在司法工作中，“轉變重‘顯績’輕‘潛績’的觀念，不僅要提高結案率、執(zhí)結率，而且要努力做到服判息訴、案結事了；不僅要推出改革政策舉措， 而且要解決問題， 讓人民群眾滿意”。［13］與此同時，法官也必須“既做‘良判’，又做‘良師’，既需要能夠明辨是非，妥當適用法律，維護社會正義，又要求能夠析情說理，把法律精神內化為人的自覺行動，實現(xiàn)案結事了”。［14］

三、公私合作背景下行政訴訟制度路徑抉擇

司法能動誕生于美國， 并能在世界范圍內得到廣泛的認可， 有其憲政基礎、 法律歷史背景和現(xiàn)實的需要。“司法能動主義是對美國司法制度中審判行為的一種見解。 司法能動主義者認為上訴法院發(fā)揮著實質性和積極的政策導向作用， 司法能動主義倡導法官接受新的政策， 即便是那些與既定的法律規(guī)范和先例不一致的政策。 ……最重要的是主張法院適用自己的政策優(yōu)先于那些立法機關和行政機關的政策。 這最明顯地表現(xiàn)在法院宣告一項政府行為因違憲而無效?！保?5］（p340）

司法能動是美國三權分立、 司法獨立的背景下法院職權擴張的固有產物，不可脫離美國的固有語境，它是司法權不斷發(fā)展、憲政理念深入人心、法官精英化等多方面因素共同促成的產物， 必須將其置于美國司法實踐的歷史進程中才能把握其真實涵義。 美國的司法能動之所以取得良好的社會效果， 與美國司法權的獨立、憲政體制、法治傳統(tǒng)、違憲審查制度、公民權利意識、法官的職業(yè)道德和法律修養(yǎng)分不開，是多種因素結合下的產物。離開了這個語境研究司法能動，肯定會或多或少地偏離它的真實語義。

美國語境下的司法能動和我國當前流行的司法能動理論基礎和時代背景不同，理念和內涵上相差很大。美國司法能動主義正是19世紀末特別是20世紀美國資本主義社會進入迅速發(fā)展、 社會形勢不斷變化的背景下，圍繞著社會現(xiàn)實與法律之間的矛盾，司法審查權不斷膨脹而展開的。 司法能動強調法院和法官在適用法律時不遵循先例和法官造法的裁判理念， 其基本價值理念在于對法治精神的信仰和推崇，追求社會正義、提高社會福祉或者推進公共政策。

我國目前正處于復雜的社會轉型時期， 政府改革不斷深入， 鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業(yè)和基礎設施等領域， 利用私人資本公私合作完成行政任務在我國多個領域迅速展開。公私合作背景下，立法機關對于很多新情況、新問題不可能及時地作出反應。面對我國日益增長的社會需求， 只有通過司法機關的能動司法，才可能有效地解決社會糾紛，化解社會沖突，及時填補大眾訴求。［16］在這種背景下，我國法院系統(tǒng)和有關學者認為，我國的司法不能恪守司法無為的原則，而是需要能動司法，充分發(fā)揮司法部門的主觀能動性，積極應對社會生活領域不斷出現(xiàn)的各類問題。 最高人民法院王勝俊院長指出，“司法的政治性決定了人民法院必須充分發(fā)揮能動性，緊緊圍繞黨和國家工作大局，為鞏固社會主義政權， 為促進經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力的司法保障； 司法的人民性決定了人民法院必須滿足群眾需求，回應群眾關切，通過審理執(zhí)行案件，努力維護人民權益。”［17］

但司法能動的適用是需要一定條件的， 是在司法權發(fā)展到一定階段，法治基礎深厚、國民法治觀念根深蒂固、 法官精英化以及嚴格解釋原則已經(jīng)成為法官在司法裁判中的習慣思維方式的情況下產生的?！澳芊癫扇∷痉軇又髁x的政策，不僅取決于理念，更重要的是一個國家的政治體制和社會制度是否賦予了司法機關這種權能或潛力； 對于尚不具備司法能動主義的制度基礎和社會條件的國家，尤其是我國而言，基于現(xiàn)實的司法能力和司法環(huán)境， 考慮司法權限的擴張尤其需要節(jié)制和慎重”。［18］即使在美國，對司法能動主義的質疑聲音也持續(xù)不斷，“盡管司法能動主義已經(jīng)成為美國司法的主流意識形態(tài)， 但對司法能動的辯護和批評的爭論在美國從來就沒有平息過。”［19］美國學者也認為：“我堅信司法能動主義是一個不幸的現(xiàn)象， 如果沒有它美國將變得更美好。”［20］

