在市政體制內(nèi)建立協(xié)商民主制度平臺(tái)探討——以南京市為例

劉玉東

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，南京210046）

協(xié)商民主是20世紀(jì)90年代興起的一種民主理論和實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)的治理之道在于政府、政黨和公民間的協(xié)商合作，公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過(guò)程，并建立政治國(guó)家與公民社會(huì)的最佳關(guān)系。這種民主形式不僅注重人的“偏好”的聚集，也注重“偏好”的形成過(guò)程；不僅在形式上代表公民意志，也在實(shí)質(zhì)上符合公民的利益，是一種兼具實(shí)質(zhì)民主和程序民主的民主形態(tài)，得到了國(guó)內(nèi)外的普遍認(rèn)同。中共中央在十八大報(bào)告中提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”、“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，[1]報(bào)告對(duì)協(xié)商民主的渠道建設(shè)的認(rèn)識(shí)，不僅強(qiáng)調(diào)了“政協(xié)組織”、“黨派團(tuán)體”的作用，更為突出地是強(qiáng)調(diào)了“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”的作用。

雖然協(xié)商民主的理念越來(lái)越受到關(guān)注，但已有的實(shí)踐往往只集中在政協(xié)組織、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體的參政議政活動(dòng)，相對(duì)于中央提出的通過(guò)“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”（包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等）渠道廣泛地開(kāi)展協(xié)商民主的要求，還有很大差距。由于市政機(jī)構(gòu)直接管理民眾的日常生活和社會(huì)公共事務(wù)，對(duì)挖掘現(xiàn)行政治體制在整合民意、協(xié)調(diào)利益等方面的潛能具有巨大作用，因此，進(jìn)行體現(xiàn)協(xié)商民主理念的市政管理體制改革，就顯得尤為重要。在這一方面，南京市的改革實(shí)踐為我們提供了很好的范例。不僅如此，這類改革的探索對(duì)把握中國(guó)政治體制改革的發(fā)展方向，也有一定的啟示意義。

一、南京市在市政體制內(nèi)建立協(xié)商民主制度平臺(tái)的改革概述

在市政體制內(nèi)建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是指在政府的工作流程中，建立協(xié)商民主的工作機(jī)制，并使這種機(jī)制成為政府決策和政策執(zhí)行的必要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)以南京市成立的城市治理委員會(huì)為例解說(shuō)這個(gè)問(wèn)題。

1．在市政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立協(xié)商民主制度平臺(tái)的體制改革。南京城市治理委員會(huì)是在原來(lái)的城管委的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，但職權(quán)范圍更為廣泛，在城市治理工作中具有指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核有關(guān)部門等市政管理職能，并有權(quán)對(duì)城市治理中的重大事項(xiàng)處置作出決定?？贫髟赋觥霸诶硐氲膮f(xié)商中，參與者在形式和實(shí)質(zhì)上都是平等的”。[2]為了實(shí)現(xiàn)這種平等,參與者必須打破身份的限制。比如南京城市治理委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)由兩類人員組成：一類為公務(wù)委員——政府在市政工作中的負(fù)責(zé)人，共39人。由南京市市長(zhǎng)任主任、三位副市長(zhǎng)兼任副主任，其他委員分別為城市治理的相關(guān)部門、直屬單位的負(fù)責(zé)人。城市治理委員會(huì)下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)城市治理委員會(huì)的日常工作，市城管局局長(zhǎng)兼任辦公室主任。另一類為公眾委員——有24類不同社會(huì)群體的代表，共45人，由公開(kāi)征集及評(píng)選的方式產(chǎn)生。具體做法是先從145名參選者中，審核出符合報(bào)名條件的129人，這些參選者被分成了24個(gè)類別組，按照事先確定的名額分配比例確定名單，現(xiàn)場(chǎng)搖號(hào)選出。公眾委員有權(quán)力影響甚至參與城市治理委員會(huì)的職權(quán)行使。在市級(jí)城市治理委員會(huì)建立后，南京各區(qū)、街道也開(kāi)始陸續(xù)成立本級(jí)的城市治理委員會(huì)，在社區(qū)建立議事平臺(tái)，從而逐步形成自上而下的、以民主協(xié)商的組織平臺(tái)為基礎(chǔ)的城市公共治理體系。

