一個統(tǒng)籌的考慮：走出老舊小區(qū)“停車難”之困境

□ 李嘉寧

（上海市浦東新區(qū)人民政府辦公室， 上海 浦東 200135）

隨著我國經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展， 汽車產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)式增長尤其是機動車普及率提升的速度和程度遠遠超出了絕大多數(shù)人的預(yù)期，于是，停車難問題讓城市隱隱作痛起來， 特別是對國內(nèi)汽車保有量高的一些特大型城市來說，已經(jīng)到了難以承受的程度。據(jù)公安部交管局數(shù)據(jù)顯示，[1]截止2012年，我國汽車保有量超200萬量的城市有北京、成都、天津、深圳、上海共五個城市。在面對停車難的困擾方面， 這些城市無一例外。 大量的民眾、 官員、 學(xué)者對破解停車難問題給予了高度關(guān)注。2012年8月25日百度搜索引擎以停車難為關(guān)鍵詞的中文搜索結(jié)果為6,050,000條；中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，近五年內(nèi)， 各類學(xué)術(shù)期刊刊載的關(guān)于停車難的專業(yè)研究文獻約有1100篇。筆者在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，特大型城市中心城區(qū)一些在數(shù)年前建成的老舊小區(qū)越來越受到停車難問題的困擾。 社會各界對這個問題的廣泛關(guān)注特別是基層百姓對破解停車難困境的熱烈期盼自然地成為了我們探討的焦點。

一、老舊小區(qū)停車難的表象特征

老舊小區(qū)停車難的表現(xiàn)形式可概括成三個詞：“缺”、“亂”、“囧”。

（一）缺——停車位總量不足

目前，上海的汽車保有量已突破250萬輛，如果加上上海車主上外地牌照， 這個數(shù)字超過了300萬輛。預(yù)計到2015年底，上海機動車保有量將達360萬輛。與此形成鮮明對照的是， 在上海市備案登記的公共停車場（庫）經(jīng)營總泊位數(shù)僅36.8萬個、道路停車泊位約3.2萬個。中心城區(qū)停車位滿足率總體僅為68%。其中，居住區(qū)63%、非居住區(qū)76%。據(jù)上海市公安局“第四次綜合交通調(diào)查”顯示，[2]有15%至20%的五年內(nèi)新建居住小區(qū)已經(jīng)存在停車需求超出配建停車泊位的情況。 與汽車數(shù)量的急速增加相比， 城市停車位的數(shù)量增長緩慢（二者增速比大約在5:1）。2006年， 上海市制定的停車泊位配建標(biāo)準(zhǔn)已難以適應(yīng)當(dāng)前的需求。按照國際慣例，在城區(qū)， 平均每輛機動車應(yīng)該配備1.1——1.3個泊車位。以此為標(biāo)準(zhǔn)，如果保持現(xiàn)有機動車增長速度和配建停車設(shè)施比例不變， 預(yù)計到2015年停車設(shè)施的供應(yīng)缺口將達到40至65萬個。

