劃撥土地使用權(quán)市場化法律制度研究

□劉佳

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

隨著我國房地產(chǎn)市場急速發(fā)展和土地資源市場化改革的逐漸深入，18億畝耕地紅線岌岌可危，城市土地供應(yīng)量日益趨緊，歷史上大量的存量劃撥土地使用權(quán)對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙逐漸凸顯，劃撥土地使用權(quán)市場化已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必然趨勢。但由于土地劃撥法律制度本身的弊端，且與土地出讓市場的銜接有礙，在實(shí)施過程中產(chǎn)生了許多問題。尤其是對形成于土地有償使用制度確立以前的、大量的存量劃撥土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)問題的法律規(guī)定不盡合理，導(dǎo)致“土地隱形市場”等問題的產(chǎn)生，造成國有土地收益的大量流失，并對土地有償使用市場造成沖擊。［1］因此，完善劃撥土地使用權(quán)法律制度，規(guī)范存量劃撥土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)方式，對于突破當(dāng)前劃撥土地使用的困境，推動(dòng)我國土地市場健康有序發(fā)展具有重要意義。

一、我國劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)狀分析

（一）劃撥土地使用權(quán)產(chǎn)生的背景

土地劃撥雖然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下唯一的土地供應(yīng)方式，但在我國改革開放以前頒布的法律法規(guī)中，并沒有出現(xiàn)過“劃撥土地使用權(quán)”這一法律用語。［2］其法律定位始于1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱 《暫行條例》）第43條的規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán)?！痹摋l例第一次使用了“劃撥土地使用權(quán)”這一法律用語并進(jìn)行了立法層次的定義，奠定了劃撥土地使用權(quán)制度的發(fā)展基石。

劃撥土地的行政立法規(guī)定直到1994年7月才得到法律的正式確認(rèn)，當(dāng)時(shí)頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》，進(jìn)一步將劃撥土地使用權(quán)定義為：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。”這個(gè)定義突破了先前定義中絕對無償化的限制，強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)實(shí)中存在的劃撥土地使用權(quán)的兩種取得方式，明確了劃撥關(guān)系的雙方當(dāng)事人，并且規(guī)定了劃撥土地使用權(quán)的無期限使用，較為完整的反映了劃撥土地使用權(quán)的特征，是現(xiàn)行立法中對劃撥土地使用權(quán)最為科學(xué)的界定。［3］同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)還規(guī)定了劃撥土地的取得條件、主管部門、審批程序和轉(zhuǎn)讓方式。［4］自此，我國劃撥土地使用權(quán)制度逐漸步入正軌，并日益影響著我國的土地儲備制度和土地交易市場。

（二）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的特征

我國的土地流轉(zhuǎn)制度主要建立于土地供應(yīng)雙軌制的基礎(chǔ)之上，出讓地與劃撥地的轉(zhuǎn)讓適用不同的交易規(guī)則。對比而言，筆者認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要具有如下兩方面特征：

⒈行政干預(yù)性強(qiáng)。劃撥土地的取得需要履行嚴(yán)格的資格審查和批準(zhǔn)手續(xù)，所取得的土地不僅無需土地使用者繳納土地使用權(quán)出讓金，一般也沒有使用期限的限制，除去必要的拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)，基本屬于無償取得。因此，國家規(guī)定劃撥土地未經(jīng)許可不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等經(jīng)營活動(dòng)。其轉(zhuǎn)讓須經(jīng)土地行政主管部門審查并批準(zhǔn)后方為有效，審查的內(nèi)容包括轉(zhuǎn)讓雙方的情況及轉(zhuǎn)讓協(xié)議是否合法、轉(zhuǎn)讓后用途及土地使用權(quán)類型是否符合規(guī)劃和國家供地政策、土地權(quán)屬是否清楚等，其“目的是保證國有土地收益不流失和防止劃撥土地任意流入市場對國有土地市場造成不必要的沖擊?！保?］

⒉有償性。誠如前述，劃撥土地?zé)o償取得，無期限使用，但經(jīng)有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，必須經(jīng)過法定程序?qū)潛芡恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敵鲎尩耐恋厥褂脵?quán)，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)后，才允許其轉(zhuǎn)讓。同時(shí)按照規(guī)定，將轉(zhuǎn)讓所得收益中的土地收益（一般為補(bǔ)交的土地出讓金）上繳國家。

