財(cái)政部著力構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)財(cái)務(wù)制度及財(cái)政政策體系

為加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)和完善公共安全體系，2012年2月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局對(duì)原來(lái)有關(guān)企業(yè)安全生產(chǎn)的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行了修訂，形成了修訂后的《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》（財(cái)企[2012]16號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。2011年9月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家安全監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)企[2011]239號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《資金辦法》）?！豆芾磙k法》著力構(gòu)建企業(yè)安全生產(chǎn)投入長(zhǎng)效機(jī)制，重在規(guī)范和保障企業(yè)安全生產(chǎn)基本投入，夯實(shí)企業(yè)安全保障基礎(chǔ)；《資金辦法》著力發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)加大安全投入力度，重在滿足應(yīng)急救援和安全培訓(xùn)演練需要，提升企業(yè)安全保障能力?，F(xiàn)就《資金辦法》和《管理辦法》的出臺(tái)背景、政策內(nèi)容和管理要求等進(jìn)行解讀。

一、企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法

（一）《管理辦法》修訂的背景

安全生產(chǎn)對(duì)企業(yè)特別是高危企業(yè)而言具有十分重要的意義。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，企業(yè)安全事故頻發(fā)，不僅影響正常經(jīng)營(yíng)，更重要的是關(guān)系職工和人民群眾的生命安全，甚至影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。解決企業(yè)安全問(wèn)題需要綜合治理，其中，企業(yè)提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用是從制度安排上構(gòu)建的一種長(zhǎng)效機(jī)制和政策保障。

從2004年起，財(cái)政部開(kāi)始研究建立安全生產(chǎn)費(fèi)用制度，會(huì)同有關(guān)部門先后制定并實(shí)施了《煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提取和使用管理辦法》（財(cái)建[2004]119號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)煤炭生產(chǎn)安全費(fèi)用使用管理與監(jiān)督的通知》（財(cái)建[2005]168號(hào)）、《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全費(fèi)用提取與使用管理辦法》（財(cái)建[2006]180號(hào)）和《高危行業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)企[2006]478號(hào)）。相關(guān)制度實(shí)施取得了顯著成效，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2007年至2011年全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)累計(jì)提取安全生產(chǎn)費(fèi)用4 481億元，累計(jì)支出4 090億元，對(duì)相關(guān)行業(yè)企業(yè)提升安全生產(chǎn)能力發(fā)揮了重要作用。

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]23號(hào)）。據(jù)此，財(cái)政部、安全監(jiān)督管理總局在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、廣泛調(diào)研、征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，對(duì)原辦法進(jìn)行了全面梳理、整合，針對(duì)原辦法過(guò)于分散、涵蓋范圍不夠廣泛、提取標(biāo)準(zhǔn)偏低等，于2012年2月修訂發(fā)布了《管理辦法》。修訂的重點(diǎn)是擴(kuò)大了安全生產(chǎn)費(fèi)用政策的適用行業(yè)，提高了提取比例，拓展了使用范圍，明確了財(cái)務(wù)管理要求。修訂后的《管理辦法》自發(fā)布之日起實(shí)施，原辦法及相關(guān)文件涉及安全生產(chǎn)費(fèi)的規(guī)定同時(shí)廢止。

（二）擴(kuò)大了安全生產(chǎn)費(fèi)用的適用行業(yè)和使用范圍

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除傳統(tǒng)高危行業(yè)外，冶金生產(chǎn)活動(dòng)中易發(fā)生中毒、爆炸等事故，機(jī)械制造活動(dòng)具有典型的高空作業(yè)、大型吊裝、易燃易爆、勞動(dòng)密集、交叉作業(yè)等特點(diǎn)和危險(xiǎn)性，武器裝備研制過(guò)程存在大量有毒有害、放射性等高危險(xiǎn)物質(zhì)以及超高速機(jī)械撞擊、強(qiáng)微波輻射等安全隱患，亟需重點(diǎn)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作?！豆芾磙k法》將此三類行業(yè)企業(yè)納入了適用范圍。同時(shí)根據(jù)安全工作需要，拓展了原非煤礦山、危險(xiǎn)品生產(chǎn)、交通運(yùn)輸行業(yè)的適用領(lǐng)域，如在非煤礦山行業(yè)中增加了煤層氣開(kāi)采，在危險(xiǎn)品方面增加了危險(xiǎn)品儲(chǔ)存，在交通運(yùn)輸方面增加了水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸和管道運(yùn)輸。

