關(guān)于我國建構(gòu)公共管理與服務(wù)行政體制模式的幾點(diǎn)思考

王嘉讓

（陜西省行政學(xué)院公共管理與改革研究所，西安710068）

一、行政體制模式創(chuàng)新是當(dāng)代行政改革的核心

1．行政體制模式的內(nèi)涵。行政體制模式是指特定時(shí)期、特定環(huán)境或背景下政府行政管理采取的基本形式。從一定意義上說，人類從產(chǎn)生政府開始，就有了行政管理，也就有了行政管理的具體形式。澳大利亞著名公共管理學(xué)者歐文·E·休斯教授指出，“自從有了政府就有某種形式的行政存在”。[1]18休斯教授在這里指出的行政“形式”就是行政體制“模式”。行政體制模式是行政管理最頂層的設(shè)計(jì)，它體現(xiàn)了政府的治理理念和基本價(jià)值取向，是政府為實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)而建立的行政管理機(jī)構(gòu)、制度等體系和機(jī)制之綜合。

行政體制已經(jīng)存在了幾千年,并隨著社會進(jìn)步而不斷發(fā)展，但把行政體制上升到“模式”的理論層次認(rèn)識則是近代的事。行政體制模式的第一次重大變革發(fā)生在19世紀(jì)中后期的大工業(yè)時(shí)代，其主要成就是為大工業(yè)時(shí)代的政府管理創(chuàng)建起了一種模式。美國伍德羅·威爾遜的行政理論，古德諾的政治與行政兩分理論，弗雷德里克·泰勒的現(xiàn)代管理理論，德國馬克斯·韋伯的官僚制理論，以及英國1854年的《諾斯科特-特里維廉報(bào)告》，為大工業(yè)背景下的政府管理奠定了理論基礎(chǔ)，并催生出了一種與大工業(yè)時(shí)代相適應(yīng)的政府模式，這種政府模式被稱為威爾遜——韋伯官僚制政府。[2]官僚制政府與此前時(shí)代的政府相比有著質(zhì)的飛躍，它以合法化和效忠于組織與國家為基礎(chǔ)，而不是效忠于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人；是非人格化的，而不是人格化的。從此，政府進(jìn)入了法制化、規(guī)范化、理性化的時(shí)代。所以官僚制政府的形成標(biāo)志著現(xiàn)代政府時(shí)代的到來，這是行政體制模式的歷史性重大變革。[3]20世紀(jì)70年代以后，西方國家展開了對威爾遜——韋伯官僚制政府的理論批判，提出了“新公共管理”模式。學(xué)者們普遍認(rèn)為這是行政體制模式的又一次重大革新，歐文·E·休斯教授在他的名著《公共管理導(dǎo)論》中，把工業(yè)社會的官僚制政府稱作是一種傳統(tǒng)“典范”（Paradigm），并認(rèn)為當(dāng)代新公共管理是一種新“典范”。[1]3

行政體制模式是行政體系的靈魂，它體現(xiàn)著行政管理的時(shí)代特征，是與時(shí)代發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)的。行政管理的先進(jìn)性、合理性與科學(xué)性，集中表現(xiàn)在其模式之中。沒有先進(jìn)的模式，就沒有先進(jìn)的管理。所以當(dāng)代行政體制模式的變革是社會發(fā)展的必然。

2．近30年來全球行政改革的核心問題是行政體制模式創(chuàng)新。20世紀(jì)中后期，人類社會出現(xiàn)了前所未有的兩大變化：一是新技術(shù)革命尤其是信息革命使人類社會迅速進(jìn)入信息化時(shí)代；二是經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化促使更多的國家參與到國際競爭中來。上述兩大變化推動了經(jīng)濟(jì)與社會在諸多方面的急劇變革，對政府管理能力形成了新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。已經(jīng)運(yùn)行了一個(gè)多世紀(jì)的官僚制政府模式與管理理念難以適應(yīng)這些變化，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府管理危機(jī)、能力危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)。面對政府規(guī)模的擴(kuò)大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，西方主要發(fā)達(dá)國家從80年代起紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動。政府管理的運(yùn)作亦發(fā)生了相應(yīng)的變化，即由傳統(tǒng)的、官僚的、層級節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、有彈性的“新公共管理”轉(zhuǎn)變。

