淺談以六大體系建設(shè)抓好耕地保護(hù)工作

祁亞平

【摘 要】現(xiàn)階段，耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)工作必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)，多舉并措，建立耕地長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。本文從“抓好行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任目標(biāo)考核、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)、耕地保護(hù)激勵(lì)、耕地保護(hù)投入”六大體系建設(shè)方面提出了有效保護(hù)好耕地的看法。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù)；體系建設(shè)；科學(xué)發(fā)展；全面協(xié)調(diào)

黨的十八大報(bào)告指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人口占世界總?cè)丝诘?2%，耕地面積只占世界耕地面積的7%，確保全國(guó)耕地保有量不少于18億畝，是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)?，F(xiàn)階段，耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，必須以人為本，統(tǒng)籌兼顧，全面協(xié)調(diào)，做到既要吃飯，又要發(fā)展。因此，必須多舉并措，建立耕地長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，切實(shí)有效保護(hù)好耕地。對(duì)此，筆者談以下幾點(diǎn)看法：

1.抓好行政監(jiān)督體系建設(shè)

我國(guó)的耕地保護(hù)工作，主要依賴于政府部門的行政管理和行政監(jiān)督，耕地保護(hù)監(jiān)管的內(nèi)容和形式還比較單一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市工業(yè)化步伐的加快，僅靠嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃控制土地用途和耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了耕地保護(hù)的要求，耕地保護(hù)將面臨更多的新形式、新任務(wù)和新問題。各級(jí)黨委政府必須把耕地保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，列入黨委政府的重要議事日程，加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)督內(nèi)容、體系和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；必須建立和完善耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組制度，凡大面積占用耕地和基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)小組核準(zhǔn)，杜絕耕地保護(hù)“說起來重要，干起來不要”的現(xiàn)象；必須建立由發(fā)改委、國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門參加的聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，將耕地保護(hù)的各項(xiàng)制度落到實(shí)處。濟(jì)南市早在1998年就成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、有關(guān)局委辦“一把手”為成員的耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，在市土地局設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)全市耕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)和日常工作。近年來，濟(jì)南市又成立了城市建設(shè)項(xiàng)目審批領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了建設(shè)項(xiàng)目審批的規(guī)范化程序和機(jī)制，所有的建設(shè)項(xiàng)目都要按程序經(jīng)過各部門初審和領(lǐng)導(dǎo)小組集體會(huì)審。在土地預(yù)審環(huán)節(jié)，國(guó)土資源行政主管部門嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，切實(shí)做到項(xiàng)目建設(shè)不占或少占耕地、不違反規(guī)劃用地、不突破計(jì)劃供地，并且嚴(yán)格按照國(guó)家從嚴(yán)從緊控制，建設(shè)用地規(guī)模的要求，從用地規(guī)模、投資強(qiáng)度、定額標(biāo)準(zhǔn)、供地政策、落實(shí)征地補(bǔ)償安置費(fèi)和占補(bǔ)平衡制度等方面，嚴(yán)格審核和把關(guān)，堅(jiān)決杜絕項(xiàng)目建設(shè)浪費(fèi)土地，有效保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田。

2.抓好社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè)

社會(huì)監(jiān)督通常是指全社會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，主要包括民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)輿論和人民群眾對(duì)耕地保護(hù)的監(jiān)督，也包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。從目前情況看，社會(huì)監(jiān)督職能缺乏相對(duì)獨(dú)立性，內(nèi)容和程序還不完善，基本上屬于行政管理，缺乏獨(dú)立運(yùn)行的支撐系統(tǒng)，一旦行政職能弱化，社會(huì)監(jiān)督也就隨之減弱。黨的十七大報(bào)告指出：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終為人民謀利益”。抓好社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè)的思路就是要構(gòu)建一個(gè)完整的監(jiān)督體系，建立對(duì)行政權(quán)力的制約機(jī)制，通過多種形式把行政監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，形成多渠道、全方位、一體化的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。近年來，濟(jì)南市注重采取多種方法、多種形式廣泛地把耕地保護(hù)政策宣傳與社會(huì)監(jiān)督有效結(jié)合起來，充分利用“4.22世界地球日”、“6.25全國(guó)土地日”和“12.4全國(guó)法制宣傳日”，通過舉辦知識(shí)講座、張貼標(biāo)語、信息廣播、宣傳車巡回宣傳等形式，大力開展耕地保護(hù)政策法規(guī)宣傳，讓全社會(huì)了解耕地保護(hù)政策，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督耕地保護(hù)工作。并在市廣播電臺(tái)開播政務(wù)監(jiān)督熱線、建立國(guó)土資信息源網(wǎng)站，在完善行政監(jiān)督體系方面取得了較好效果，在全社會(huì)營(yíng)造了保護(hù)耕地和自覺接受監(jiān)督的良好氛圍。