（三）劃撥土地使用權(quán)市場化的必然趨勢

劃撥土地使用權(quán)市場化是指依照法律規(guī)定，將劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓引入房地產(chǎn)二級市場，進(jìn)行自由交易。即引入市場機(jī)制，通過價(jià)值規(guī)律和競爭規(guī)律調(diào)節(jié)劃撥土地的資源配置，優(yōu)化房地產(chǎn)交易市場，創(chuàng)建健康有序的土地交易秩序。

隨著改革的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制穩(wěn)固確立，房地產(chǎn)市場發(fā)展迅猛，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的大量劃撥土地嚴(yán)重制約了城市現(xiàn)代化進(jìn)程，其市場化趨勢主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是國有土地供應(yīng)量失衡。有資料顯示在地產(chǎn)市場上，劃撥土地的形式仍居主導(dǎo)地位。存量建設(shè)用地中，劃撥用地占50%以上；新增建設(shè)用地中，劃撥建設(shè)用地也占近30%，［6］大部分土地仍采取行政劃撥的方式。二是城市土地需求量驟增。根據(jù)第六次全國人口普查顯示的數(shù)據(jù)，［7］城鎮(zhèn)的人口為6.7億人，占總?cè)丝诘?9.68%，同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46%。城市人口的增加促使城市急需大量土地容納新增人口，滿足其巨大需求。三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留大量劃撥土地。我國土地使用制度改革前皆為無償劃撥方式取得的情況，實(shí)踐中已有大量的劃撥土地進(jìn)入轉(zhuǎn)讓市場。例如前教育部部長周濟(jì)因表示支持吉林大學(xué) “可以土地置換方式賣地還債”與國土資源部展開論戰(zhàn)。時(shí)至今日，禁止劃撥土地的交易仍是不現(xiàn)實(shí)的。與其“地下黑市”交易，不如引導(dǎo)為“公開合法”交易，以加強(qiáng)宏觀調(diào)控手段對劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行引導(dǎo)，這對我國房地產(chǎn)二級市場規(guī)范化、程序化有積極的推動(dòng)作用。［8］

二、現(xiàn)行劃撥土地使用權(quán)市場化制度存在的缺陷

劃撥土地使用權(quán)在改革開放前確立，屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留產(chǎn)物，有其特殊的歷史背景與合理性。但伴隨改革開放的逐漸深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，劃撥土地使用權(quán)日益顯露出其本身固有的制度弊端和缺陷，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓立法虛位，缺乏統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是依據(jù) 《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年）、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（1992年）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年）、《土地管理法》（2004年）和《物權(quán)法》（2007年）中有關(guān)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定聚集而成，并且各法均規(guī)定劃撥用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓采取審批前置程序的限制轉(zhuǎn)讓方式。然而，劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度從建立之初就是散見于各個(gè)法律法規(guī)之中，沒有統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)和審批標(biāo)準(zhǔn)，這樣直接導(dǎo)致立法層次的模糊性，繼而喪失對下級主管部門審批程序的指導(dǎo)作用。

《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第6條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押……?！奔磩潛苡玫厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓的審批部門為人民政府土地管理部門。而《城市房地產(chǎn)管理法》中的第40條中卻出現(xiàn)了不同的規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批?！泵苤庯@而易見，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府是哪一級人民政府，是否包括市轄區(qū)人民政府；批準(zhǔn)的程序、批準(zhǔn)的形式要件有哪些，以及建設(shè)行政主管部門、土地管理部門的行政職權(quán)等并未作出規(guī)范性規(guī)定。因此，各省依據(jù)不同的上位法著手制定的土地管理?xiàng)l例，產(chǎn)生了不同的行政執(zhí)法效果，比如天津市劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批部門是土地行政管理部門和房地產(chǎn)行政管理部門，①參見天津市土地管理?xiàng)l例第53條：“以行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政管理部門和房地產(chǎn)行政管理部門批準(zhǔn)。”江蘇省則確立有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府②參見江蘇省土地管理?xiàng)l例第40條：“以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)?！睘閯潛芡恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓行為的實(shí)際審批部門。

由此可見，法律法規(guī)不完備導(dǎo)致全國各地方有關(guān)劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定的不一致，行政主體和執(zhí)法主體規(guī)定不明確，管理主體交叉。無法施行統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)權(quán)歸屬問題和查處劃拔土地上形成房產(chǎn)非法轉(zhuǎn)讓案件在法規(guī)適用上存在諸多難點(diǎn)，影響了執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效果。［9］