盡管對“新公共管理”概念在不同國家有不同的理解和認(rèn)識，改革的措施和效果各有偏好，但共同的一個(gè)特征是力圖走出官僚制模式的束縛，設(shè)計(jì)出能夠有效處理政府面對的新難題、讓民眾滿意的制度和體制。歐文·E·休斯教授指出：“自從20世紀(jì)80年代中期以來，許多先進(jìn)國家公共部門的管理發(fā)生了變革。曾經(jīng)支配20世紀(jì)絕大部分時(shí)期的傳統(tǒng)的公共行政模式，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥缘?、以市場為基礎(chǔ)的新公共管理模式。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格上的細(xì)微變化，而且是在政府的社會角色以及與公民的關(guān)系方面所進(jìn)行的變革?！毙菟菇淌谶€把新公共管理的變革稱作行政的“典范變遷”。盡管目前學(xué)術(shù)界對于新公共管理是否可稱作行政“典范變遷”仍存在不同的觀點(diǎn)，但行政體制模式創(chuàng)新是當(dāng)代行政改革的主流和基本特征，已成為大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的事實(shí)。[4]所以筆者認(rèn)為，當(dāng)代全球行政改革是繼官僚制政府以來又一次政府模式的大變革、大創(chuàng)新，這一變革使一種能夠適應(yīng)時(shí)代前進(jìn)與發(fā)展的新行政體制正在被創(chuàng)造出來。認(rèn)識這一場史無前例的行政改革浪潮應(yīng)該把握住它最基本、最核心的特征，要清楚地看到行政體制模式的創(chuàng)新是當(dāng)代全球行政體制改革的核心所在。認(rèn)識到這一點(diǎn)，就把握住了當(dāng)代全球行政體制改革的本質(zhì)。

二、我國傳統(tǒng)行政體制模式需要革新

黨的十八大以來，我國行政體制改革進(jìn)入了新時(shí)期，新一輪政府職能轉(zhuǎn)變正在快速推進(jìn)，人民群眾對行政體制改革的關(guān)注度也越來越高。但是改革的理論研究還落后于改革的實(shí)際發(fā)展，特別是對于我國行政體制模式的研究還很不夠。行政體制模式屬于行政改革方面的頂層設(shè)計(jì)，如何認(rèn)識和反思我國傳統(tǒng)的行政體制模式，改革開放的新形勢要求我國建構(gòu)什么樣的行政體制模式，這是當(dāng)前必須回答的問題，否則行政體制改革的深化難以進(jìn)行，行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)無從談起。

1．我國傳統(tǒng)行政體制模式的局限性。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，當(dāng)西方國家建立威爾遜——韋伯官僚制政府的時(shí)候，中國還處于封閉落后的封建社會，行政體制尚處于農(nóng)業(yè)社會時(shí)代，沒有進(jìn)入現(xiàn)代階段。中國真正意義上的現(xiàn)代行政體制模式是在1949年新中國建立以后形成的，即本文中所稱的“傳統(tǒng)行政模式”。由于歷史發(fā)展的特殊背景，傳統(tǒng)行政模式的創(chuàng)建受到三個(gè)方面的重大影響：一是中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代創(chuàng)建的根據(jù)地行政管理模式；二是前蘇聯(lián)社會主義建設(shè)中形成的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政府模式；三是中國歷史上形成的政府管理傳統(tǒng)與理念。新中國的行政體制是從革命戰(zhàn)爭時(shí)期體制直接發(fā)展來的，同時(shí)新中國作為社會主義國家，必須引入和借鑒前蘇聯(lián)的行政管理經(jīng)驗(yàn)，所以前兩個(gè)方面的影響具有歷史必然性、客觀性。之所以會有第三方面影響，則是因?yàn)橹袊捶饨ǖ臍v史任務(wù)一直沒有徹底完成，在封建制度終結(jié)之后，封建社會的遺留仍然存在，且影響很深，新中國行政體制還不可能擺脫這一歷史傳統(tǒng)的束縛。在這樣的情況下，建國初期的行政體制模式具有以下幾個(gè)方面的明顯特征：第一，實(shí)行黨政合一，即政治與行政合一，而不是西方官僚制的政治與行政兩分；第二，基本采用西方“官僚制”的組織外殼，實(shí)行公職等級制、權(quán)力等級化，管理制度化；第三，建立了職業(yè)公務(wù)人員隊(duì)伍，人員管理制度封閉僵化；第四，行政運(yùn)行高度集權(quán)，上級對下級實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)；第五，行政法制化建設(shè)嚴(yán)重缺失，人治特征明顯。根據(jù)上述幾個(gè)特征，可以看出我國建國初期的傳統(tǒng)行政模式是一種“統(tǒng)治＋管理”模式，既不同于我國早期社會的“統(tǒng)治”模式，也不同于西方官僚制政府的“管理”模式，是一種“不完善的官僚制模式”。正是由于傳統(tǒng)行政模式與當(dāng)代行政發(fā)展的基本規(guī)律不一致，中國的行政管理與運(yùn)行在制度建設(shè)上存在明顯不足與缺陷，難以隨著社會的進(jìn)步向科學(xué)、合理的方向發(fā)展，而是在體制中不斷滋生出諸如權(quán)力攀附、特權(quán)利益、人治至上等倒退性因素。傳統(tǒng)行政模式的局限性難以適應(yīng)當(dāng)前社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于提供良好的公共服務(wù)，不利于建立讓人民滿意的政府，這些已經(jīng)為社會主義建設(shè)實(shí)踐所證明。所以行政體制改革必須提升到構(gòu)建和完善行政體制模式的高度，行政體制模式必須與時(shí)俱進(jìn)，必須注重革新。