安全生產(chǎn)費(fèi)用制度執(zhí)行幾年之后，其作用應(yīng)當(dāng)由起初的彌補(bǔ)企業(yè)安全欠賬，逐步過(guò)渡到保障企業(yè)全方面的安全系統(tǒng)建設(shè)需要。為適應(yīng)不同企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)費(fèi)用使用方向的不同要求，《管理辦法》進(jìn)一步將應(yīng)急救援器材、設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)、安全生產(chǎn)適用的新技術(shù)和新裝備等的推廣應(yīng)用、安全設(shè)施及特種設(shè)備檢測(cè)檢驗(yàn)支出、安全評(píng)價(jià)、咨詢及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)支出等納入安全生產(chǎn)費(fèi)用的使用范圍；同時(shí)將原有的“安全技能培訓(xùn)支出”調(diào)整為“安全生產(chǎn)宣傳教育培訓(xùn)支出”，使企業(yè)培訓(xùn)的目標(biāo)從單一的技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)向全方位的素質(zhì)培訓(xùn)。

為推動(dòng)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)盡快達(dá)到國(guó)家法律法規(guī)的要求，《管理辦法》明確，在規(guī)定的使用范圍內(nèi)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將安全生產(chǎn)費(fèi)用優(yōu)先用于滿足安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及行業(yè)主管部門對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)提出的整改措施或者達(dá)到安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)所需的支出。

（三）提高了安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取標(biāo)準(zhǔn)

鑒于原辦法有關(guān)的安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)企業(yè)在安全生產(chǎn)投入的需求。在對(duì)各行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)典型調(diào)查的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)認(rèn)真測(cè)算、分析、論證，《管理辦法》提高了企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，比如，將瓦斯等高危煤礦由噸煤不低于10元提高到噸煤30元、地下開(kāi)采金屬礦山由8元/噸原礦提高到10元/噸、井下非金屬礦山由2元/噸原礦提高到4元/噸、水利電力和鐵道建筑工程由工程造價(jià)的1.5％提高到2％，等等。

在實(shí)際執(zhí)行中，企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)上述業(yè)務(wù)的，如能按業(yè)務(wù)類別分別核算，以各類業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)收入為計(jì)提依據(jù)，按各自標(biāo)準(zhǔn)分別提取安全生產(chǎn)費(fèi)用；如不能分別核算的，以全部業(yè)務(wù)收入為計(jì)提依據(jù)，按主營(yíng)業(yè)務(wù)計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)提取安全生產(chǎn)費(fèi)用。例如，一家主營(yíng)冶金業(yè)務(wù)的企業(yè)同時(shí)開(kāi)展機(jī)械制造業(yè)務(wù)，如果冶金業(yè)務(wù)和機(jī)械制造業(yè)務(wù)在該企業(yè)內(nèi)分別獨(dú)立核算，這家企業(yè)就按照兩類業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)收入和各自標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算提取安全生產(chǎn)費(fèi)用；如果兩類業(yè)務(wù)沒(méi)有獨(dú)立核算，這家企業(yè)就應(yīng)以總業(yè)務(wù)收入按照冶金業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算提取安全生產(chǎn)費(fèi)用。

考慮到企業(yè)安全基礎(chǔ)和投入需要的差異性，《管理辦法》在統(tǒng)一規(guī)定分行業(yè)提取標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，規(guī)定了安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)機(jī)制。一是企業(yè)在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)，以滿足企業(yè)安全生產(chǎn)的實(shí)際需要。二是中小微型企業(yè)和大型企業(yè)上年末安全生產(chǎn)費(fèi)用結(jié)余分別達(dá)到本企業(yè)上年度營(yíng)業(yè)收入的5％和1.5％時(shí)，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)商財(cái)政部門同意，企業(yè)本年度可以緩提或者少提安全生產(chǎn)費(fèi)用。

（四）明確安全生產(chǎn)費(fèi)用的財(cái)務(wù)管理

《管理辦法》規(guī)定，安全生產(chǎn)費(fèi)用按照“企業(yè)提取、政府監(jiān)管、確保需要、規(guī)范使用”的原則進(jìn)行管理。企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)專戶核算，按規(guī)定范圍安排使用，不得擠占、挪用。企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)費(fèi)用管理，編制年度安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用計(jì)劃，納入企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算。年度結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，當(dāng)年計(jì)提安全生產(chǎn)費(fèi)用不足的，超出部分按正常成本費(fèi)用渠道列支。