（二）亂——老舊小區(qū)停車管理混亂

首先，從物業(yè)從業(yè)人員角度看，停車管理是小區(qū)物業(yè)從業(yè)人員工作的主要內(nèi)容之一。近年來，小區(qū)車輛的不斷增加給小區(qū)車輛管理工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。與交警、城管不同的是，小區(qū)物業(yè)對進入小區(qū)的車輛違章停放既沒有執(zhí)法權(quán)，也沒有處罰權(quán)；最關(guān)鍵的是從目前老舊小區(qū)物業(yè)從業(yè)人員現(xiàn)狀來看， 其人員組成多為社會就業(yè)困難群體，年齡偏大，學(xué)歷偏低，收入較少，種種原因造成老舊小區(qū)停車管理主體的能力與日益增多的車輛帶來的繁重管理任務(wù)之間產(chǎn)生了明顯的矛盾。其次，業(yè)主委員會執(zhí)行力不夠，協(xié)調(diào)能力欠缺。小區(qū)進行停車改造、 實行停車收費管理等都是為了更好地維護全體業(yè)主的合法權(quán)益， 但由于沒有建立起有效的利益引導(dǎo)機制， 使得小區(qū)內(nèi)有車業(yè)主與無車業(yè)主之間難以形成統(tǒng)一意見，業(yè)主委員會消極參與停車管理，造成所有者需求與所有者代表管理缺位的明顯矛盾。第三，物業(yè)服務(wù)企業(yè)停車收費不規(guī)范。 有的物業(yè)公司沒有嚴格執(zhí)行文件規(guī)定的收費標(biāo)準(zhǔn)； 有的物業(yè)公司把小區(qū)地下人防工程車位與開發(fā)商產(chǎn)權(quán)車位混為一談， 擅自制定收費標(biāo)準(zhǔn)；有的物業(yè)企業(yè)以難以收齊物業(yè)費為由，自行決定將小區(qū)內(nèi)停車位對外經(jīng)營并侵占停車位收入；有的物業(yè)企業(yè)不按物價部門規(guī)定的停車收費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。種種原因造成了業(yè)主與物業(yè)公司的對立情緒甚至引發(fā)了矛盾糾紛和沖突。

（三)囧——既有資源得不到統(tǒng)籌，有車位的地方無車停，沒有車位的地方亂停成患

一方面，從小區(qū)內(nèi)部看，一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)片面追求企業(yè)利益最大化，采取“待價而沽，只租不售”的做法，導(dǎo)致開發(fā)商產(chǎn)權(quán)車庫（位）售價偏高，特別是地下車庫（位）的售價有的在數(shù)萬以上，高的甚至數(shù)十萬，出售率較低，因而出現(xiàn)了車位與車輛不協(xié)調(diào)的局面。一些業(yè)主因苦于承擔(dān)高昂的車位租借費用， 車輛只能在小區(qū)周邊道路違規(guī)停放，而小區(qū)內(nèi)部車位閑置。另一方面，從小區(qū)外部看，“潮汐停車”現(xiàn)象明顯。正如濰坊街道負責(zé)人所說：“就靜態(tài)來說， 老舊小區(qū)的停車困難未必如大家認為的那么難。上午9點鐘以后，大部分車都去了工作單位，小區(qū)內(nèi)好多車位還空空蕩蕩的。這個時候，老舊小區(qū)停車很方便。關(guān)鍵是晚上，下班的人和車回流到小區(qū)。而這時反觀小區(qū)周邊的商務(wù)樓、各企事業(yè)單位的停車場卻是空空蕩蕩了。所以，上海老舊小區(qū)的停車難是動態(tài)的難。 ” 互聯(lián)網(wǎng)上有網(wǎng)友形象地把這個現(xiàn)象比喻為潮汐：清晨，車輛從各自的小區(qū)出發(fā)，如潮水般涌向商場、辦公樓等；黃昏后，車輛猶如潮水涌向居住小區(qū)或者餐飲場所；到了夜晚，車輛猶如潮水般退回到各自的停車位，可以說，這一波潮水涌到哪里，哪里就難以平靜。