2．當(dāng)前深化行政改革必須革新行政體制模式。行政改革是要解決什么類型的行政管理體制能更好的適應(yīng)我國實(shí)際，是要解決我們應(yīng)該達(dá)成一種什么樣的行政運(yùn)行理想狀態(tài)，它是一個(gè)應(yīng)然的過程，是對行政管理的理想類型和狀態(tài)的未來展望。我國自上世紀(jì)70年代末改革開放以來，進(jìn)行了多次從中央到地方自上而下的行政改革，但這些改革的共同之處是改革只停留在解決具體問題的層面上，沒有上升到行政體制模式革新高度，沒有頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)。改革開放初期進(jìn)行的行政改革主要是為了解決政府機(jī)構(gòu)、人員過于臃腫導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)的問題，具有明顯的應(yīng)對式改革的特點(diǎn)。到了90年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出，行政改革又注入了新的內(nèi)容，政府職能從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。由于沒有考慮從行政體制模式的高度推進(jìn)改革，改革缺少戰(zhàn)略目標(biāo)和方向的指引，改革對舊體制的沖擊十分有限。以致改革進(jìn)行了多年，我們至今還受到“體制”方面的種種掣肘。似乎“體制”老理不順，老解決不好。如政府機(jī)構(gòu)經(jīng)多次調(diào)整實(shí)際效果不明顯，政府職能轉(zhuǎn)變難以到位，上下級政府關(guān)系不規(guī)范，下級圍著上級轉(zhuǎn)，領(lǐng)導(dǎo)圍著政績轉(zhuǎn)。政府部門利益急劇膨脹，政府服務(wù)滿足不了人民群眾的要求，群眾對政府的信任感受到嚴(yán)重?fù)p害，等等。這些問題不能簡單歸結(jié)為改革操作中的問題或是發(fā)展過程中的問題，應(yīng)該從行政體制模式的高度來反思。它恰恰是我們回避了行政體制模式革新，繞開了行政改革的核心問題，用傳統(tǒng)的思路進(jìn)行改革的結(jié)果。我國行政改革需要進(jìn)行行政體制模式革新，已經(jīng)成為今天難以回避的問題。

三、建構(gòu)公共管理與服務(wù)行政體制模式

1．建構(gòu)行政體制模式應(yīng)該遵循的原則。第一，堅(jiān)持從基本國情出發(fā)，同時(shí)與世界行政改革潮流與時(shí)俱進(jìn)的原則。中國的改革開放是民族復(fù)興、國家富強(qiáng)的創(chuàng)新之路。我們是有自己獨(dú)特歷史、獨(dú)特文化的大國，國情復(fù)雜，歷史傳承深厚。我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可用，也不可能照搬別國的模式，只能走自己創(chuàng)新的道路。同時(shí)中國是世界上最大的發(fā)展中國家，中國的發(fā)展與全球發(fā)展早已融合在一起，具有范圍廣泛的共同點(diǎn)。全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的難題，中國也要面對，其它國家政府管理中的問題，中國也存在。中國政府管理也要由傳統(tǒng)理念向現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)變。因此，我國的行政體制模式建構(gòu)必須國內(nèi)、國際兼顧。

第二，堅(jiān)持建設(shè)人民滿意政府的原則。人民群眾滿意的政府就是最好的政府，讓人民滿意是行政改革的最終目標(biāo)，也是衡量行政體制模式的唯一標(biāo)準(zhǔn)。行政體制革新要落實(shí)在能夠切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會中的問題上，行政體制模式要讓政府成為為人民群眾辦事的政府。只有做到這一點(diǎn)才能使人民真正滿意。

