加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的對策研究

孟慶強(qiáng) 孟威

文章編號：ISSN1006—656X（2013）09 -0016-02

保障性住房建設(shè)作為一項(xiàng)重要的民生工程，涉及群眾的切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。2007年國務(wù)院出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，國家對保障性住房建設(shè)的程度逐漸加強(qiáng)，保障性住房的建設(shè)規(guī)劃紛紛出臺。特別是十二五規(guī)劃，政府更把保障性住房建設(shè)作為日后工作的重點(diǎn)。

近年來我國學(xué)者關(guān)于保障性住房研究的越來越多，概括起來主要聚焦在以下方面：一是基于民生和社會穩(wěn)定的視角，論述建立完善的保障性住房政策的迫切性和可行性，旨在呼吁政府加大投入力度，建立多層次的保障性住房體系（汪利娜，2009）。 二是探討我國保障性住房政策在實(shí)踐過程中遇到的障礙并對現(xiàn)有的政策效果進(jìn)行評價(jià)，旨在反思我國現(xiàn)有的保障性住房政策，并提出改善策略（唐鈞，2011）。 三是綜述國外關(guān)于保障性住房供應(yīng)機(jī)制的相關(guān)研究動態(tài)及成果，對發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）解決保障性住房的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行梳理和總結(jié)，旨在對我國保障性住房體系的構(gòu)建和合理化提供有益的建議（梁興輝，2010；孫鼎，2010）。

一、我國保障房發(fā)展歷程

我國早在1995 年就開始實(shí)施“安居工程”，推行保障性住房建設(shè)。其15年走過的歷程、特點(diǎn)可概括為：

（一）福利分房制度時(shí)代

1978 年以前，我國住房主要采取福利分房制度，包括兩種基本模式，即城鎮(zhèn)居民職工從單位獲得的分房，以及農(nóng)民在政府分配的宅基地上自建房屋。此階段公共住房由政府統(tǒng)一供應(yīng)，將住房建設(shè)納入統(tǒng)一的國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和基建計(jì)劃，由政府統(tǒng)一撥款，統(tǒng)一規(guī)劃、建造；公共住房的需求主體為企、實(shí)業(yè)單位；公共住房無償分配，采取低租金政策。由于公共住房只有投入沒有產(chǎn)出，不能形成良性的循環(huán)機(jī)制，導(dǎo)致住房問題解決的進(jìn)程非常緩慢，住房擁擠、危舊房等等問題很多。

（二）三改四建時(shí)代

1978年至1998年這一階段，我國住房的主要模式為集資合作建房和“安居工程”兩種方式，同時(shí)實(shí)物分房還沒有完全取消。在這個(gè)階段進(jìn)行了一系列的住房改革，可以概括為“三改四建：“三改”指投資方式的改革，從過去國家統(tǒng)一的投資改為國家、單位、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)；管理方式的改革，從由居民所在單位和房管所進(jìn)行房屋管理改為由物業(yè)管理公司進(jìn)行管理，使得政府和單位擺脫住房管理的包袱；分配方式的改革，從實(shí)物分配改為貨幣補(bǔ)貼，逐步走向市場化、貨幣化；“四建”指的是逐步建立新型的公用體系，建立住房公積金，建立與住房消費(fèi)相適應(yīng)的住房金融，以及建立規(guī)范有序的房產(chǎn)交易市場。

（三）保障性住房體系正式確立階段

1998 年至2007 年期間，我國住房主要分為三個(gè)層次，即：一是面對最低收入家庭的廉租住房；二是為中低收入家庭提供的經(jīng)濟(jì)適用住房；三是面向中高收入階層完全市場化的商品房。此種住房體系標(biāo)志著我國保障性住房體系正式確立。

（四） 多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系確立

2007 年以后，保障房成為房地產(chǎn)政策重點(diǎn)，保障房建設(shè)重新得到重視。國務(wù)院頒布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出“進(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，加大棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)改造力度”。該政策標(biāo)志著加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系的開始，房地產(chǎn)政策重點(diǎn)重回保障房，保障房建設(shè)重新受到重視。此階段的保障性住房主要包括：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、兩限房、公共租賃房。