2．在市政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立協(xié)商民主制度平臺(tái)的工作機(jī)制。從民主的政治條件來(lái)看，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)以協(xié)商、合作替代競(jìng)爭(zhēng)、沖突，它所蘊(yùn)含的價(jià)值在“穩(wěn)定”仍是中國(guó)社會(huì)發(fā)展前提的情況下，既有利于應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)日益復(fù)雜的利益沖突，也回應(yīng)了公民日益高漲的民主參與需求，非常契合當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的需要，有著廣闊的應(yīng)用空間與發(fā)展?jié)摿?。南京城市治理委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)，在民主、穩(wěn)定和效率之間找到了結(jié)合點(diǎn)，避免了民主濫觴的可能性。

第一，通過(guò)“第三方”立法，構(gòu)建協(xié)商民主的規(guī)范。指導(dǎo)城市治理委員會(huì)工作的法規(guī)——《南京市城市治理?xiàng)l例》，重新界定了政府作用的范圍及方式。尤其突出地表現(xiàn)在該條例是由第三方（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)專家） 領(lǐng)銜起草立法，在國(guó)內(nèi)首次提出了“城市治理”的概念，并將“柔性管理（優(yōu)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段）”、“公眾參與”等體現(xiàn)協(xié)商民主的治理理念，及其工作方式寫(xiě)入城市治理的原則。這些原則經(jīng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后，獲得了法律地位。通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)城市治理規(guī)范立法，使具有協(xié)商民主特征的體制改革獲得了法律保障，從而避免了因人廢事的可能性。

第二，協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)獲得了在一個(gè)治理平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)多中心治理的效果。將公民或社會(huì)組織的利益訴求和政治表達(dá)，直接納入到市政體制內(nèi)有序釋放、協(xié)調(diào)或采信，這樣在體制內(nèi)就形成了一個(gè)統(tǒng)一的治理平臺(tái)，不同的政府部門以及各類社會(huì)成員代表，在城市治理委員會(huì)內(nèi)部的討論和決策，既是民主協(xié)商，也有利于形成協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)。這在治理績(jī)效上的優(yōu)越性在于，一方面，公民在有公權(quán)力為背景的政治表達(dá)中，通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威性，找到了參與公共政策制定和執(zhí)行的有效途徑；另一方面，將公民參與城市治理的行為設(shè)定在體制內(nèi)，又可以在行政系統(tǒng)剛性的制度約束下，有效地避免民主極端化的亂象。

第三，協(xié)商民主的機(jī)制通過(guò)對(duì)公民個(gè)體的“行政吸納”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的“行政吸納”。城市治理委員會(huì)的公眾委員中有19人是各類社會(huì)組織的代表，在各自的社會(huì)組織中擁有較強(qiáng)的影響力。這些民間組織往往以共同的群體利益作為其形成和存在的基礎(chǔ)，相關(guān)成員常常對(duì)某些公共政策和社會(huì)問(wèn)題持相同或相似的看法和觀點(diǎn)，并具備一定的集體行動(dòng)能力。公共權(quán)力系統(tǒng)通過(guò)“吸收”社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人，將這些公民自發(fā)形成的組織機(jī)構(gòu)納入到現(xiàn)行管理體制下，既有利于提高行政系統(tǒng)的決策和執(zhí)行能力，也有利于民間組織的意見(jiàn)進(jìn)入現(xiàn)實(shí)的城市管理程序，深化了國(guó)家與社會(huì)合作管理的程度。

從南京的市政體制改革來(lái)看，將涉及到群眾切身利益的議題，經(jīng)過(guò)協(xié)商對(duì)話、參與決策等過(guò)程制定出公共政策，有利于各方利益主體在知情、平等的條件下，達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)，不僅增強(qiáng)了政府公共政策的民意支持、公共政策的科學(xué)性和有效性，也讓公共決策的貫徹、執(zhí)行受到了公民更為有力的監(jiān)督。

二、在市政體制內(nèi)建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)適合國(guó)情、務(wù)實(shí)可行

在市政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立民主協(xié)商機(jī)制，是與中國(guó)漸進(jìn)式改革發(fā)展路徑相一致的可行的制度改革方式，對(duì)于發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家做主的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)政權(quán)的合法性有著重要意義，因而也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的富有實(shí)效的改革實(shí)踐。