司法能動首要的是必須具有良好法律素養(yǎng)的法官群體來滿足人們對實質正義的追求， 這些素質包括：良好的法律素養(yǎng)； 豐富的社會閱歷； 不受政治壓力的影響；具有高度的社會正義使命感；在職業(yè)群體中享有良好的聲譽；高超的司法技藝；兼顧當下案件和放眼未來的普遍規(guī)則意識；基于規(guī)則而超越規(guī)則，但是不能夠超越法律精神。［21］而中國法律實踐中，司法腐敗不絕于耳，顯然不具備司法能動的法官主體條件。

我國正處于社會轉型期和法治建設中， 法治建設還不夠完善， 不具備西方國家的法治傳統(tǒng)和完善的法治環(huán)境，司法能動運用不當會造成司法的恣意和擅斷，從而導致法律虛無主義。 所以我們更應該強調嚴格依法辦事， 司法制度更應該強調的是法官在司法中要尊重立法權和遵循既有的法律原則。 法官在審理具體案件中不具有“造法”功能，更多地是充當社會工程師的角色，是高舉社會主義法治理念大旗服務大局的公仆，而不是單純適用規(guī)則的法官。因此，我國學者認為司法能動是一種司法哲學。［22］我國是否需要司法能動必須結合中國的公私合作背景下轉型社會的現(xiàn)實、 法治發(fā)展階段、法治發(fā)展道路、法官的素質、憲政體制等多種因素來考量。美國的司法能動主義產生的背景、內涵和我國政治上推動的司法能動完全不同， 對我國的司法能動借鑒意義不大，不具備移植的功能。處于法治建設初期的中國，筆者認為司法能動緩行為佳，司法應該嚴格依法辦事，不僅要嚴格遵守實體法，也要嚴格遵守程序法。 面對公私合作出現(xiàn)的法律糾紛和相對滯后的立法， 應通過法律制度的重構來彌補法律漏洞， 防止僵化、過時的法律對社會進步可能產生的負面影響，而不是發(fā)揮司法能動， 主要是通過法官的解釋和適用法律來解決。

四、公私合作背景下行政訴訟制度的重構

我國現(xiàn)有的行政訴訟制度救濟模式主要是針對具體行政行為合法性審查的單向性救濟， 相應的制度如行政主體恒定為被告、 負主要舉證責任、 不得提起反訴、 不適用調解等也是針對行政主體單方面行政行為設計的， 這顯然不能滿足解決公私合作的雙方合意契約的需要。 公私合作可通過公法形式的行政契約方式形成，也可以通過私法契約方式形成。對于私法契約爭議的民事訴訟模式， 我國已經(jīng)建立了成熟的民事訴訟機制。對于公私合作的行政契約爭議，必須針對行政契約的特點對目前的行政訴訟制度進行反思與重構。

（一）確立行政契約爭議適用的法律規(guī)則

英美作為典型的普通法系國家，素有公、私法不分的法律傳統(tǒng)，在這兩個國家的行政法中，并沒有出現(xiàn)過行政契約的概念， 行政契約表現(xiàn)為以普通法為本位的政府契約，同私人契約一并適用普通法規(guī)則。但是在具有公共性質的政府契約中， 政府機關雙重身份地位的特性， 在完全適用普通法上關于私人契約的規(guī)則時遇到了很多的困難。 英國法院判例承認行政機關在行政契約中的“公共利益特權”，但要求這種特權必須理性運用。盡管對行政契約的審判一般適用普通法程序，但考慮到行政契約的特殊性， 從而在行政契約的簽訂和契約責任的承擔上形成了一些特殊原則。［23］為了在法律上解決政府合同所遇到的問題，通過議會（國會）立法和法院判例在實踐中又逐步發(fā)展了一些專門適用于政府契約的特殊法律規(guī)則。

大陸法系有公、私法劃分傳統(tǒng)，行政契約作為公法行為自然適用公法， 行政契約爭議適用行政訴訟程序由專門的行政法院管轄。 行政契約除適用一系列不同于普通契約的特別規(guī)則外， 還形成了一套完備的行政契約理論體系和法律制度。在法國，行政契約適用公法規(guī)則，受行政法院管轄，但“法國沒有一部法律規(guī)定行政合同的意義”，［24］（p186）關于行政契約的基本規(guī)則大多依靠行政法院的判例來加以明確。通過判例形式，法國行政法院創(chuàng)設了一整套完整的適用于行政合同制度的法律規(guī)則。在德國，《聯(lián)邦行政程序法》第4章對行政契約的規(guī)定是： 行政契約訴訟的審理依據(jù)以行政法律規(guī)范為主，以民法規(guī)則為補充。

