從制度倫理看養(yǎng)老并軌難在哪里

◎文/王秋波

近段時(shí)期以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金“雙軌制”一直是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。所謂“雙軌制”是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度，特指企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取的不同的養(yǎng)老制度。據(jù)了解，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由財(cái)政統(tǒng)一籌資。支付的渠道也不盡相同：企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由財(cái)政統(tǒng)一支付；另外，享受的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員。隨著公眾對養(yǎng)老金問題的關(guān)注度越來越高，“雙軌制”的弊端也逐步凸顯出來。人社部官員已明確表示并軌是方向。既然方向已定、目標(biāo)明確，那么，當(dāng)下就該下真功夫、出實(shí)招，從制度層面走向并軌。

并軌難在哪里

第一，并軌的最大難點(diǎn)在于群體間的利益協(xié)調(diào)。并軌就是要改革社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“碎片化”，建立一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革就會觸及眾多事業(yè)單位人員的利益，要讓這些人像企業(yè)員工那樣在職時(shí)掏腰包，退休時(shí)少拿養(yǎng)老金，自然會引發(fā)不滿，產(chǎn)生抵觸情緒。為什么前幾年試點(diǎn)省份大都持觀望態(tài)度而逡巡不前？從改革方案的難產(chǎn)即可窺見一斑。

第二，并軌的最大瓶頸是事業(yè)單位人員擔(dān)心待遇會降低。“雙軌制”形成后，事業(yè)單位人員退休后按退休前工資的一定比例發(fā)放，并與在崗者工資增長掛鉤。多數(shù)退休者退休金一般不低于退休前在崗檔案工資的70%，具有高級專業(yè)技術(shù)職稱者大多在80%以上。并軌后，很多人預(yù)期的養(yǎng)老金將會出現(xiàn)三六九等，養(yǎng)老待遇降低。

第三，并軌的新舊制度銜接較難。這種由權(quán)力設(shè)計(jì)出來的養(yǎng)老金“雙軌制”，保護(hù)了權(quán)力設(shè)計(jì)者自身的利益。況且，改革后，特別是事業(yè)單位人員將與企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，統(tǒng)賬結(jié)合，部分積累。那么改革前所欠的那部分養(yǎng)老金如何解決？并軌后又面臨多大的資金壓力？

第四，并軌的體制性障礙，難以一碗水端平。從前幾年試點(diǎn)省份的改革看，公務(wù)員養(yǎng)老體制不并軌，事業(yè)單位并軌；大部分省市不并軌，幾個(gè)省市并軌，使得試點(diǎn)改革不僅面臨著利益壁壘，也面臨著公正性的質(zhì)疑。從單位性質(zhì)上看，許多事業(yè)單位直接承擔(dān)著國家授予或委托的公共職能，有的還直接承擔(dān)社會管理職能、社會服務(wù)職能，還有的承擔(dān)文化傳承與創(chuàng)新職能，性質(zhì)上、職能上與許多國家機(jī)關(guān)及其工作人員并無二致。如果真要改革，只將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)向企業(yè)去靠攏，而不同步改革政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員，難以做到公平公正。

并軌如何突破

第一，并軌首先要破除“權(quán)力自肥”機(jī)制。目前，中央正在積極推進(jìn)政府職能改革，限制政府權(quán)力，這為養(yǎng)老制度改革創(chuàng)造了有利氛圍。改革的著力點(diǎn)就在于打破這種固化利益群體的限制，而其中的關(guān)鍵之處就在于政府需要有“壯士斷腕”的勇氣，要舍得犧牲自我利益。

第二，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老金一并并軌。人社部官員曾表示，所謂“并軌”并不是簡單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度“并入”企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消“雙軌制”。既然目標(biāo)明確，那么，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革必須一起進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)義務(wù)平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計(jì)發(fā)辦法一致，單獨(dú)進(jìn)行改革是行不通的。首先將制度并軌，在統(tǒng)一制度的規(guī)范下實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的起點(diǎn)、過程實(shí)現(xiàn)公平；其次是縮小差距，縮差應(yīng)該是采取漸進(jìn)、穩(wěn)妥改革和增量改革的方式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的現(xiàn)有養(yǎng)老金水平不降，但其增速將會控制，同時(shí)把企業(yè)養(yǎng)老金逐步合理地調(diào)上去，逐漸縮小兩方面不合理的差距。

第三，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵性任務(wù)就是確立新理念、排除體制性障礙、優(yōu)化制度安排。進(jìn)一步明確公平、正義、共享的建制理念，維護(hù)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，提升制度的公平性與互濟(jì)性，真正形成養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化，保障這一制度的可持續(xù)性。在制度優(yōu)化中，關(guān)鍵是要合理確定法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次與均衡責(zé)任負(fù)擔(dān)，同時(shí)理順與之相關(guān)的管理體制、財(cái)政體制。必須明確的問題是頂層設(shè)計(jì)到底由誰來操作，有無具體的時(shí)間表和路線圖？