3.抓好責(zé)任目標(biāo)考核體系建設(shè)

近幾年，國(guó)務(wù)院、山東省、菏澤市多次下發(fā)省、市、縣三級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，各地政府一把手作為第一責(zé)任人，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的其行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地開發(fā)整理新增耕地量負(fù)責(zé)。從執(zhí)行情況看，各級(jí)政府重視程度逐年提高，耕地保護(hù)取得了積極成效。從考核自查情況看，耕地保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門的參與和協(xié)作，涉及多項(xiàng)指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，目前還沒有比較科學(xué)系統(tǒng)的實(shí)施細(xì)則和考核標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)組織國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水種、統(tǒng)計(jì)等部門，結(jié)合耕地資源的實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核指標(biāo)的研究，對(duì)組織管理、制度建設(shè)、耕地質(zhì)量、數(shù)據(jù)資料、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等情況進(jìn)一步細(xì)化和量化，形成操作簡(jiǎn)便、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、系統(tǒng)完整的責(zé)任目標(biāo)考核體系。

4.抓好耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系建設(shè)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍??？梢钥闯?，耕地占補(bǔ)平衡是《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定的一項(xiàng)以保護(hù)耕地為核心的重要制度。但在其實(shí)施過程中，由于尚未建立起補(bǔ)充耕地的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，尚未制定出具體的土地開發(fā)整理新增耕地質(zhì)量的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系，耕地占補(bǔ)平衡往往停留在“數(shù)量”層面。目前我國(guó)農(nóng)用地分等定級(jí)工作已取得初步成果，各地國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門應(yīng)結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)的已有成果，從耕地的土壤理化性狀、生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣、配套設(shè)施條件等方面入手，盡快研究制定耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、土地開發(fā)發(fā)新增耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，從制度上、技術(shù)上防止“以質(zhì)抵量、占多補(bǔ)少”，確保做到補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低，質(zhì)量降低的實(shí)行按等級(jí)折算，用面積折抵，使耕地保護(hù)體現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的均衡保護(hù)。

5.抓好耕地保護(hù)激勵(lì)體系建設(shè)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，利益主體的獨(dú)立性和多元化日益增強(qiáng)，耕地保護(hù)工作的基礎(chǔ)和條件也在開始發(fā)生變化，必須建立起以農(nóng)民為主的耕地保護(hù)激勵(lì)體系。各地應(yīng)積極探索將基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書與農(nóng)業(yè)部門土地承包合同書合二為一的形式，明確農(nóng)戶承包基本農(nóng)田的位置和面積，落實(shí)保護(hù)責(zé)任，同時(shí)參與國(guó)家糧食直補(bǔ)形式，每年再給予承包基本農(nóng)田的農(nóng)戶一定數(shù)額的資金補(bǔ)助，激勵(lì)廣大農(nóng)戶保護(hù)基本農(nóng)田的積極性和自覺性。濟(jì)南市平陰縣在工作實(shí)踐中總結(jié)出了“一塊錢解決耕地保護(hù)難”的經(jīng)驗(yàn)，全縣推行“一村一名信息員，每人每天一塊錢，時(shí)時(shí)處處有人管”的辦法。在全縣346個(gè)行政村每村聘任1名土地管理信息員，每人生天補(bǔ)助1塊錢，如發(fā)現(xiàn)違法占用耕地和基本農(nóng)田的，信息員可直接向縣國(guó)土資源局舉報(bào)，如知情不報(bào)，取消信息員資格，停發(fā)補(bǔ)助費(fèi)，基本上做到了耕地保護(hù)問題的“早發(fā)現(xiàn)、快處置、零信訪、零發(fā)案”，值得各地學(xué)習(xí)和借鑒。

6.抓好耕地保護(hù)投入體系建設(shè)

全國(guó)土地工作會(huì)議明確提出：“以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代化的重要物質(zhì)條件。大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)，加快中低產(chǎn)田改造，鼓勵(lì)農(nóng)民開展土壤改良，推廣測(cè)土配方施肥和保護(hù)性耕作，提高耕地質(zhì)量，大幅度增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重”。在現(xiàn)階段，實(shí)施以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，必須抓好耕地保護(hù)的投入體系建設(shè)，建立完善的土地開發(fā)整理資金投入機(jī)制。各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、出讓土地純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，做到耕地開墾費(fèi)全部用于開墾新的耕地。支持和鼓勵(lì)社會(huì)投資土地開發(fā)整理和復(fù)墾，按照“誰開發(fā)、誰受益”的原則，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資主體多元化、融資市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)明析化，形成以政府投資為主、社會(huì)投資為輔、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的良好局面，做到以建設(shè)促保護(hù)。