企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)計(jì)入相關(guān)產(chǎn)品的成本或當(dāng)期損益，同時(shí)計(jì)入資產(chǎn)負(fù)債表所有者權(quán)益項(xiàng)下的專項(xiàng)儲(chǔ)備。企業(yè)使用提取的安全生產(chǎn)費(fèi)時(shí)，屬于費(fèi)用性支出的，直接沖減專項(xiàng)儲(chǔ)備。企業(yè)使用提取的安全生產(chǎn)費(fèi)形成固定資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“在建工程”科目歸集所發(fā)生的支出，待安全項(xiàng)目完工達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)時(shí)確認(rèn)為固定資產(chǎn)；同時(shí)，按照形成固定資產(chǎn)的成本沖減專項(xiàng)儲(chǔ)備，并確認(rèn)相同金額的累計(jì)折舊。關(guān)于列支渠道，由于企業(yè)發(fā)生安全事故具有必然性，提取的安全生產(chǎn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于負(fù)債或預(yù)計(jì)負(fù)債。但是，作為負(fù)債需要特定的債權(quán)人，而安全生產(chǎn)費(fèi)用不具備這樣的條件，因此不符合負(fù)債的性質(zhì)。企業(yè)由于提取安全生產(chǎn)費(fèi)用減少了企業(yè)的當(dāng)期利潤(rùn)，為以后安全生產(chǎn)支出預(yù)留了財(cái)務(wù)資源，從這一角度考慮，提取的安全生產(chǎn)費(fèi)用更接近所有者權(quán)益的性質(zhì)，作為專項(xiàng)儲(chǔ)備管理更為恰當(dāng)。

需要說(shuō)明的是，財(cái)務(wù)處理上安全生產(chǎn)費(fèi)用遵循“權(quán)責(zé)發(fā)生”原則，而國(guó)家稅收制度遵循的是“收付實(shí)現(xiàn)”原則，因此規(guī)定安全生產(chǎn)費(fèi)在提取時(shí)不予稅前扣除，使用時(shí)才能扣除。

（五）安全生產(chǎn)費(fèi)用的監(jiān)督檢查

為督促企業(yè)規(guī)范執(zhí)行《管理辦法》中的各項(xiàng)要求，文中明確各級(jí)財(cái)政部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和有關(guān)行業(yè)主管部門依法對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取、使用和管理進(jìn)行監(jiān)督檢查。企業(yè)未按《管理辦法》提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用的，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門會(huì)同財(cái)政部門責(zé)令其限期改正，并依照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理、處罰。

此外，在原辦法執(zhí)行時(shí)，部分地方政府部門以加強(qiáng)監(jiān)督為由，要求企業(yè)以“保證金”的形式上繳安全生產(chǎn)費(fèi)用，并對(duì)其使用進(jìn)行審批管理，損害了企業(yè)自主使用自有資金的權(quán)力，影響了企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率。針對(duì)這種情況，為了維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，《管理辦法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)企業(yè)提取的安全生產(chǎn)費(fèi)用屬于企業(yè)自提自用資金，其他單位和部門不得采取收取、代管等形式對(duì)其進(jìn)行集中管理和使用。

二、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金

（一）設(shè)立安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)資金的政策背景

《資金辦法》與《管理辦法》有聯(lián)系也有區(qū)別，《管理辦法》通過(guò)提取和使用安全生產(chǎn)費(fèi)用建立了企業(yè)安全投入的長(zhǎng)效機(jī)制，而《資金辦法》主要是國(guó)家在特定時(shí)期加大支持力度，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以引導(dǎo)和鼓勵(lì)，有針對(duì)性地解決其中的突出問(wèn)題，促使企業(yè)安全進(jìn)入良性循環(huán)。2010年以來(lái)，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局在對(duì)中央企業(yè)安全生產(chǎn)工作進(jìn)行了全面調(diào)研后，認(rèn)識(shí)到中央企業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，應(yīng)急救援隊(duì)伍重大救援裝備比較匱乏，企業(yè)安全生產(chǎn)培訓(xùn)基地建設(shè)相對(duì)落后，安全能力建設(shè)水平仍亟待提高。與此同時(shí)，中央企業(yè)在社會(huì)應(yīng)急救援體系中發(fā)揮巨大作用，協(xié)助政府承擔(dān)了大量的公共服務(wù)和社會(huì)應(yīng)急責(zé)任。中央企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍在滿足企業(yè)救援工作需要的同時(shí)，積極承擔(dān)周邊區(qū)域安全救援任務(wù)，協(xié)助對(duì)其他企業(yè)開(kāi)展安全生產(chǎn)預(yù)防性檢查和培訓(xùn)，在多次重特大安全事故以及雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震救援中發(fā)揮了積極作用。但由于一些老少邊窮地區(qū)財(cái)政困難等原因，中央企業(yè)也承擔(dān)了大部分這類社會(huì)救援的經(jīng)費(fèi)。