（二）轉(zhuǎn)讓主體限制過窄，有礙城市土地的有效利用

根據(jù)我國《土地管理法》第54條和《城市房地產(chǎn)管理法》第23條的規(guī)定，劃撥土地的范圍被限定于：⑴國家機(jī)關(guān)用地；⑵軍事用地；⑶國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；⑷公益事業(yè)用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；⑸法律法規(guī)明確規(guī)定的其他建設(shè)項(xiàng)目用地。結(jié)合其中的第三項(xiàng)，有學(xué)者［10］根據(jù)《暫行辦法》第6條的規(guī)定（申請劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)人僅限于公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人），認(rèn)為劃撥土地使用權(quán)存在公益目的劃撥土地使用權(quán)與經(jīng)營性劃撥土地使用權(quán)之區(qū)別，后者應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)。但是非經(jīng)濟(jì)組織，即行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、文化教育機(jī)構(gòu)、部隊(duì)等單位的公益目的劃撥土地使用權(quán)依照法律規(guī)定如今仍禁止轉(zhuǎn)讓。

行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、部隊(duì)等，由于原來圈大院、部隊(duì)整編等原因會出現(xiàn)多余的土地；或由于原來城市規(guī)劃不合理，把這些單位安排在繁華的商業(yè)區(qū)；或者由于城市外延，使其所處的位置轉(zhuǎn)為商業(yè)中心地，使得他們占用的土地需要進(jìn)行調(diào)整。［11］但多年的實(shí)踐證明，如果由國家調(diào)撥這些單位的土地是難以辦到的。筆者認(rèn)為，國家政策和法律法規(guī)對于公益目的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓采取禁止態(tài)度，不但不利于土地的合理流動(dòng)和充分利用，也不利于城市的經(jīng)濟(jì)繁榮。比如一些學(xué)校的用地確有閑置，特別是處在市區(qū)繁華地帶的，無法依照現(xiàn)有規(guī)定轉(zhuǎn)讓和出租劃撥用地使用權(quán)，使國家土地有效利用和城市規(guī)模發(fā)展陷入兩難境地。

（三）劃撥土地出讓金繳納比例不合理，土地定價(jià)機(jī)制缺失

一般情況下，劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。但按照前述法律法規(guī)的規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)人在確定劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前必須報(bào)請批準(zhǔn)后方可轉(zhuǎn)讓，批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓時(shí)還需補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，補(bǔ)簽出讓合同、補(bǔ)繳土地出讓金。根據(jù)《暫行辦法》第26條之規(guī)定：土地使用權(quán)出讓金，按標(biāo)定地價(jià)的一定比例收取，最低不得低于標(biāo)定地價(jià)的40%。之所以將繳納比例定為40%，國土資源部有關(guān)人員解釋，1992年確定40%的繳納比例，是按照“土地征收等費(fèi)用大約占整個(gè)標(biāo)定地價(jià)的60%”這個(gè)概念估算出來的，匡算一個(gè)大致的上繳比例。［12］比例確定于1992年，相比于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今日，各種成本因素和核算標(biāo)準(zhǔn)已發(fā)生不同程度的變化，加之劃撥土地使用權(quán)來源的日益復(fù)雜，40%的比例已經(jīng)難以適應(yīng)國土資源科學(xué)管理的需要。同時(shí)，一刀切式的40%比例，脫離了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的實(shí)際成交價(jià)格，不利于國土資源收益的準(zhǔn)確性，容易造成國土資源的流失與浪費(fèi)。如果堅(jiān)持40%的比例，補(bǔ)辦出讓時(shí)與初始出讓時(shí)的純出讓金比例就相差懸殊，出現(xiàn)土地出讓取得與劃撥轉(zhuǎn)讓取得所繳納的土地出讓金不一致，極易造成房地產(chǎn)一級市場與二級市場的價(jià)格缺失和秩序紊亂，以及劃撥土地使用權(quán)市場化后的集體哄搶、暗箱操作和權(quán)力尋租現(xiàn)象，這是不科學(xué)也是不合理的。而且據(jù)初步調(diào)查，有的地方在補(bǔ)交出讓金時(shí)，工業(yè)用地補(bǔ)交比例大部分只占20%左右，有的地方按純出讓金（含市政配套費(fèi)，但扣除征地費(fèi)）的40%，實(shí)際比例遠(yuǎn)低于《暫行辦法》中規(guī)定的比例。［13］