二、老舊小區(qū)停車難潛在的不利因素

老舊小區(qū)停車難，不僅難在表象上，而且存在許多不利因素。按照受影響主體由小到大的順序，至少包括以下三個方面。

(一）對百姓生活的影響

首先，停車難問題影響了百姓生活質(zhì)量的提高，進而可能會影響到全民福祉。 隨著人民生活水平的日益提升，成為有車一族，享受私家車帶給生活的便捷與舒適，是越來越多人的現(xiàn)實需求。然而，“一車易得，車位難求” 的現(xiàn)象使很多百姓感到汽車帶給人的除了便捷和舒適外，還有隨之而來的停車難之苦。因而很多人不得不因此而放棄或暫時擱置了對汽車的需求， 生活質(zhì)量的改善受到了制約。 其次， 停車難問題嚴重分散了百姓的精力，進而影響到工作效率。停車難問題帶來的“搶位大戰(zhàn)”每天都在各個小區(qū)反復(fù)上演。若是下班回來晚了就要面臨車輛無處可停的尷尬， 在外上班不安心、辦事不放心，如果因回來晚了停在路邊、道旁等非規(guī)范停車點則晚上睡覺不靜心， 需早早起床趕在交警“貼條”前將車移走……停車難已成為很多百姓每天都要牽扯精力的一件煩心事，久而久之會影響工作、事業(yè)甚至身心健康。第三，有時停車難問題帶來的“隱痛”會突然被放大，變成切膚之痛、終身之痛。2011年3月9日、10日， 上海市兩小區(qū)接連發(fā)生小區(qū)內(nèi)倒車撞人致死事故：一起在閔行龍柏四村，一起在浦東昌五小區(qū)。兩個事發(fā)小區(qū)都是老式小區(qū)， 車輛擠占了原本就不寬裕的小區(qū)道路，停車矛盾都很突出。寶山區(qū)的康泰新城小區(qū)也曾歷經(jīng)兩次刻骨銘心的教訓(xùn)：一次是業(yè)主家中起火，另一次是業(yè)主夜間突發(fā)心臟病， 消防車和救護車先后被擋在小區(qū)外，因為亂停車擠占了小區(qū)的“生命通道”，最終造成了難以挽回的后果。

（二）對政府的影響

我國政府作為社會管理者， 具有接近無限責(zé)任的特點，加之在老舊小區(qū)停車難問題上，政府確實負有當(dāng)年規(guī)劃前瞻性欠缺、有關(guān)管理規(guī)章和制度缺失、間接干預(yù)和引導(dǎo)不夠等或多或少的責(zé)任， 因而百姓往往會把“停車難”的怨恨情緒轉(zhuǎn)化到對政府社會治理能力的不滿上。 這種不滿情緒的長期存在很容易與其他突發(fā)公共事件、政府失當(dāng)行為等聯(lián)系在一起，給政府工作、政府形象帶來難以估量的消極影響。

（三）對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

首先， 停車難問題直接限制了百姓對汽車的需求欲望，進而導(dǎo)致汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到制約。其次，為了緩解停車難問題，被迫削減綠化帶，擠占道路，損害了市容市貌，影響了公共環(huán)境。第三，停車難問題衍生出了一系列不良的社會現(xiàn)象，例如：賄賂保安、鄰里爭斗、恃強霸占、私裝地鎖搶奪車位、扎胎劃門等針對汽車的損害公私財物行為以及業(yè)主與保安、業(yè)委會、物業(yè)公司之間無休止的糾紛和矛盾等等，對社會精神文明建設(shè)、和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)都構(gòu)成了不容忽視的潛在威脅。

三、目前關(guān)于停車難的破解辦法及其局限性

正如前文所述， 國內(nèi)外發(fā)達城市及國內(nèi)城市已經(jīng)在破解停車難方面采取了大量措施， 但真正走出停車難困境的案例卻比較少見。目前常見的做法有三種：一是加大車位供應(yīng)量（絕對數(shù)量的增加）；二是對需求進行調(diào)控；三是通過優(yōu)化管理，提高車位利用率。但由于缺少統(tǒng)籌的考慮，各類方法都不可避免地存在局限性。

（一）增加車位的絕對數(shù)量

1.通過調(diào)整，優(yōu)化小區(qū)內(nèi)部的道路、綠地，增加車位。（1）適當(dāng)加寬小區(qū)道路后允許單邊停車；（2）放低沿街石高度，車子斜向停放，增加停放數(shù)量；（3）將邊角綠地改建為停車位；（4）綠化面積較大的小區(qū)，可直接將部分綠地改為停車位；（5）優(yōu)化綠化結(jié)構(gòu)，建設(shè)透綠停車位：提倡小區(qū)內(nèi)種植高桿樹木，樹下土地鋪上帶孔地磚用于停車，將耐壓類草種于地磚孔中，不耐壓花草種植于墻角或起伏不平的地面上， 使綠化與停車有機結(jié)合。 在增加車位的同時， 確保小區(qū)綠化率達到法定比例。存在的局限性分析：此類措施相對簡單、易操作，但改善的空間比較有限，且須特別注意以下幾點：調(diào)整后的綠化率必須符合法律規(guī)定； 調(diào)整方案需經(jīng)業(yè)主大會同意；方案需考慮對無車業(yè)主的補償機制（綠化減少對無車業(yè)主來說可能是利益的損害, 可按誰用誰補償原則），切不能因為照顧部分群體的利益而損害了另外一部分群體的利益，否則，會引發(fā)新的矛盾和糾紛。