根據(jù)以上情況，2011年9月財(cái)政部會(huì)同國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)了《資金辦法》，設(shè)立中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金，引導(dǎo)中央企業(yè)不斷加大安全投入，促進(jìn)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局制定的《中央企業(yè)安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）重點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，全面提升企業(yè)安全生產(chǎn)水平和應(yīng)急救援能力，完善社會(huì)應(yīng)急救援體系。

（二）安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金政策主要內(nèi)容和管理方式

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金支持的范圍是，列入《規(guī)劃》的中央企業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍、培訓(xùn)實(shí)訓(xùn)基地中的重點(diǎn)項(xiàng)目所需的運(yùn)輸?shù)跹b、偵檢搜尋、救援救生、應(yīng)急通信、個(gè)體防護(hù)、后勤保障、實(shí)訓(xùn)演練等裝備，以及應(yīng)急救援培訓(xùn)演練基地特種設(shè)施的購(gòu)置。

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金采取國(guó)家資本金注入的方式，對(duì)應(yīng)急救援培訓(xùn)演練基地裝備配置項(xiàng)目，按核定項(xiàng)目投資概算額的60％給予補(bǔ)助；對(duì)應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備配置項(xiàng)目，按核定項(xiàng)目投資概算額給予補(bǔ)助。對(duì)列入規(guī)劃的應(yīng)急救援隊(duì)伍和應(yīng)急救援培訓(xùn)演練基地原則上不重復(fù)享受補(bǔ)助。應(yīng)急救援隊(duì)伍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人員、設(shè)備維護(hù)等日常費(fèi)用由中央企業(yè)承擔(dān)。

中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目管理。有關(guān)中央企業(yè)按要求統(tǒng)一組織申報(bào)工作，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，經(jīng)審核后匯總上報(bào)財(cái)政部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局會(huì)同財(cái)政部對(duì)中央企業(yè)申報(bào)材料進(jìn)行綜合評(píng)審，評(píng)審的原則：一是優(yōu)先支持地區(qū)高危行業(yè)分布密集、重特大事故高發(fā)的地區(qū)；二是優(yōu)先支持地域廣闊、其他救援隊(duì)伍難以覆蓋的地區(qū)；三是優(yōu)先支持交通不便、地形地質(zhì)條件復(fù)雜，其他地區(qū)隊(duì)伍難以快速到達(dá)的地區(qū)；四是優(yōu)先支持不可替代的特殊行業(yè)；五是優(yōu)先支持有特殊救援需要的應(yīng)急救援隊(duì)伍。符合條件的項(xiàng)目列入年度項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)政部根據(jù)項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果、年度中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算額度及支持重點(diǎn)，核定并下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助資金。

（三）安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金政策基本實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)

2011年和2012年，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算合計(jì)撥付安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金19.75億元，其中：2011年支出9.55億元，支持中央企業(yè)15支應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備配置和11個(gè)培訓(xùn)演練基地裝備；2012年支出10.2億元，支持16支應(yīng)急救援隊(duì)伍裝備配置和8個(gè)培訓(xùn)演練基地裝備配置。

兩年來(lái)，安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)專項(xiàng)資金有效發(fā)揮了財(cái)政杠桿和引導(dǎo)作用，支持中央企業(yè)加強(qiáng)礦山、油氣開(kāi)采、危險(xiǎn)化學(xué)品、隧道等方面的應(yīng)急救援，完善應(yīng)急救援、安全管理、特種作業(yè)等方面的培訓(xùn)演練，帶動(dòng)了中央企業(yè)加大安全保障投入、提高預(yù)防和處置事故災(zāi)難能力，對(duì)減少安全生產(chǎn)事故起了重要作用；支持了中央企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，參與當(dāng)?shù)睾涂鐓^(qū)域重特大、復(fù)雜事故及相關(guān)災(zāi)害的應(yīng)急救援，共享培訓(xùn)演練基地、滿足社會(huì)應(yīng)急培訓(xùn)需求。對(duì)于整合社會(huì)應(yīng)急救援資源、健全公共安全體系具有重要意義，取得了良好的社會(huì)效益，基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)。