從國外的實踐來看，無論是大陸法系國家，還是英美法系國家， 對行政契約案件的審查依據(jù)都是多元化的。英美法系以一般契約規(guī)則為其主要適用原則，同時輔以特殊規(guī)則，如“契約義務不能約束公權力行使的原則”、“英王的特權原則，即公共利益特權原則”等。［25］（p224）大陸法系則以公法規(guī)則為其主要適用依據(jù)， 同時導入私法規(guī)則。

我國行政契約訴訟存在的問題與我國在傳統(tǒng)行政行為理論上構建行政訴訟制度有直接的關系。 就我國行政契約司法審查而言， 行政法律規(guī)范的適用理所應當，有爭議的只是行政契約能否適用民事法律規(guī)范，在多大程度上適用。目前學術界接受的觀點是，行政法與民法各有其特殊性，不能任意援用民法規(guī)定。筆者不同意這種觀點，民法中表現(xiàn)為一般法理的，且行政法對該問題未作特殊規(guī)定的，則可以援用。［26］（p108）筆者認為，行政契約的審理依據(jù)應根據(jù)行政法規(guī)則， 行政法規(guī)則沒有規(guī)定的，可以適用民法的規(guī)則。2003年最高人民法院行政審判工作會議主體報告中指出， 審理行政合同案件法律有特別規(guī)定的，適用法律規(guī)定，沒有規(guī)定的可以適用合同法的規(guī)定。 但在行政契約糾紛的解決機制上決不是民商法和行政法的簡單拼加， 行政契約具有公法與私法融合的特性，對此筆者期望，制定單行的法規(guī)或者是在將來要出臺的《行政程序法》中對行政契約予以單章規(guī)定，以制定出一個公、私法和諧交融的法律規(guī)則體系。

（二）賦予行政部門的原告地位

我國現(xiàn)行的行政訴訟法將行政機關限定成恒定的被告，是因為行政相對人與行政主體相比處于弱勢，缺乏有效的防御，故保護相對人權利是行政訴訟的目的。但這種做法的目的主要是針對于傳統(tǒng)的單方面行政行為的特點設計的，對于公私合作背景下，雙方協(xié)商一致的行政契約的“契約性”特點，行政訴訟應著眼于行政契約爭議的雙向救濟模式，賦予行政主體的原告地位。因為基于契約的爭議是在雙方平等簽訂契約的基礎下產生的， 所以要求解決爭議的應該不僅僅是行政相對人，還應該包括行政機關。行政主體在行政契約的簽訂與履行過程中，除了少數(shù)行使行政優(yōu)益權的情況之外，不得將自己的意志強加于契約相對方， 行政主體要實現(xiàn)行政契約中的權利， 在存在爭議之時必須通過法院主張其請求權。

因此， 有必要針對行政契約糾紛的特點對目前行政訴訟制度進行重構， 即在原有單向性構造的行政訴訟制度框架中針對行政契約特點建立專門適用于解決行政契約糾紛的雙向性構造的訴訟結構。 對此應賦予行政主體在一定條件下有起訴權。 即當行政機關為維護公益而需要對方當事人履行契約或承擔違約責任但卻無法行使行政優(yōu)益權時， 可向法院提起行政契約訴訟，申請法院強制執(zhí)行。從相對人角度來說，承認行政機關原告資格也是出于保護相對人權益的需要。 如果行政機關的行為不用經(jīng)過訴訟過程中正當程序的審查， 那么行政機關就難免會采取對自己有利的其他途徑，這樣反而會出現(xiàn)更不利于相對人的情況發(fā)生。

（三）建立適合行政契約特性的舉證責任制度

舉證責任是訴訟當事人為了對自己已提出的訴訟主張有提交證據(jù)加以證實的一種法定責任， 當事人如不履行，就有可能承擔敗訴的法律后果。在訴訟法中，舉證責任的一般原則是“誰主張，誰舉證”。在行政訴訟中，實行的是舉證責任倒置的原則，將證明責任配置給行政機關， 由行政機關提供做出的具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)的規(guī)范性文件， 而相對一方則僅在個別情形下負舉證責任。 被訴的具體行政行為是由行政主體一方作出的，根據(jù)“先取證、后裁決”的行政程序規(guī)則及依法行政的執(zhí)法原則， 由行政主體一方承擔舉證責任是順理成章的。但是，這種舉證責任的分配在公私合作背景下的行政契約當中未免就會有失公允， 應區(qū)分情況對行政契約中的舉證責任進行合理分配。 這是因為公私合作背景下的行政契約在締結、履行、解除一系列過程中所體現(xiàn)的雙方的私法上“合意性”和“自治性”。