除了繳納比例需要考究外，標(biāo)定地價(jià)的界定也值得商榷。標(biāo)定地價(jià)是縣級以上政府部門根據(jù)管理需要評估的、在正常土地市場中和正常經(jīng)營管理?xiàng)l件和政策作用下，在一定使用年期內(nèi)，某一期日的土地使用權(quán)價(jià)格。［14］然而全國很少城市有設(shè)立標(biāo)定地價(jià)制度。中國公示地價(jià)以基準(zhǔn)地價(jià)①基準(zhǔn)地價(jià)是指劃分土地級別或不同均質(zhì)地域，并按照商、辦、住、工等用途，評估確定的區(qū)域平均價(jià)格并具備修正體系。參見何芳.用好基準(zhǔn)地價(jià)［J］.中國土地，2009，（09）.為核心，標(biāo)定地價(jià)發(fā)展嚴(yán)重滯后。［15］法律法規(guī)的規(guī)定并沒有在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，土地定價(jià)機(jī)制的缺失造成各地區(qū)劃撥土地地價(jià)構(gòu)成大相徑庭，有的包括或部分包括企業(yè)支付的征地拆遷安置費(fèi)、政府投資的配套開發(fā)費(fèi)和土地純收益，有的還包括土地補(bǔ)償費(fèi)，如此有損國家作為土地所有者的權(quán)益。

三、關(guān)于劃撥土地使用權(quán)市場化機(jī)制的建議

實(shí)現(xiàn)劃撥土地使用權(quán)市場化，不僅有助于我國房地產(chǎn)二級市場的日臻完善，而且有利于優(yōu)化土地資源配置，提高城市土地利用效率，切實(shí)保護(hù)有限的耕地資源?，F(xiàn)行的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度建立較早，與改革開放深化的現(xiàn)實(shí)狀況有些脫節(jié)，故結(jié)合前述的主要問題，筆者提出如下建議：

（一）明確劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)，統(tǒng)一審批職能部門

國務(wù)院于1992年制定《暫行條例》，而全國人大常委會于1994年制定《房地產(chǎn)管理法》，就兩者的法律效力階梯而言，無論是立法機(jī)關(guān)的權(quán)力高低，還是頒布施行的時(shí)間早晚，劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓毫無疑問的應(yīng)當(dāng)適用《房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定。即使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，方可辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)，實(shí)施轉(zhuǎn)讓行為。轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的法律依據(jù)經(jīng)此確立后，倘若簡單機(jī)械適用，仍沒有解決上述具體的審批權(quán)歸屬問題，即相關(guān)的哪一級人民政府擁有審批權(quán)限和職能以及具體的審批程序。先天的缺陷得不到有效根治，下級部門依舊各自為政。劃撥土地使用權(quán)屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，遺留土地存量相當(dāng)可觀，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，劃撥土地使用權(quán)進(jìn)入土地市場是城市化進(jìn)程下的大勢所趨。與此同時(shí)，劃撥土地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓所引發(fā)的權(quán)力尋租和國有土地流失現(xiàn)象也是層出不窮?！爱?dāng)規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律不再適應(yīng)社會需要時(shí)，人們可以改變它。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)代表了一種基本但卻重要的人類需求，所以社會應(yīng)不斷地修正不動(dòng)產(chǎn)活動(dòng)的‘游戲規(guī)則’?！保?6］（p76）時(shí)至今日，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓立法已經(jīng)時(shí)過境遷，因此有必要在今后的行政立法過程中對劃撥土地進(jìn)行單項(xiàng)立法，由國務(wù)院或國土資源管理部門依托《房地產(chǎn)管理法》，著手制定、頒布和實(shí)施一套劃撥土地使用權(quán)制度，進(jìn)一步明確審批權(quán)歸屬及其操作程序，統(tǒng)一規(guī)范今后的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。