（五）加大保障房建設(shè)階段

2010 年起，開始加大保障房建設(shè)。同時(shí)，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10 號），指出加快保障性安居工程建設(shè)，確保計(jì)劃580 萬套保障房開工建設(shè)，當(dāng)年實(shí)際開工590 萬套。同年底的“中央經(jīng)濟(jì)工作會議”提出“要加快推進(jìn)住房保障體系建設(shè)，加大保障性安居工程建設(shè)力度，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系”。2011 年3 月6 日，在“十一屆全國人大四次會議記者會”上，國家發(fā)改委透露“未來五年要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600 萬套，今年1000 萬套，明年1000 萬套，后面三年還有1600 萬套，使保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%?！?/p>

二、保障性住房運(yùn)行中存在的問題分析

（一）住房保障政策覆蓋面窄

目前，雖然我國各個(gè)地區(qū)出臺了相應(yīng)的政策，但是，低收入群體真正享受到保障政策的家庭仍然偏低，住房保障政策的覆蓋面較低，受益人數(shù)較少。同時(shí)，各地區(qū)規(guī)定，保障對象必須是具有該城市居民戶口（仍保留承包地或者宅基地的除外）。這就從根本上排除了農(nóng)民工群體，說明政策缺乏公平的價(jià)值取向。

（二）保障性住房建設(shè)管理不完善

為降低土地成本，經(jīng)濟(jì)適用房位置相對偏遠(yuǎn)，這給購房者帶來沉重的交通成本。另外，一方面，廉租房在建設(shè)時(shí)會刻意追求更低造價(jià)，所以質(zhì)量得不到保證，配套措施不完善；物業(yè)管理跟不上，很多房屋及設(shè)施都不能正常使用或損壞。最后，這些“公共房屋”極有可能淪為“貧民區(qū)”。另外，還有一些地方的部分人群靠對出具虛假證明材料獲得經(jīng)濟(jì)適用房，然后轉(zhuǎn)手賣掉，或者出租獲得私利。很多人靠對出具虛假證明材料獲得廉租房，對此居民頗有微詞，但其實(shí)其經(jīng)濟(jì)條件并不差，申請房子后也不常住，經(jīng)?？罩蛘邉e人來住。這說明住房保障政策公平上存在問題。

（三）運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)不健全

住房保障工作涉及多個(gè)部門，包括收入審查、住房建設(shè)、戶籍審查、公示、輪候、配租、退出等多個(gè)環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要建立一套完善的管理運(yùn)行機(jī)制，才能使得住房保障工作的順利實(shí)施和高效運(yùn)行。目前，我國多數(shù)地區(qū)在實(shí)施住房保障過程中，主要由民政局，房管局，社會保障局共同承擔(dān)，條塊分割，缺乏獨(dú)立的、專業(yè)的管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)。這就使得保障性住房不能統(tǒng)一管理，科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局；存在建設(shè)管理有漏洞；沒有科學(xué)的準(zhǔn)入及退出機(jī)制，保障性住房資源被浪費(fèi)，尋租；保障性住房銷售價(jià)格不能按照政策執(zhí)行，真正需求者不能獲得保障性住房，使住房保障功能打了折扣。

（四）資金來源渠道不穩(wěn)定

保障性住房特別是廉租房建設(shè)的資金沒有明確納入政府的公共財(cái)政體系，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，其他資金來源不規(guī)范，因此保障性住房建設(shè)資金缺乏穩(wěn)定性。

（五）購房金融支持措施不完善

購買保障性住房的多為家庭購買力低，需要銀行貸款支持。然而銀行貸款條件太苛刻，要求單位開具收入證明，方能辦理貸款。但是他們中的很多人都已下崗、失業(yè)或單位倒閉，無法開具收入證明，使得很多人遇到了貸款難題。弱勢群體購買保障性住房的金融支持不夠，也使?jié)先鮿萑后w住房保障政策打了不小折扣，在很人程度上使得濟(jì)南的住房保障政策不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的對策