2.小區(qū)周圍路邊停車。在小區(qū)周邊馬路上劃出停車位，夜間對業(yè)主免費停車，白天收費停車。存在的局限性分析：對于較窄的馬路，若白天停車影響交通，則需規(guī)定僅限晚9點至第二天早7點可以停車，7點后必須開走，否則由交通管理部門拖走。因此，管理部門需采取相應(yīng)的管理手段，否則，會影響交通、引發(fā)新的社會矛盾，負面效果亦很明顯。

3.興建停車場（庫），“上天入地”拓空間。在公共綠地下面、 閑置土地上或在舊城改造時同步考慮停車位項目， 并且鼓勵建造土地節(jié)約型的立體停車庫和多層停車庫。 存在的局限性分析： 政府投資興建項目有計劃、財力安排，社會投資項目因立體停車庫投資高、收益少，從目前看來還比較少見。因此，需要政府制定政策給予引導(dǎo)、鼓勵和扶持，如給予稅收優(yōu)惠、貼息貸款或其他政策鼓勵。 關(guān)于在現(xiàn)有公共綠地下面建造停車庫，則會受到地下管線走向、周邊地下軌道交通距離等相關(guān)條件的限制，較難實施。

（二）對需求的調(diào)控（引導(dǎo)百姓降低對車位的需求）

1.完善公共交通設(shè)施，鼓勵“綠色出行”。（1）增設(shè)小型巴士（類似區(qū)域環(huán)線類）——與地鐵等高頻地點對接，方便市民出行；（2）優(yōu)化區(qū)域公交網(wǎng)絡(luò)布局，方便群眾出行，減少對私車的依賴；（3）鼓勵“綠色出行”。如杭州的經(jīng)驗：對老舊小區(qū)發(fā)放免費自行車，并在相關(guān)地鐵站等開辟自行車停放點， 小區(qū)居民可憑身份證件領(lǐng)取免費自行車。存在的局限性分析：如何提供優(yōu)良的公共服務(wù)，這是對管理水平的考驗。需要交通及規(guī)劃等主管部門深入基層、充分調(diào)研，合理制定方案并落實到位，要有時間節(jié)點，要落實責(zé)任，因為此類舉措只能間接發(fā)揮作用。 公交車便利程度的提高并不能直接抑制人們對私家車的需求欲望， 如今上海每月9000多個車牌拍賣額度便見一斑。

2.購車自備車位。日本法律規(guī)定，個人或單位在買車時都必須出具擁有固定車位的證明。 固定車位可以是自有的亦可是長期租借的， 且須離單位或住所500-2000米之內(nèi)。存在的局限性分析：這項措施關(guān)乎對汽車產(chǎn)業(yè)的沖擊，關(guān)乎整個城市乃至國家的宏觀政策。不是中低層級政府能夠決定的事項。

3.小區(qū)業(yè)委會自行運用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)。小區(qū)內(nèi)部資源（道路、綠化等）屬于全體業(yè)主共有，業(yè)委會代表全體業(yè)主行使權(quán)力。 完全可以對多占用公共資源的業(yè)主收取高額的費用， 效果類似房產(chǎn)稅。 如對于多車位車主，第二個車位收取高價。同時建立補償機制，對不占用、少占用公共資源的業(yè)主給予適當(dāng)?shù)难a償。存在的局限性分析：此類措施涉及業(yè)主自治事宜，須業(yè)委會充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，充分考慮多方利益的平衡。根據(jù)目前老舊小區(qū)業(yè)委會的管理水平，尚難以發(fā)揮很好的效用；需要政府加強引導(dǎo)，不斷提高業(yè)委會的自治水平。

