近幾年我國(guó)個(gè)稅制度改革問(wèn)題代表性觀點(diǎn)綜述

寧靖　徐均

摘 要：自1980年起，個(gè)人所得稅制度改革一直是國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)。最近幾年，圍繞個(gè)稅免征額、個(gè)稅征收對(duì)象、個(gè)稅稅率、個(gè)稅征收模式等問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)界、政界以及社會(huì)公眾展開了激烈的討論。對(duì)近年學(xué)界研究個(gè)人所得稅制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題及代表性觀點(diǎn)做一個(gè)系統(tǒng)的綜述，希望總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)個(gè)人所得稅制度進(jìn)一步改革提供啟示。

關(guān)鍵詞：個(gè)人所得稅；個(gè)人所得稅制度改革；研究綜述

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0107-02

近年來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)個(gè)人所得稅制度改革表現(xiàn)出了前所未有的關(guān)注，因?yàn)殡S著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民收入水平的提高，財(cái)政稅收制度在公平與效率上的失衡導(dǎo)致的矛盾逐漸顯現(xiàn)。2011年6月30日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法〉的決定》，修改了工薪所得個(gè)人所得稅累進(jìn)稅率，將原有的工薪所得九級(jí)累進(jìn)稅制改為七級(jí)累進(jìn)，將每月收入額減除費(fèi)用額從2000元提高至3500元。這是近年來(lái)個(gè)人所得稅制度改革的最大進(jìn)展，本文對(duì)這一決定出臺(tái)前后學(xué)術(shù)界關(guān)于個(gè)人所得稅制度改革問(wèn)題的代表性觀點(diǎn)做了系統(tǒng)的、比較性的綜述。

一、與個(gè)人所得稅制度改革相關(guān)的幾個(gè)重要問(wèn)題

1.比例稅與累進(jìn)稅之爭(zhēng)

俄羅斯1999年1月開始實(shí)施新的稅制改革，將個(gè)稅改為單一比例稅制，這一改革成效顯著：增加了稅收，建立了公平公正的稅收秩序，打擊了影子經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)了人民納稅的積極性。俄羅斯個(gè)稅改革的成功在國(guó)際上產(chǎn)生了重要影響，很多東歐國(guó)家做出了相似的制度安排。茅于軾（2009）提倡借鑒俄羅斯個(gè)人所得稅改革的經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為低稅率配以強(qiáng)征管必定能收到效果。李稻葵（2011）也指出，俄羅斯、新加坡、愛爾蘭等國(guó)都施行了非常簡(jiǎn)單的近乎平稅（比例稅）的制度，稅率多在15%左右，這既促進(jìn)了納稅人的積極性，也簡(jiǎn)化了監(jiān)管成本，最終能增加政府稅收收入。

比例稅在俄羅斯的成功與俄國(guó)所處的特殊時(shí)代背景和國(guó)情是分不開的。相比之下，比例稅并不適合我國(guó)，以下學(xué)者有很好的分析和總結(jié)：拓春曄（2012）認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行單一稅制會(huì)給財(cái)政帶來(lái)較大壓力。俄國(guó)改革前90%的納稅人都適用12%的稅率，所以改革后個(gè)稅創(chuàng)造的財(cái)政收入明顯提高，而在我國(guó)采用單一稅制會(huì)減少一部分來(lái)自于高收入者的稅收。賈安體富（2011）也指出，當(dāng)前俄國(guó)個(gè)人收入差距逐步擴(kuò)大，單一稅制因難以調(diào)節(jié)收入分配而受到質(zhì)疑和批評(píng)，未來(lái)未必能長(zhǎng)期堅(jiān)持。