（一）合理定位保障性住房

保障性住房建設(shè)作為一項(xiàng)安民心、穩(wěn)社會的重大工程，其建設(shè)的目標(biāo)定位應(yīng)該是廣泛覆蓋的層次定位應(yīng)該是中低檔的，從而滿足中低收入者基本的住房需求。

（二）建立專業(yè)的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)

住房保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，實(shí)施住房保障職能是一艱巨的任務(wù)，單純的依靠某一個(gè)部門是不可能完成的，必須有一個(gè)相互協(xié)調(diào)，互相促進(jìn)的整體，共同發(fā)揮住房保障功能。從香港地區(qū)和北京市的成功經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)專業(yè)的運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施住房保障職能中發(fā)揮重大作用。一方面通過決策機(jī)構(gòu)制定宏觀的政策、法律法規(guī)，確保保障工作有序的進(jìn)行；另一方面通過專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，保障建設(shè)質(zhì)量和強(qiáng)有力的監(jiān)督管理，對違規(guī)操作進(jìn)行處理。另外，建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，通過制定嚴(yán)格的審核機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，確保最需要人群的住房保障需求，避免了權(quán)力尋租，防止有限的住房保障資源的浪費(fèi)，使保障性住房功能得到有效發(fā)揮。

（三）保證保障房資源的充足供給

土地和資金作為住房建設(shè)最基本的要素，國家土地供應(yīng)政策和融資機(jī)制對保障房的發(fā)展有舉足輕重的影響。在土地資源緊缺的情況下，重點(diǎn)調(diào)控土地供給結(jié)構(gòu)，土地供應(yīng)要向民生用地傾斜；在廉租房的資金供用中，政府作為責(zé)任主體，應(yīng)優(yōu)先保障廉租房投資，并且把其納入政府的財(cái)政預(yù)算。此外，利用閑置公積金支持保障性住房建設(shè)，不斷開拓廉租房建設(shè)的融資渠道，動用社會力量進(jìn)行融資，形成以政府財(cái)政資金為主、社會資金為輔的融資機(jī)制。

（四）建立科學(xué)合理的輪候機(jī)制保障資源分配的公平有效

要保證保障房這一稀缺資源的流動性和資源配置的效用最大化，須著眼于建立有效的信息公開制度，制定具體的程序性規(guī)定，擴(kuò)大社會的參與。同時(shí)政府應(yīng)擴(kuò)大保障性住房政策的宣傳，作為保障性住房的主體，只有讓貧困群體充分了解這項(xiàng)政策，提高其參與率，加強(qiáng)監(jiān)督再輔之以政府的宏觀政策，才能使之真正做到應(yīng)保盡保。此外，建立詳細(xì)數(shù)據(jù)支撐的個(gè)人信用系統(tǒng)，通過制度來規(guī)范個(gè)人信用活動和當(dāng)事人的信用行為，以有效分離不符合申請條件的居民。

（五）制定配套的購房支持措施

在不同的階段，采取不同的住房租賃補(bǔ)貼、實(shí)物配租和租金核減等保障手段；制定完善的住房金融政策，形成多元住房開發(fā)建設(shè)融資渠道；政府或社會創(chuàng)立支持居民住房信貸的住房金融機(jī)構(gòu)，通過住房金融機(jī)構(gòu)，國家采取稅收、利率優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)個(gè)人儲蓄和借抵押貸款購、建房。這些配套措施是住房保障政策的功能得以發(fā)揮。

目前，我國保障房建設(shè)政策支持力度逐步加大，商品房配建保障房、“限房價(jià)、競地價(jià)”等新的保障房建設(shè)模式將得到更廣的采用，在保障房大規(guī)模建設(shè)的階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)積極參與其中，各地方政府也應(yīng)切實(shí)的貫徹執(zhí)行保障房政策措施，創(chuàng)新思路，采取新舉措，解決保障房建設(shè)、運(yùn)營過程中遇到的種種難題，最終促進(jìn)保障房建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大和房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展。

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