4.提高車位的收費標(biāo)準(zhǔn)。增加停車成本，通過讓車主“停不起”來降低對車位的需求。存在的局限性分析：從增加成本角度能適當(dāng)抑制購車欲望， 但采用此項措施需謹慎。北京2011年的停車調(diào)價便是很好的警示（調(diào)價后，如果在CBD上班，每天從早到晚10小時，若把車停在路邊合法停車位內(nèi)，工作日工作8小時每天停車費為145元，每月上班22天，每月停車費為3190元。如果把車停到地庫里面，應(yīng)該按照每小時6元來收費，不算加班也將近1000元）。于是，逃費、收費員挨打、山寨停車場……一系列負面事件接踵而至， 讓北京市停車費上漲政策面臨質(zhì)疑。停車費上漲涉及公共利益，需要雙方進行各種形式的溝通、協(xié)調(diào)，并且為了公共利益互相妥協(xié)?，F(xiàn)在，停車費上漲出現(xiàn)了負面影響，將本應(yīng)該在政策出臺前出現(xiàn)的摩擦和碰撞變成了政策本身的負面效應(yīng)。所以，不能簡單地為了解決停車問題而讓百姓停不起車。要采取此項措施，需事前進行充分的論證和公開聽證。

（三）通過科學(xué)管理，提高現(xiàn)有車位資源的利用效率

1.錯時停車。以浦東南路電信公司與嘉德公寓的合作為例， 嘉德公寓物業(yè)管理處與小區(qū)附近中國電信股份有限公司上海研究院合作推出錯時、錯位停車：白天，小區(qū)業(yè)主開車上班，電信研究院的員工可以把車停到小區(qū)來；晚上，電信研究院下班，小區(qū)業(yè)主可以把車停到電信研究院去。2008年至今， 這一措施已實行了5年多，在一定程度上緩解了雙方的停車難問題。存在的局限性分析：協(xié)調(diào)難度、管理難度大。有商務(wù)樓方面的因素，也有居民方面的因素。有些商務(wù)樓怕麻煩不愿共享車位；有些商務(wù)樓車位夠用，不需要與小區(qū)共享；有些居民認為商務(wù)樓的收費太貴，不愿停到商務(wù)樓區(qū)；有些居民不夠自覺和誠信，不按規(guī)定辦事。晚上停進商務(wù)樓， 早上沒按約定開走， 影響了商務(wù)樓員工的正常停車。由此導(dǎo)致了錯時停車的方式未能得到廣泛推廣。

2.鼓勵有條件的機關(guān)、企事業(yè)單位將內(nèi)部停車設(shè)施在非工作時間向居住區(qū)居民提供經(jīng)營性停車服務(wù)。存在的局限性分析：鑒于與社區(qū)緊鄰的機關(guān)、企事業(yè)單位數(shù)量有限，該舉措能拓展的空間亦有限。另外，由于機關(guān)與企事業(yè)單位很可能不愿意承擔(dān)由這些為數(shù)不多的收益而帶來的管理成本, 該途徑還需街道與有關(guān)主管部門積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

3.鼓勵構(gòu)建區(qū)域性停車引導(dǎo)系統(tǒng)、停車管理智能信息系統(tǒng)等。運用現(xiàn)代科技和信息技術(shù)手段，優(yōu)化現(xiàn)有車位管理方式，提高效率。存在的局限性分析：構(gòu)建此類系統(tǒng)，一方面需要海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息；另一方面需要實時維護，否則其準(zhǔn)確性即受影響，其實用價值就會大打折扣。因此，需要政府主管部門牽頭，亦可以鼓勵社會力量參與。

