“營改增”對財稅體制的影響及對策

◆韓曉琴 ◆王一民

2013年4月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，進一步擴大營業(yè)稅改征增 值稅（以下簡稱“營改增”）試點范圍，自2013年8月1日起將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開。目前“營改增”成為財稅體 制改革的突破口。“營改增”前營業(yè)稅①不含各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅。按照《關(guān)于調(diào)整鐵路運輸企業(yè)稅收收入劃分辦法的通知》（財預(yù)〔2012〕383號）的規(guī)定，從2012年1月1日起，鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業(yè)營業(yè)稅（不含鐵路建設(shè)基金營業(yè)稅）、城市維護建設(shè)稅、教育費附加由中央收入調(diào)整為地方收入。主要屬于地方財政收入，而增值稅屬于中央與地方的共享稅，其中75%屬于中央財政收入，25%屬于地方財政收入，“營改增”后意味著原屬于地方財政收入的營業(yè)稅沒有了，地方財政收入占全國財政收入的比例將大幅下降，所以“營改增”后必將對中央與地方之間財政體制產(chǎn)生影響。財政部與國家稅務(wù)總局下發(fā)的《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》明確指出“試點期間保持現(xiàn)行財政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫”。2013年8月1日起將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國 范圍內(nèi)推開后，按照《關(guān)于營業(yè)稅改征增值稅試點有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財預(yù)〔2013〕275號）精神，也是“試點期間收入歸屬保持不變”。按照試點方案因為改征增值稅后的收入仍全部歸屬地方，所以目前對地方財政收入影響不大，但筆者認為，這種安排是屬于試點改革期間的一種過渡性政策安排，不可長此以往。如何進一步改革與完善現(xiàn)行財政體制，這都是需要認真思考的重大問題。

一、我國財稅體制及其演變

財政體制是處理中央與地方政府間財政關(guān)系的基本制度，包括中央與地方政府間支出責(zé)任劃分、中央與地方收入劃分以及中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。新中國成立后到改革開放前我國的財政體制基本屬于“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制。它們共同的特征是：在財力和財權(quán)過于集中的同時，中央與地方之間并未嚴(yán)格地劃分開來（所謂“一灶吃飯”），在這種財政收支關(guān)系下，地方財政往往沒有實際的資金支配權(quán)，這就嚴(yán)重束縛了地方的積極性，障礙了經(jīng)濟的發(fā)展。

改革開放后我國財政體制逐步由“統(tǒng)收統(tǒng)支”過渡到“分灶吃飯”的財政體制。主要經(jīng)過以下幾個階段：

第一階段從1980年－1985年，我國實行的是“劃分收支，分級包干”的財政體制。主要按照企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系明確劃分中央與地方財政的收支范圍，權(quán)責(zé)分明，便于分級管理，特別是擴大了地方的財力與財權(quán)，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。但這種體制下中央財政負擔(dān)過重，需要進一步調(diào)整中央與地方收支關(guān)系。

第二階段從1985年-1988年，我國實行的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制。這個體制最大的特點是以稅種作為劃分中央與地方收入的主要依據(jù)。把財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、中央與地方共享收入三大類。打破了以企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分收入的做法，在體制上邁出了很大的一步，但由于當(dāng)時整個稅制還不健全，實際上這個體制未能全面推行。

第三階段從1988年-1993年，我國實行的是財政包干體制。當(dāng)時在全國實行六種形式的財政包干體制，這是向分稅制邁進的過渡性體制。這種包干體制的優(yōu)點是調(diào)動了地方各級政府的積極性，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，增強了地方對各項改革的承受能力，而且也有利于財政收入的穩(wěn)定增長。但在執(zhí)行過程中也存在一些問題，比如，中央所得份額太少；地方包而不干，中央與地方互相擠占收入；中央與地方分配關(guān)系不夠統(tǒng)一規(guī)范，等等。

第四階段從1994年－至今，我國實行的是分稅制財政體制。按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央與地方財政收支范圍，并逐步建立起中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度。我國的分稅制具有“三分一返一轉(zhuǎn)”的特點?！叭帧奔捶种С觥⒎质杖?、分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)，“一返”是指稅收返還，“一轉(zhuǎn)”是指轉(zhuǎn)移支付。