第三，有利于人民參與國家管理和公共事務(wù)的原則。人民群眾參與政府決策和對政府進(jìn)行監(jiān)督，是黨的十七大就已提出的重要任務(wù)。十八大進(jìn)一步提出要發(fā)展社會主義協(xié)商民主。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，擁有對政府行政活動的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。行政體制模式設(shè)計(jì)要充分聽取人民的意見和要求，為人民廣泛參與國家管理提供通暢完善的渠道。能切實(shí)保障人民群眾四項(xiàng)權(quán)利的模式，尊重人民群眾主人地位的模式才是我們需要的模式。

2．公共管理與服務(wù)行政體制模式的內(nèi)在要求。行政體制模式是對政府價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、管理理念、管理方法進(jìn)行的全面設(shè)計(jì)，我國需要建構(gòu)的公共管理與服務(wù)行政體制模式，其基本內(nèi)容如下：

第一，吸取當(dāng)代世界各國要建立的公共管理模式的共同理念，即適應(yīng)信息化時(shí)代的社會治理發(fā)展趨勢，讓人民群眾成為治理者，讓公共利益最大化由應(yīng)然成為實(shí)然。行政管理由政府主導(dǎo)向人民廣泛參與轉(zhuǎn)變，真正保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立政府與社會、政府與民眾的互動、互信、協(xié)商關(guān)系。

第二，使政府成為服務(wù)型政府，政府主要職能是為社會提供公共服務(wù)，主要職責(zé)是維護(hù)社會公共利益。政府把滿足人民的需要作為出發(fā)點(diǎn)，而不是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)。通過政策調(diào)控和提供良好的公共服務(wù)，克服市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾、兩極分化、社會固化等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、社會和諧的目標(biāo)。

第三，政府間關(guān)系兼顧合理集權(quán)與適當(dāng)分權(quán)，上下級政府的權(quán)力和職能通過法律進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的劃分。地方政府要有自主性和自治權(quán)力，每一級政府職責(zé)、權(quán)力、財(cái)力三者關(guān)系要協(xié)調(diào)一致。地方政府要能夠有效處理和解決地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的實(shí)際問題，形成對當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娯?fù)責(zé)的機(jī)制。

第四，行政運(yùn)行高效透明，政府工作信息向社會公開。政府預(yù)決算等重要資料向社會公開，政府領(lǐng)導(dǎo)人財(cái)產(chǎn)和收入向社會公開，政府公共決策過程透明、公開。建構(gòu)低成本和節(jié)約型政府、廉潔高效政府，讓人民監(jiān)督政府財(cái)政支出。

第五，公務(wù)人員是社會公仆，是專業(yè)化、高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精湛的管理與服務(wù)人員，沒有特權(quán)，不搞腐敗。按照人力資源管理的要求建立競爭、流動、充滿活力的公務(wù)員管理制度，反對官本位。提倡實(shí)事求是作風(fēng)，反對官僚主義、形式主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)。

第六，實(shí)行法治政府，依法治國，依法行政。堅(jiān)決反對腐敗現(xiàn)象，形成對政府的嚴(yán)格監(jiān)督和問責(zé)制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

公共管理與服務(wù)行政是一種全新的行政體制模式,它聚合了民本政府、責(zé)任政府、法治政府、有限政府、透明政府、效能政府、廉潔政府的共同要求，兼顧了中國國情和時(shí)代的發(fā)展方向，是我國現(xiàn)階段較為適當(dāng)?shù)男姓w制模式選擇。

四、我國行政體制模式革新的雙重任務(wù)

我國行政體制模式的發(fā)展，沒有經(jīng)歷工業(yè)化以來全球行政體制模式的兩次變遷，這就使我國建國后形成的傳統(tǒng)行政體制模式在歷史階段上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全球行政發(fā)展的進(jìn)程。今天，我國正處于全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的歷史時(shí)期，我們用30年左右的時(shí)間，走完了發(fā)達(dá)國家用兩個(gè)世紀(jì)才走完的路。行政體制也要在較短的時(shí)間內(nèi)向現(xiàn)代行政管理轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變階段中，行政管理革新有兩個(gè)步驟是不可缺少的，也是不能跨越的。第一步，要從前工業(yè)社會的人治組織向法治組織轉(zhuǎn)變，由官本位向人民本位轉(zhuǎn)變，樹立真正為人民和社會服務(wù)的現(xiàn)代行政理念。第二步，從以官僚制組織為基礎(chǔ)的理性管理模式向以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共管理模式轉(zhuǎn)變，揚(yáng)棄官僚制中組織僵化、理性主義極端化等缺陷，適應(yīng)信息化時(shí)代的社會變革。這兩步轉(zhuǎn)變，也構(gòu)成了我國當(dāng)前行政體制模式革新面臨的雙重任務(wù)。