2.關(guān)于稅率的設(shè)置

劉怡、胡祖銓、胡筱丹（2010）提出，稅率級(jí)次設(shè)置過(guò)密增加了低收入者的負(fù)擔(dān)，所以建議在擴(kuò)大稅基的基礎(chǔ)上降低稅率。為了培育公民的納稅意識(shí)，應(yīng)該保留5%的低稅率，而鑒于我國(guó)收入分配差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，不應(yīng)該降低最高邊際稅率。鄧子基、李永剛（2010）應(yīng)用斯特恩模型對(duì)我國(guó)及部分國(guó)家所得稅的最優(yōu)稅率進(jìn)行了估計(jì)，建議我國(guó)在個(gè)稅改革中提高邊際稅率，減少稅率檔次，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前國(guó)際上所得稅改革的趨勢(shì)是簡(jiǎn)化稅率結(jié)構(gòu)、降低稅收負(fù)擔(dān)。中國(guó)稅率級(jí)次過(guò)多，已成為學(xué)術(shù)界共識(shí)，中國(guó)個(gè)稅改革需要進(jìn)一步減少稅率級(jí)次。

3.關(guān)于課征對(duì)象的選擇

有學(xué)者提出個(gè)稅應(yīng)效仿部分發(fā)達(dá)國(guó)家以家庭為單位征收。楊衛(wèi)華（2009）認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行的是以個(gè)人為征收主體的分類課征制，這種辦法易于管控征收，但不利于貫徹公平稅負(fù)的原則，故我國(guó)個(gè)稅征管制度改革的方向應(yīng)是以家庭為單位征收。周婷、金秀玲（2012）也提出家庭才是社會(huì)的單位，以個(gè)人為單位征稅忽視了家庭的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)和真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況，很多低收入家庭會(huì)因此繳納過(guò)多的個(gè)稅。白景明（2011）持相反觀點(diǎn)，他認(rèn)為與西方國(guó)家相比我國(guó)按家庭計(jì)征個(gè)稅的條件尚不成熟，原因有三：一是按家庭征收個(gè)稅與個(gè)人所得稅屬地征管原則很難銜接，會(huì)造成體制性漏稅；二是家庭的基本生活費(fèi)用很難確定；三是我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制屬于分類課征，短期無(wú)法調(diào)整為綜合課征，按家庭計(jì)稅與分類課稅無(wú)法銜接。

筆者認(rèn)為以家庭為單位征收個(gè)稅是長(zhǎng)期改革的目標(biāo)，但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)還需要一個(gè)過(guò)渡階段。岳樹民、盧藝（2013）也提到以個(gè)人為納稅單位和以家庭為納稅單位各有利弊，國(guó)外的理論和實(shí)踐可作為經(jīng)驗(yàn)借鑒，具體到我國(guó)，還要根據(jù)國(guó)情做出選擇。

二、對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅制度改革的反思

我國(guó)個(gè)人所得稅制度改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，有一些問(wèn)題至今仍未得到有效解決，結(jié)合眾多學(xué)者對(duì)個(gè)稅改革的反思，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度主要還存在以下問(wèn)題。

1.征收模式不合理

目前我國(guó)是世界上為數(shù)不多的實(shí)行分類課稅模式與無(wú)差別的寬免扣除制度的國(guó)家，這導(dǎo)致了稅基未能真實(shí)反映納稅人的納稅能力，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)稅的調(diào)節(jié)能力不能充分發(fā)揮。

2.稅率設(shè)計(jì)存在不合理之處

雖然2011年的個(gè)稅改革已將工資、薪金所得稅由原來(lái)的9級(jí)超額累進(jìn)調(diào)整為7級(jí)，但與多數(shù)國(guó)家相比級(jí)次還偏高（絕大多數(shù)國(guó)家個(gè)稅稅率檔次設(shè)定為3-6級(jí)不等）；此外，對(duì)“勞務(wù)報(bào)酬所得”與“利息股息紅利所得、偶然所得”等采用相同的稅率未加以區(qū)別對(duì)待，也有悖于我國(guó)社會(huì)主義公平分配的財(cái)稅政策。

3.“一刀切”的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)不夠合理

現(xiàn)行的個(gè)稅制度實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的扣除標(biāo)準(zhǔn)，未考慮地區(qū)差異、居民收入差異等情況，不能體現(xiàn)公平分配的原則。

4.征管存在漏洞

我國(guó)個(gè)稅實(shí)行自行申報(bào)和代扣代繳兩種征收方法，但自覺申報(bào)效果較差，而代扣代繳制度沒有配套有效的措施加以制約和保障，使稅法難以落實(shí)，存在偷逃稅的問(wèn)題。