實行分稅制，首先應(yīng)確定各級政府各自的職能范圍即事權(quán)，在此基礎(chǔ)上確定各自的支出責(zé)任和支出范圍。中央財政主要負責(zé)國防、武警經(jīng)費、中央級行政管理費、外交支出以及中央本級的文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。地方財政主要負責(zé)地方行政管理費、地方公檢法經(jīng)費以及地方本級的文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費和其他支出。

在劃分事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上按照事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則劃分收入。稅收是財政收入的主要來源，財政收入的劃分主要是稅收劃分。分稅即按照稅種（或稅源）將全部稅收在中央與地方之間進行劃分。縱觀世界各國，分稅方法往往有兩種：一種是完全按稅種劃分中央與地方之間的收入，其中又分完全形式分稅制與不完全形式分稅制。完全形式分稅制是把全部稅種分為中央稅和地方稅兩類，不設(shè)共享稅。不完全形式分稅制是把全部稅種分為中央稅、地方稅和共享稅三類，完全形式的分稅制稱為“完全分稅制”，通常聯(lián)邦制國家采取這種類型，不完全形式的分稅制稱為“適量分稅制”，通常單一制國家或中央集權(quán)制國家采取這一類型。另外一種是按稅源實行分率征收，即各級政府對同一稅源按不同稅率征收。根據(jù)我國的國情，我國采用的是“適量分稅制”。1994年我國實行分稅制時將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅，主要有關(guān)稅、消費稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅等，各保險公司總公司、各銀行總行等集中交納的收入也納入中央固定收入；將與經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的稅種作為共享稅，主要有增值稅、資源稅、證券交易印花稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。對資源稅的劃分，考慮資源是國有的，應(yīng)該把它作為中央財政收入，但另考慮資源大都集中在中西部地區(qū)，為了把中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢、財政優(yōu)勢，應(yīng)該把資源稅主要歸地方，所以分稅制初期除了海洋石油資源稅劃為中央收入外，其余資源稅為地方收入。證券交易印花稅中央與地方最初分享比例是50:50，后逐步調(diào)整到中央97%、地方3%。將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。2002年1月1日起國務(wù)院決定，改革分稅制初期按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，除鐵路運輸①按照《關(guān)于調(diào)整鐵路運輸企業(yè)稅收收入劃分辦法的通知》（財預(yù)〔2012〕383號）的規(guī)定，從2012年1月1日起，鐵道部集中繳納的鐵路運輸企業(yè)所得稅（含中鐵快運股份有限公司繳納的企業(yè)所得稅）和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）合資鐵路企業(yè)的企業(yè)所得稅由中央與地方按照60:40的比例實行分享。、國家郵政、四大國有商業(yè)銀行、三家政策性銀行、中石化及中海油等企業(yè)外,其他企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央和地方按比例分享，其中中央分享60%，地方分享40%。劃歸地方所有的稅種主要有營業(yè)稅（不含各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅）、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、車船使用稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅、城市維護建設(shè)稅（不含各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部分）等。地方企業(yè)上交利潤和國有土地有償使用收入也納入地方財政收入。

分設(shè)稅務(wù)機構(gòu)是指分設(shè)了兩套征收機構(gòu)即國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。國家稅務(wù)局主要負責(zé)中央稅和共享稅的征收，地方稅務(wù)局主要負責(zé)地方稅的征收。共享稅中地方分享部分由國家稅務(wù)局直接劃入地方金庫。