1．行政管理要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)社會的官本位人治模式向現(xiàn)代社會的人民本位法治模式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變發(fā)達(dá)國家在一個(gè)多世紀(jì)以前就已經(jīng)完成了，但我國至今并沒有全部完成。官僚制政府是人類社會第一個(gè)具有現(xiàn)代特征的政府模式。它的重大貢獻(xiàn)是摒棄了官本位人治理念，使政府走上了法治、理性、非人格的軌道。由于我國行政體制缺失了由歷史傳統(tǒng)模式向官僚制政府模式轉(zhuǎn)變的環(huán)節(jié)，所以傳統(tǒng)行政模式中最基本的特征——官本位理念深深嵌入在行政體制之中，而沒有得到清除，這一點(diǎn)已成為我國行政體制中廣受詬病的弊端。在建設(shè)和諧社會的今天，如果不能解決官員是人民公仆的問題，則政府的一切改革和創(chuàng)新成果都將化為烏有。一邊是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展與國力的顯著增強(qiáng)，一邊卻在蔓延著“仇官”情緒，這種強(qiáng)烈的反差在其它國家十分罕見，也從一個(gè)側(cè)面反映出官民關(guān)系重建的重要性。所以，政府模式構(gòu)建首要的問題是要確定人民是國家的主人，政府是為人民服務(wù)的政府，對我國來說，這一轉(zhuǎn)變過程是不能跨越的。因此中國的行政改革，其意義比西方國家行政改革要深刻得多。在行政改革過程中，要把加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督制約、加強(qiáng)對公務(wù)員公仆意識的教育培養(yǎng)作為第一位的任務(wù)。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，才能談改革，如果權(quán)力不受制約，一切改革都是徒勞的。也就是說，推進(jìn)政治體制改革，讓權(quán)力成為人民的權(quán)力，讓權(quán)力為人民服務(wù)，這是深化行政改革的基礎(chǔ)。沒有政治體制改革的支持，行政體制改革是難以深化進(jìn)行的。

2．行政管理要實(shí)現(xiàn)從以官僚制組織為基礎(chǔ)的理性管理模式向以市場為基礎(chǔ)的公共管理模式轉(zhuǎn)變。官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會的行政模式,然而在社會發(fā)展的過程中，官僚制形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來,各國政府面臨著官僚制危機(jī)的共同命運(yùn)。西方國家正在進(jìn)行的新公共管理革命，本質(zhì)目標(biāo)是丟掉工業(yè)社會形成的體制桎梏，讓行政管理步入信息化時(shí)代，為信息化時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需要服務(wù)。我國雖然在發(fā)展層次上還達(dá)不到發(fā)達(dá)國家的高度，但我們和其同處于一個(gè)世界，進(jìn)行的是面對面的競爭。對政府來說，誰的理念領(lǐng)先，誰就是強(qiáng)者。所以中國也要實(shí)現(xiàn)行政管理模式的再一次轉(zhuǎn)變，這一次轉(zhuǎn)變主要是對政府價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、管理理念、管理方法進(jìn)行創(chuàng)新。它是國家長治久安、社會高度和諧的根本保證。很顯然，僅僅靠機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變是不可能完成這一任務(wù)的。我們在行政體制改革上，還需要解放思想，面對挑戰(zhàn)，大膽創(chuàng)新，不斷深化。特別是在行政體制的一些重要制度上，在行政運(yùn)行的關(guān)系上要突破傳統(tǒng)觀念的束縛，取得實(shí)質(zhì)性的改革成果，如要改革公務(wù)員制度，改革事業(yè)單位管理體制，打破“鐵飯碗”的陳腐觀念，真正建立公平、公正、競爭的機(jī)制。政府層級要減少，行政區(qū)劃要合理，部門利益要取消，上下級政府關(guān)系要依法規(guī)范，這些深層次問題解決好了，行政體制模式轉(zhuǎn)變的任務(wù)也就實(shí)現(xiàn)了。

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