1．通過(guò)市政機(jī)構(gòu)改革建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要方式。在今天的中國(guó)，不可否認(rèn)的是，黨委和政府對(duì)城市的日常管理發(fā)揮著直接并且主要的作用。因此將協(xié)商民主的治理機(jī)制，直接引入到市政管理機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)一的治理平臺(tái)上，建立開(kāi)展公開(kāi)、平等、形式多樣的協(xié)商機(jī)制，有利于各社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，充分表達(dá)意見(jiàn)和訴求。對(duì)于重大的社會(huì)問(wèn)題和公共議題，在進(jìn)行充分的溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上作出的決策，有利于充分關(guān)照各方利益，直接體現(xiàn)了服務(wù)型政府建設(shè)的基本要求。同時(shí)由于政府的轉(zhuǎn)型是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，因此，通過(guò)市政機(jī)構(gòu)改革建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，有利于推進(jìn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主。

2．通過(guò)市政機(jī)構(gòu)改革建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是推動(dòng)政治體制改革的有效方式。就制度本身的特征來(lái)講，我國(guó)的政治制度是一種非競(jìng)爭(zhēng)性的民主體制，通過(guò)民主競(jìng)選影響公共政策的渠道非常有限。在這種情況下，民主協(xié)商的制度建設(shè)與選舉民主的制度安排相比較，更有利于滿足人民群眾的參政意愿，并切實(shí)提高社會(huì)治理的質(zhì)量。我國(guó)目前協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)，從內(nèi)容上看，偏重于政治協(xié)商，較少關(guān)注一般公共事務(wù)；從吸納的人員上看，主要是社會(huì)精英、民主黨派和人民團(tuán)體代表。而以協(xié)商民主的理念推動(dòng)市政體制改革，將政治體制民主化的建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向行政領(lǐng)域，提高普通公民的參與機(jī)會(huì)，這既有利于公共政策的制定和實(shí)施直接惠及百姓，也有利于改善黨群關(guān)系。因此，建立體現(xiàn)民主協(xié)商的市政機(jī)構(gòu)改革，與我國(guó)政治體制的改革方向和現(xiàn)實(shí)需求相契合。

3．通過(guò)市政機(jī)構(gòu)改革建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是增強(qiáng)體制共識(shí)和政權(quán)合法性的必要手段。詹姆斯·博曼說(shuō)：“協(xié)商民主是一個(gè)復(fù)雜的理念，有著多種多樣的制度形式，但無(wú)論它采取什么樣的形式，它必須考慮公共理性的理想，承認(rèn)合法的決策應(yīng)該是‘所有都接受’或者至少是‘大家不會(huì)無(wú)禮拒絕’的決策。”[3]我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了社會(huì)結(jié)構(gòu)和階層的分化、社會(huì)利益的多樣化，這必然會(huì)造成思想觀念、利益取向等方面的沖突。這些沖突會(huì)具體體現(xiàn)在日常生活中的各個(gè)方面，而市政管理工作又往往直接面對(duì)這些問(wèn)題。因此在市政機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立協(xié)商民主的工作機(jī)制，可以充分實(shí)踐協(xié)商民主的求同存異、體諒包容的基本原則。建立政府和民眾協(xié)商對(duì)話、利益協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，有利于消除疑慮、增強(qiáng)互信、減少紛爭(zhēng)。因此，在市政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部推行協(xié)商民主的制度改革，把社會(huì)各階層的民主意愿、利益表達(dá)和參政行為納入到公共政策的制定和執(zhí)行渠道內(nèi)的改革，是增強(qiáng)體制共識(shí)，提高政權(quán)合法性的必要選擇。

4．通過(guò)市政機(jī)構(gòu)改革建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是與中國(guó)漸進(jìn)式的改革路徑相契合的可靠手段。我國(guó)已經(jīng)確立了社會(huì)主義的政治制度，民主建設(shè)必須在這個(gè)制度前提下開(kāi)展。同時(shí)改革發(fā)展的漸進(jìn)性，也決定了民主成長(zhǎng)的漸進(jìn)性。這就需要不斷地在既有的制度框架下，完善公民民主參與公共事務(wù)的制度平臺(tái)，滿足民眾日益增長(zhǎng)的民主需求。通過(guò)改革市政機(jī)構(gòu)，建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，就是一種對(duì)原有制度缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)的制度演進(jìn)。這種改革并不完全打破現(xiàn)有制度的基本框架，而是在原有的政府管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了職能調(diào)整，通過(guò)設(shè)立有一般民眾參與民主協(xié)商的制度安排，突破身份差異的限制，滿足了公民參與和管理公共事務(wù)的需要。因此市政機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商民主的改革，充分發(fā)揮了中國(guó)漸進(jìn)式改革路徑的成功經(jīng)驗(yàn)。