（二）轉(zhuǎn)讓主體適當(dāng)擴(kuò)圍，切實(shí)提高城市土地利用效率

現(xiàn)行的劃撥土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓主體僅限定于經(jīng)濟(jì)組織，此項(xiàng)規(guī)定的制定背景主要是1992年鄧小平同志南巡講話后，全國各地國有企業(yè)和集體企業(yè)開始進(jìn)入“國企改革”階段，嘗試性建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推行公司制、股份制改革。改制過程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的大量劃撥土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓，針對于此，國家適時(shí)出臺《暫行條例》和《暫行辦法》，對國有企業(yè)的經(jīng)營性劃撥用地的轉(zhuǎn)讓活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。兩個(gè)文件有效地解決了企業(yè)改制時(shí)劃撥土地使用權(quán)的處置涉及補(bǔ)交土地出讓金等問題，減輕了企業(yè)改革成本負(fù)擔(dān)。［17］（p155）然而隨著改革開放的逐步深化，國有企業(yè)大多相繼完成改制，相反一些行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和部隊(duì)的處于城市繁華地帶的劃撥用地大批閑置，這些機(jī)關(guān)單位的劃撥用地已經(jīng)失去了劃撥時(shí)所考量的社會公共利益性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)推向土地市場，提高國有土地利用效率，“變廢為寶”。而且隨著土地使用權(quán)出讓制度的確立，劃撥土地使用權(quán)制度正在逐漸淡出歷史的舞臺，其適用范圍已更為嚴(yán)格地限定為公共利益用地［18］而非經(jīng)營性劃撥用地。因此，當(dāng)初的立法背景已經(jīng)消失，新的立法需求有待滿足。簡單允許經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)已經(jīng)明顯不符合城市化時(shí)代的發(fā)展要求，包括行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、部隊(duì)在內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)組織所擁有的劃撥土地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓。如此一來，既可以適當(dāng)擴(kuò)充房地產(chǎn)一、二級市場的交易范圍，達(dá)到有效緩解土地供應(yīng)量與需求量的失衡狀態(tài)，又可以提高城市土地的利用效率，增加國有土地的實(shí)際收益，保護(hù)有限的耕地資源。

（三）完善劃撥土地出讓金繳納制度，建立法定的標(biāo)定地價(jià)機(jī)制

由于沒有統(tǒng)一的審批部門依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，加之土地出讓金繳納比例僵硬和地價(jià)定位的缺失，各地的劃撥土地出讓金繳納制度迥異，直接導(dǎo)致補(bǔ)交的土地出讓金數(shù)額變動(dòng)幅度偏大。而土地使用權(quán)的價(jià)格，既是國家作為土地所有權(quán)人關(guān)注的重點(diǎn)，又是土地使用權(quán)受讓人關(guān)注的核心?，F(xiàn)行的價(jià)格確定方法是標(biāo)定地價(jià)的40%，地價(jià)和比例是價(jià)格計(jì)算的基礎(chǔ)。一方面，對于地價(jià)的界定，日本、韓國和德國均已實(shí)際采取了標(biāo)定地價(jià)的公式地價(jià)體系。［19］筆者認(rèn)為我國也應(yīng)采取國際上的通行做法，嚴(yán)格遵照《暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，建立土地價(jià)格標(biāo)定地價(jià)機(jī)制，先在一些?。ㄊ校┻M(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)推行。這樣，不僅有利于土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格過程中確定公開、公平、公正的“三公”地價(jià)，而且可以在一定程度上減少土地市場價(jià)格的行政干預(yù)。另一方面，40%的繳納比例規(guī)定沒有區(qū)分土地用途、區(qū)位條件和個(gè)別因素等差異性影響，有失科學(xué)性。因此，有土地管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)學(xué)者結(jié)合實(shí)際工作，曾提出“土地所有權(quán)收益可用相應(yīng)的出讓地價(jià)減去相應(yīng)的劃撥地價(jià)來剝離，而出讓地價(jià)和劃撥地價(jià)可用市場比較法、成本法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法等方法來評估。”［20］這樣，可以在一定程度上避免按標(biāo)定地價(jià)一定比例補(bǔ)交出讓金時(shí)引起的 “企業(yè)投入內(nèi)部開發(fā)費(fèi)越多，補(bǔ)交的出讓金也越多”的弊病。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下劃撥土地使用權(quán)的存量巨大已是一個(gè)不爭的事實(shí)，其進(jìn)入市場化階段也是必然的趨勢。面對改革開放初期舊的劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會的現(xiàn)實(shí)狀況，有必要采取相應(yīng)措施完善劃撥土地使用權(quán)市場化法律制度，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，對社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與鞏固，無疑具有重要意義。

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