在分稅制改革初期，為了保持地方的既得利益不變，實行了稅收返還制度。目前稅收返還主要有“兩稅返還”（兩稅即增值稅、消費稅）、所得稅返還以及成品油稅費改革稅收返還。中央財政對地方的“兩稅返還”的數(shù)額以1993年為基期年核定，按照1993年中央從地方凈得到的收入數(shù)額（即100%的消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入）全額返還給地方，以保證地方原有的既得利益，并以此作為以后年度中央對地方的稅收返還基數(shù)。1994年之后，兩稅返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率先按全國兩稅（增值稅和消費稅）平均增長率的1:0.3系數(shù)確定，后改為按各地兩稅（增值稅和消費稅）平均增長率的1:0.3系數(shù)確定，即上述兩稅平均增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。以江蘇為例，2012年消費稅和增值稅稅收返還數(shù)額=2011年消費稅和增值稅稅收返還×[1＋（2012年兩稅上劃收入－2011年兩稅上劃收入）÷2011年兩稅上劃收入×0.3]。實施成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅連同由此相應(yīng)增加的增值稅不計入對地方“兩稅”返還。改征增值稅收入也不計入中央對試點地區(qū)增值稅和消費稅稅收返還基數(shù)。2002年進行所得稅改革時將所得稅納入共享范圍，為保護地方既得利益，對原屬于地方的所得稅收入因為按比例分享減少地方收入后，對地方給予補償，從而有了所得稅基數(shù)返還。所得稅返還以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，那么差額部分由中央作為所得稅基數(shù)返還給地方。中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入全部用于對地方主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。對于納入中央與地方共享收入范圍的跨省市總分機構(gòu)企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅，地方分享部分如何在總機構(gòu)所在地和分支機構(gòu)所在地之間劃分，按照《跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2012〕40號）的規(guī)定，25%由總機構(gòu)所在地分享，50%由各分支機構(gòu)所在地分享，25%按各地2004-2006年企業(yè)所得稅占全國地方企業(yè)所得稅的比例進行分配。2008年成品油價格和稅費改革后，地方原有公路養(yǎng)路費等六項收費沒有了，為了保證地方利益，成品油價格和稅費改革稅收返還用于替代地方原有公路養(yǎng)路費等六項收費的稅收返還。具體返還數(shù)額以2007年的養(yǎng)路費等六項收費收入為基礎(chǔ)，考慮地方實際情況按一定的增長率確定。

轉(zhuǎn)移支付是各級政府（主要是中央政府和地方政府）之間在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財政資金的無償性轉(zhuǎn)移，目的是為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。我國地區(qū)間發(fā)展差異較大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社會發(fā)展水平差距較大，自然條件也千差萬別。以2011年為例，東部地區(qū)人口占全國的32%，公共財政收入占全國的56%；中西部地區(qū)人口占68%，公共財政收入僅占44%。在中央財政適度集中財力后，通過轉(zhuǎn)移支付有利于實施有效的地區(qū)均衡政策，推動基本公共服務(wù)均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的轉(zhuǎn)移支付主要包括兩大類：一類是一般性轉(zhuǎn)移支付（General Purpose Transfer）；另一類是專項轉(zhuǎn)移支付(Special Purpose Transfer)。一般性轉(zhuǎn)移支付通常是為了彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統(tǒng)籌安排，一般中央不指定轉(zhuǎn)移支付資金的用途，也不需要地方提供配套資金；專項轉(zhuǎn)移支付是指中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策目的而給予地方的補助資金，需按規(guī)定用途使用。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付各有優(yōu)缺點。一般性轉(zhuǎn)移支付便于地方政府根據(jù)本地居民對公共服務(wù)的實際需求，因地制宜統(tǒng)籌安排財政支出；專項轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的政策意圖，保證相關(guān)政策的落實，且便于財政資金的監(jiān)督檢查。2012年中央財政支出為64148.27億元，其中，中央本級支出18764.8億元，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付為45383.47億元，中央本級支出占中央財政支出的比例只有29.3%，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出的比例為70.7%，也就是說，中央財政支出大都用于對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付；2012年地方財政收入總量為106460.8億元，其中，地方本級收入為61077.33億元，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入為45383.47億元，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入占地方財政收入總量的42.6%，①文中財政收支數(shù)據(jù)無如特別說明，均來自《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》及其計算而成。也就是說，地方收入總量將近一半來自于中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