因此，在行政契約訴訟中的舉證責任分配，應該充分考慮到行政契約“行政性”和“合意性”的特點，做如下安排：如在因行政主體單方變更、解除契約、實施制裁而引發(fā)的糾紛中，行政機關享有優(yōu)益權，可參照具體行政行為的舉證責任， 由行政主體負主要舉證責任證明其具體行政行為的合法性； 相對人負次要的舉證責任證明其訴訟請求成立。 在爭議只涉及相對人的一般民事權益的情況下，可實行民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”的原則。

（四）確立行政訴訟調解制度

我國《行政訴訟法》第50條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調解。這主要是基于行政公權力所具有的不可自由處分性所導致的。 但行政訴訟不可調解是傳統(tǒng)法治行政主義背景下的產物， 行政權嚴格執(zhí)行法律。公私合作背景下，強調與民溝通合作、平等對話，在與法律不相抵觸的情況下與民協(xié)商、與民合作、與民合意，共同完成行政任務。行政契約本身的內容是由行政主體及行政相對人雙方合意達成的，行政契約當事人雙方至少有部分權利義務是由雙方約定產生的，這就為調解奠定了基礎。“行政訴訟調解制度能否建立已經(jīng)成為當今無法回避而又是迫切需要回答的重要課題。”［27］

在公私合作背景下， 行政契約的特殊性體現(xiàn)在合意性上，讓相對人與行政主體協(xié)商達成一致協(xié)議。這種合意成了對行政契約糾紛進行調解的法律基礎， 既然這種制度是基于合意才產生的， 當然最好的辦法是合意解決糾紛。如果雙方當事人在沒有外人介入的情況，都只著眼于自我的主張而無法協(xié)商達成一致， 那最符合行政契約本意的解決方法便是通過法院居中地位來判斷和調解雙方達成和解協(xié)議。如關于契約期限、履行契約的方式、報酬、違約金賠償?shù)炔糠謨热荩姓C關擁有法定權限內一定的裁量權，對其所代表的利益，根據(jù)情況基于法定目的有一定的處分權， 完全可以和相對人協(xié)商解決。

筆者認為，在行政契約糾紛案中，完全可以適用調解制度， 尤其是對那些屬于行政契約中的非法律強行性規(guī)定的內容，如關于契約期限、履行方式、報酬、違約金等。 原因在于行政契約中大量存在的這些有關當事人權利義務的內容， 本身就是由各方當事人通過協(xié)商一致約定而成。 既然這部分權利義務可以在糾紛產生之前由各方當事人約定， 當然也可以由各方當事人在糾紛產生之后協(xié)商一致予以變更。同時，調解本身具有很多優(yōu)越性，如調解具有很大的靈活性，更有利于實現(xiàn)個案正義；調解可以降低訴訟成本；調解制度能緩解當事人之間的對抗，使糾紛得以徹底解決。在行政契約訴訟過程中引入調解機制， 首先調解作為解決爭議的重要手段之一， 符合行政契約訴訟解決法律爭議的基本功能； 二來以調解結案無論對法院還是對當事雙方都是極大地節(jié)省了訴訟成本，符合訴訟效率和司法經(jīng)濟，同時也有利于行政主體和行政相對人關系的和諧改善。

（五）完善行政訴訟判決形式

就我國現(xiàn)行行政訴訟而言，主要有撤銷判決、變更（顯失公正行政處罰）判決、履行義務判決、駁回訴訟請求判決和確認（具體行政行為合法或違法， 有效或無效）判決，可謂典型的傳統(tǒng)行政訴訟的判決方式。判決的形式主要是針對單方具體行政行為設計的， 行政契約最主要的判決形式——給付訴訟及變更訴訟均未被我國行政訴訟法所認可。 判決手段的缺乏使人民法院不能根據(jù)當事人的請求做出相應判決， 無法科學有效地解決行政契約爭議。為有效地解決行政契約爭議，有必要針對行政契約訴訟中原告不同的訴訟請求， 增設財產給付或行政行為外其他非財產給付判決、 變更契約內容判決、確認契約有效（無效）判決以及解釋契約內容判決。［28］（p601）

公私合作背景下，行政契約是雙方性的行政行為，有別于單方性的行政行為，所以，人民法院必須針對行政契約的特點作出判決，適合行政契約的特點，有別單方性和行政行為的判決。 筆者認為， 針對行政契約糾紛，在我國原有的判決基礎之上應該增加給付判決、變更判決、確認判決等判決類型，以滿足公私合作背景下行政契約糾紛的復雜性需要。

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