三、深化在市政體制內(nèi)建立協(xié)商民主制度平臺(tái)改革的對(duì)策建言

發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，是我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義政治文明有著不可或缺的意義。由于政府是協(xié)商民主的重要參與者，也是最有條件和能力落實(shí)協(xié)商結(jié)果的政治載體，因此在市政管理體制內(nèi)建立協(xié)商民主的制度平臺(tái)，是建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1．加強(qiáng)協(xié)商民主在市政管理工作流程中的程序和機(jī)制建設(shè)。首先，要把協(xié)商民主真正納入到?jīng)Q策程序，暢通反映社情民意的渠道，保證民意有條件對(duì)決策的結(jié)果產(chǎn)生直接的影響；其次，要細(xì)化市政管理活動(dòng)過(guò)程中協(xié)商民主工作機(jī)制的各類會(huì)議制度，保證民眾在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、討論環(huán)節(jié)以及參與決策環(huán)節(jié)的權(quán)利；最后要完善民主監(jiān)督機(jī)制，保證民眾對(duì)市政決策、執(zhí)行過(guò)程以及執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督和質(zhì)詢，健全民意反饋和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，從而在政府與公眾之間形成一種良好的互動(dòng)關(guān)系。

2．在市政管理體系內(nèi)部形成自上而下、彼此銜接的協(xié)商民主的組織平臺(tái)。協(xié)商民主是一種適用范圍廣泛的民主形式，從我國(guó)市政管理屬地化特征比較明顯的工作實(shí)際出發(fā)，協(xié)商民主的工作平臺(tái)和機(jī)制不僅要建在市級(jí)政府，在區(qū)、街道以至于社區(qū)也要有相應(yīng)的體制建設(shè)。由于基層民主管理的載體還包括社區(qū)組織、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等，因此市政管理體系內(nèi)部的協(xié)商民主組織系統(tǒng)，必須是開(kāi)放的、與社會(huì)組織相銜接的，從而在自上而下廣泛的民主互動(dòng)中，提高市政管理的治理績(jī)效。

3．在市政管理體系內(nèi)部探索和建立多形式、多層次、全方位的協(xié)商格局。全國(guó)政協(xié)主席俞正聲在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議講話中強(qiáng)調(diào)，“要深入拓展協(xié)商民主的形式”、“努力構(gòu)建多層次、全方位協(xié)商格局?！盵4]這個(gè)講話同樣適用于以協(xié)商民主為導(dǎo)向的市政管理體制改革。由于在市政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)推行協(xié)商民主的改革處于起步階段，因此必須不斷探索方式方法，彌補(bǔ)細(xì)節(jié)上的疏漏和程序中的缺陷，全方位地完善協(xié)商格局，只有如此才能夠把中國(guó)社會(huì)蘊(yùn)藏著的推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力充分釋放出來(lái)。

4．將實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，最后通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)制度性的保障。協(xié)商民主既然是基于我國(guó)基本政治制度的民主形式，在我國(guó)民主政治中占有重要地位，那么，進(jìn)一步以法定的形式將協(xié)商民主的內(nèi)容、主體和程序等加以明確規(guī)范，將柔性的民主協(xié)商剛性化，有利于保障協(xié)商民主依法、有序地實(shí)施，既增強(qiáng)了協(xié)商民主的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也提高了協(xié)商民主的效率。

[1]胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N]．人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18.

[2]喬舒亞·科恩．協(xié)商與民主合法性[M]//．陳家剛.協(xié)商民主與政治發(fā)展，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[3]詹姆斯·博曼．協(xié)商民主時(shí)代的來(lái)臨[M]//.陳家剛.協(xié)商民主與政治發(fā)展，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[4]俞正聲．在政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話[N]．中國(guó)青年報(bào)，2013-03-13.