改革既需要頂層設(shè)計(jì)，亦需腳踏實(shí)地，打破一方得益、一方受損的慣性思維，找尋各方都能接受的最大公約數(shù)，真正朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消“雙軌制”，走向并軌。

關(guān)于養(yǎng)老金制度的改革，世界上很多國家都處在探索之中，一些發(fā)達(dá)國家如美國已取得了一定的成效，可作以參考和借鑒。

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探析美國的養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度

◎文/游志斌

1935年8月14日，在經(jīng)歷了大蕭條時(shí)期之后，美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福簽署了《社會保障法》，為失業(yè)和貧窮的老人提供社會保障，開啟了美國養(yǎng)老保險(xiǎn)金時(shí)代。目前，美國有5400 萬人接受社會保險(xiǎn)，其中就有3800 萬退休雇員和他們的家庭成員，1000 萬美國殘疾人和他們的家人，以及600 萬雇員遺屬。大致來看，美國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度包括由政府強(qiáng)制推行的社會保障項(xiàng)目、雇主（包括公共部門和民間部門）自主出資的養(yǎng)老金計(jì)劃、雇員自愿建立的個(gè)人退休賬戶等三部分。三者相互補(bǔ)充，基本構(gòu)成當(dāng)前美國養(yǎng)老金制度體系。

政府推動(dòng)的強(qiáng)制性養(yǎng)老保險(xiǎn)金項(xiàng)目

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目作為聯(lián)邦政府強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度，覆蓋幾乎所有的就業(yè)人員，是美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的基石。其中最核心的是，政府對勞動(dòng)者及其雇主按照一定工資比率統(tǒng)一征“社會保障稅”，這是美國僅次于個(gè)人所得稅的第二大稅種。社保稅與其他的政府收支完全分開，單獨(dú)進(jìn)入聯(lián)邦社會保障署設(shè)立的“社會保障信托基金”，后者即是政府發(fā)給民眾養(yǎng)老金的來源。對于美國人來說，社會保險(xiǎn)是一項(xiàng)關(guān)鍵收入來源，實(shí)際上，超過一半的受益者是65 歲以上的老年人，也為他們提供了50%以上的收入來源。

經(jīng)過多年努力，美國聯(lián)邦政府逐步實(shí)現(xiàn)了制度的統(tǒng)一，基本覆蓋了全部就業(yè)人口?！渡鐣Ｕ戏ā酚?935年實(shí)施時(shí)，其對象僅覆蓋工商業(yè)領(lǐng)域雇員。1939年，工人遺屬被納入該范圍。20世紀(jì)50年代，又增加了殘疾人、公共服務(wù)者、農(nóng)場工人、自由職業(yè)者以及軍職人員等。實(shí)際上，美國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資為專項(xiàng)稅收方式，資金運(yùn)行方式為現(xiàn)收現(xiàn)付、獨(dú)立預(yù)算，聯(lián)邦政府財(cái)政提供最終擔(dān)保；社保養(yǎng)老計(jì)劃由聯(lián)邦政府統(tǒng)一組織管理，社保資金實(shí)行全國統(tǒng)籌；社會保障稅由雇員和雇主各自繳納50%，工資收入特別高的人存在一個(gè)納稅基數(shù)上限，納稅人員包括一般企業(yè)或非企業(yè)機(jī)構(gòu)的雇員以及各種形式的自雇傭人員；能夠領(lǐng)取社保養(yǎng)老金的基本條件包括年齡和納稅貢獻(xiàn)，法定領(lǐng)取年齡為65 歲，納稅貢獻(xiàn)計(jì)算是采取計(jì)點(diǎn)方式，能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的最少點(diǎn)數(shù)為40，每年最多計(jì)4 個(gè)點(diǎn)。一般來說，最早能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡是62 歲，只不過這時(shí)候拿到的錢會只有70%，65 歲領(lǐng)取的話則有85%，而67 歲退休就可以拿到全額。