賈康、梁季（2010），周婷、金秀玲（2012），闕紅艷（2012），胡紹雨（2013），梁紅（2013）等都提到了以上四點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題也是現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度進(jìn)一步改革的切入點(diǎn)。

三、對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)展望

對(duì)未來(lái)個(gè)稅改革的總體性構(gòu)想，筆者認(rèn)為近幾年比較有代表性的是以下觀點(diǎn)。

賈康、梁季（2010）提出，我國(guó)個(gè)稅改革的基本目標(biāo)和原則包括：施行分類與綜合相結(jié)合的稅制模式。推行有差別的個(gè)人寬免制度。寬稅基、低稅負(fù)、超額累進(jìn)。源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合。

高培勇（2011）指出，要建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，必須采取漸進(jìn)式改革。漸進(jìn)式改革的核心是現(xiàn)行分類所得稅制保持基本穩(wěn)定的前提下，首先僅針對(duì)所得12萬(wàn)元以上的個(gè)人實(shí)行自行申報(bào)制度，進(jìn)行綜合計(jì)征。隨著征管條件和機(jī)制的完善，逐步將更多的所得項(xiàng)目納入綜合計(jì)征的范圍。在適當(dāng)時(shí)機(jī)引入差別扣除項(xiàng)目，條件成熟時(shí)可以允許以家庭為單位申報(bào)納稅。

安體富（2011）指出，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)可以考慮的改進(jìn)和完善措施包括：第一，逐步減少稅率級(jí)次，將7級(jí)稅率進(jìn)一步減少為5級(jí)。第二，將最高邊際稅率調(diào)低為40%或35%。第三，合理確定中等收入群體的稅負(fù)，壯大中等收入階層。第四，清理和減少一些優(yōu)惠減免規(guī)定，從而擴(kuò)大稅基和實(shí)現(xiàn)稅收公平。

安福仁、沈向民（2012）提到，目前中國(guó)還沒有開征資本利得稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅，這為個(gè)稅稅基提供了開拓空間。還應(yīng)該借鑒國(guó)外凡是增加納稅能力的所得都應(yīng)該納稅的原則，將我國(guó)當(dāng)前普遍存在的灰色和非法收入納入個(gè)稅的征收范圍，避免其侵蝕稅基。應(yīng)該完善稅前費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：增加費(fèi)用扣除范圍，將醫(yī)療、養(yǎng)老、公益救濟(jì)等費(fèi)用加入到扣除范圍里；實(shí)行費(fèi)用扣除指數(shù)化調(diào)整，即按物價(jià)變動(dòng)來(lái)調(diào)整扣除額；增加已婚納稅人聯(lián)合申報(bào)方式；統(tǒng)一費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，給予本國(guó)公民和外籍公民同等待遇；稅前抵免采用量能負(fù)擔(dān)的原則等。

四、總結(jié)

綜上所述，中國(guó)個(gè)人所得稅制度改革采取的是漸進(jìn)性的路線，2011年第十一屆全國(guó)人大修訂以后的個(gè)人所得稅法標(biāo)志著我國(guó)個(gè)人所得稅制度在改革的道路上又向前邁出了重要的一步。但是，我們同時(shí)也應(yīng)該注意到，現(xiàn)有的個(gè)稅制度還不夠完善。未來(lái)的個(gè)人所得稅制度改革將與歷史上的改革一脈相承，并且思路更加清晰：個(gè)稅的免征額未來(lái)可以進(jìn)一步提高；稅率級(jí)次設(shè)置還可以減少；應(yīng)該進(jìn)一步拓寬稅基，拓展稅源，完善征管機(jī)制，嚴(yán)打偷稅漏稅；應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)所得的保護(hù)，不再將勞動(dòng)報(bào)酬和股息紅利等同，真正實(shí)現(xiàn)量能納稅。相信隨著我國(guó)財(cái)政稅收制度的不斷完善，以及居民納稅意識(shí)的不斷提高，個(gè)人所得稅制度也會(huì)更加公平、合理、有效。

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