四、破解老舊小區(qū)停車難的統(tǒng)籌思路

（一）以法規(guī)、政策為統(tǒng)領(lǐng)，綜合治理停車難問題

從現(xiàn)有相對成熟的經(jīng)驗看， 破解停車難問題是個一攬子工程，必須做到有法可依，有章可循。日本為了解決停車難的困擾，先后制定了5-6部法律文件，規(guī)范停車難的綜合治理。目前，我國關(guān)于停車場庫的管理依據(jù)是1988年公安部、建設(shè)部聯(lián)合頒布的《停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定》及《停車場設(shè)計規(guī)則（試行）》。 20多年過后， 我國的經(jīng)濟社會和城市發(fā)生了巨大變化， 這兩部法規(guī)對于今天的停車狀況而言顯然是滯后的。 雖然上海市2005年出臺了《上海市停車場（庫）管理辦法》，但作為市政府規(guī)章，它更傾向于指導(dǎo)性、原則性規(guī)定。比如第5條 “本市鼓勵多元化投資建設(shè)公共停車場（庫），鼓勵專用停車場（庫）向社會開放，推廣應(yīng)用智能化、信息化手段管理公共停車場（庫）和道路停車場”。這些原則性規(guī)定需要基層政府出臺具體的細化措施才能落到實處。

（二）要建立科學(xué)的利益平衡機制，調(diào)動各方力量面對“停車難”問題

從主體上看， 破解停車難問題需要多方主體共同參與，政府、街道、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司乃至每位市民都有責(zé)任，是一項需要齊心協(xié)力、相互配合的系統(tǒng)性工作。理想的狀態(tài)應(yīng)該是政府主導(dǎo)，社會力量介入，充分發(fā)揮基層尤其是發(fā)揮業(yè)委會的自治功能。 政府主導(dǎo)是職責(zé)所在，無可推卻，但對于居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司而言有一定的難度。 筆者認為， 比較容易操作的方式是評比獎勵法：由街道設(shè)立一筆專項資金，用于對在緩解小區(qū)停車難問題上表現(xiàn)突出的居委會、 業(yè)委會或物業(yè)公司給予獎勵， 包括對集體和對先進個人的獎勵。另外，在鼓勵社會力量興建停車場庫方面，同樣需要利益平衡機制。如前所述，通過成本效益分析，社會力量目前普遍對興建停車場庫不感興趣， 這就需要政府通過稅收優(yōu)惠、免息貼息貸款等措施，調(diào)動其興建停車場庫的積極性。

（三）多措并舉，實現(xiàn)對停車難問題的標(biāo)本兼治

從具體的方法、手段上看，破解停車難問題需要廣開思路，規(guī)劃、建設(shè)、管理、規(guī)范、科技等多措并舉。規(guī)劃是龍頭，是研究控制性、合理性的規(guī)程；建設(shè)是主題，是實施規(guī)劃、設(shè)想的過程；管理是靈魂，是保障項目有效運行的過程；規(guī)范是制度化的保障；科技是高超手段的提供。只有多方措施互相協(xié)調(diào)、配合，才能事半功倍，才能實現(xiàn)最終目標(biāo)。

（四）即期、中期、遠期計劃相結(jié)合，個性化問題要個性化處理

破解停車難問題不能一蹴而就——小區(qū)停車難是諸多問題經(jīng)過多年積累才會顯現(xiàn)出的“慢性病”，“慢性病”的治療康復(fù)是需要較長周期的，切不可操之過急，當(dāng)然也不能消極應(yīng)對。破解這個難題需要做好即期、中期、遠期計劃的銜接、統(tǒng)籌，由近及遠，由淺及深，先易后難，把握好破解難題的節(jié)奏。停車難問題是個世界性難題，全世界人口密集、經(jīng)濟發(fā)達的都市都面臨著不同程度的停車難問題的困擾，但每個城市甚至每個街道、每個小區(qū)都有不同的實際情況，因此，在考慮破解某一具體區(qū)域停車難問題時， 關(guān)鍵是分析本區(qū)域的資源和存在的各種客觀局限性， 具體問題具體分析， 因地制宜，做到個性化問題個性化處理。

[1]深圳商報[R].2012—07—25.

[2]鄒申.關(guān)于上海中心城區(qū)“停車難”問題的思考和建議[J].上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報，2012，(06).