雇主自主提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃

雇主自主提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃，是企業(yè)自發(fā)提供的福利性的養(yǎng)老金制度，它不具有強(qiáng)制性。具體來說，一方面，它包括公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃，是指聯(lián)邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養(yǎng)老金計(jì)劃；另一方面，它也包括民間組織養(yǎng)老金計(jì)劃，指的是企業(yè)及一些非營利組織和機(jī)構(gòu)為其雇員提供的養(yǎng)老金計(jì)劃。1875年美國運(yùn)航公司建立了民間（企業(yè)）的養(yǎng)老金計(jì)劃。二戰(zhàn)后，伴隨美國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，越來越多的企業(yè)（民間機(jī)構(gòu)）開始實(shí)施雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，增強(qiáng)其企業(yè)（民間機(jī)構(gòu)）的吸引力。1981年美國《聯(lián)邦稅法》中401（K）、403（B）及457 條款中明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)及非營利組織等不同類型雇主，為雇員建立積累制養(yǎng)老金賬戶可以享受稅收優(yōu)惠后，越來越多的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃開始從傳統(tǒng)的收益確定型（DB型）計(jì)劃向繳費(fèi)確定型（DC 型）計(jì)劃轉(zhuǎn)變。這兩者都是非強(qiáng)制性的雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，待遇標(biāo)準(zhǔn)需要雇主和雇員談判確定。另外，401（K）條款規(guī)定，員工和雇主將一定的資金注入到養(yǎng)老金賬戶中，同時(shí)，雇主向雇員提供幾種投資組合以供選擇，將賬戶資金進(jìn)行再投資以達(dá)到保值增值的效果。雙方存入賬戶的資金和資金收益都可免稅，雇員退休后從賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候，才開始征稅。

具體來看，多數(shù)民間DB型養(yǎng)老計(jì)劃采取的是雇主單方注資方式，注資的水平要根據(jù)養(yǎng)老金基金的投資收益而確定，而DC 型養(yǎng)老計(jì)劃一般由雇主和雇員共同按比例繳費(fèi)。由于雇主DB型養(yǎng)老賬戶為基金制，即要形成雇員養(yǎng)老金的基金規(guī)模(本金及增值部分)與包括在職和退休人員積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益相當(dāng)，不允許存在隱性債務(wù)，同時(shí)規(guī)定DB型養(yǎng)老金資產(chǎn)必須與雇主的資產(chǎn)分開，基金投資也必須與雇主業(yè)務(wù)分離，而DC 型養(yǎng)老計(jì)劃為在職雇員的個(gè)人累積型賬戶，本金和收益全屬個(gè)人。值得關(guān)注的是，美國聯(lián)邦政府針對DB型計(jì)劃可能出現(xiàn)的投資失敗情況，建立了養(yǎng)老金利益擔(dān)保公司（PBGC），防止個(gè)別基金投資失敗使雇員利益嚴(yán)重受損。聯(lián)邦政府對DC 型計(jì)劃采取了稅收遞延或優(yōu)惠的政策支持，有效地促進(jìn)了DC 型養(yǎng)老計(jì)劃的發(fā)展。但是，政府不對DC 計(jì)劃的養(yǎng)老金投資提供擔(dān)保，投資風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人自擔(dān)。另外，政府對基金管理者以及投資者的行為也都有嚴(yán)格明確的法律界定。目前，讓美國聯(lián)邦政府感到棘手的是，全美50%的勞動(dòng)力（約7500 萬人），他們的雇主沒有為其提供養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)劃。

雇員自愿建立的個(gè)人退休賬戶

個(gè)人退休賬戶（IndividualRetire-mentAccounts，簡稱IRA）是美國養(yǎng)老金資產(chǎn)持續(xù)增長的主要來源。IRA 始建于20世紀(jì)70年代，是一項(xiàng)由政府通過稅收優(yōu)惠政策發(fā)起、個(gè)人自愿建立的養(yǎng)老金計(jì)劃。建立IRA 的目的，首先是在上述兩種制度的基礎(chǔ)上，尤其是在大量的雇員無法納入雇主提供的養(yǎng)老金計(jì)劃的情況下，給雇員提供一項(xiàng)能夠提高退休后收入的制度性安排。政府稅收優(yōu)惠促進(jìn)了IRA 計(jì)劃的持續(xù)快速發(fā)展。2012年年底，44.7%的美國家庭擁有IRA 賬戶。實(shí)際上，IRA作為一種美國公民自身的長期儲蓄工具，所有70 歲以下且有收入者都可以開設(shè)個(gè)人退休賬戶，而且不論其是否參加了其他養(yǎng)老金計(jì)劃。與普通投資賬戶來相比，IRA 具有免稅等多種稅收優(yōu)惠，參與者可根據(jù)自己的收入確定繳費(fèi)金額，但I(xiàn)RA 有最高繳費(fèi)限額，參與者可根據(jù)自己的具體情況和投資偏好進(jìn)行投資管理。同時(shí)，它具有良好的轉(zhuǎn)移機(jī)制，參與者在轉(zhuǎn)換工作或退休時(shí)，可將401（K）等企業(yè)年金計(jì)劃的資金轉(zhuǎn)存到IRA 賬戶，避免不必要的損失。IRA 作為美國養(yǎng)老體系中的重要組成部分，還是美國政府經(jīng)常使用的宏觀調(diào)控手段。IRA 賬戶免稅額度的提高使全美IRA 基金中增加巨額投資，這筆巨資通過有效的投資體系投向美國各行業(yè)的投資中，從而促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也使普通美國人分享到經(jīng)濟(jì)增長的好處。