表1 2012-2013年稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

二、“營改增”對財稅體制的影響

“營改增”是當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅的一項重要內(nèi)容。財政部測算顯示，預(yù)計2013年8月1日起“1+6”行業(yè)“營改增”試點擴至全國后，全年減收規(guī)模為1200多億元，全部推開“營改增”后，全年預(yù)計可減稅約兩三千億元?！盃I改增”有利于保持增值稅鏈條的完整，發(fā)揮增值稅的中性效應(yīng)；有利于減輕中小企業(yè)稅負，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；也是健全有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制的必然選擇。分稅制財政體制下，營業(yè)稅是地方財政的主體稅種，而增值稅是國稅的主要稅種。2012年全國稅收總收入（財政部口徑）是100600.88億元。其中，國內(nèi)增值稅為26415.69億元，營業(yè)稅為15747.53億元，增值稅是國稅的第一大稅種，營業(yè)稅是地稅的第一大稅種，2012年國內(nèi)增值稅和營業(yè)稅占全國稅收總收入的比重達41.9%?！盃I改增”前營業(yè)稅主要屬于地方財政收入，而增值稅屬于中央與地方的共享稅，其中75%屬于中央財政收入，“營改增”后意味著原屬于地方財政收入的營業(yè)稅沒有了，地方財政收入占全國財政收入的比例將大幅下降，中央財政收入將急劇增加，使原本就已經(jīng)十分尖銳的地方財權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾更加突出，進而引發(fā)其他一系列社會經(jīng)濟問題。所以“營改增”后必將對中央與地方財政體制產(chǎn)生影響，而且對國地稅的稅務(wù)管理也帶來很大的影響。

（一）“營改增”對中央與地方財政收支關(guān)系的影響

“營改增”有兩種方案可以選擇：一種是“漸進式”改革?！皾u進式”改革主張先將矛盾最突出的交通運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等納入增值稅征收范圍，以后再逐步擴大到其他行業(yè)，最終消除營業(yè)稅，以增值稅取代營業(yè)稅。另一種是“徹底型” 改革，即“營改增”與分稅制改革同步進行，在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上按照新一輪稅制改革的總體要求，在原有分稅制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計，明確中央、地方的收入歸屬，規(guī)范國稅、地稅系統(tǒng)的職責(zé)分工?！皾u進式”改革的優(yōu)點是對財政收入歸屬和稅務(wù)機構(gòu)的職能影響不大，有利于平穩(wěn)過渡，缺點是中央與地方的收入分配關(guān)系、國稅與地稅系統(tǒng)的職能分工將變得更加不規(guī)范。此外，如果只針對某些行業(yè)進行試點，而其他的行業(yè)暫時不納入，由于產(chǎn)業(yè)間存在關(guān)聯(lián)性，勢必會導(dǎo)致行業(yè)間稅負不公平、增值稅抵扣鏈條混亂以及產(chǎn)生避稅空間。而“徹底型”改革方案的實施難度更大，因為會引起整個財政收入格局的調(diào)整，要在現(xiàn)行分稅制財政體制徹底改革的前提下方可進行。如果選擇“徹底改革型”思路，將增加改革的難度，延緩改革進程。在目前地方財力已經(jīng)比較緊張的 情況下，“營改增”應(yīng)該以不減少地方財力為前提，這樣才能減少“營改增”的阻力，調(diào)動地方政府參與“營改增”的 積極性，所以我國“營改增”選擇的是“漸進式”改革方案?！盃I改增”試點對地方財政的影響主要來自兩個方面：一是“營改增”試點直接導(dǎo)致的稅收增減變化，包括試點納稅人稅收增減變動額和下游企業(yè)增加的抵扣稅額；二是對試點后稅負增加的納稅人可能支付的財政補貼。目前,營業(yè)稅已占地方稅收的40%以上，占地方財政一般預(yù)算收入的四分之一左右，已成為地方財政收入的重要支柱，“營改增”后必將影響地方財政收入。由于營業(yè)稅是地方財政收入，全部歸地方，而營業(yè)稅改征增值稅后地方分享增值稅的比例是25%，即使“營改增”后這部分稅收收入不變，地方財政收入也必將減少四分之三。而且“營改增”是作為結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲，“營改增”后大部分企業(yè)稅負降低，這才符合“營改增”的初衷之一，稅負降低意味著現(xiàn)在改征增值稅后與原來征營業(yè)稅相比，稅收收入減少了，那意味著地方分享的25%的總量部分更少了，即地方財力大大減少。1993年實行分稅制時把增值稅作為共享稅，中央與地方分成比例是75:25，增值稅歸國稅局征管，營業(yè)稅主要是地方稅，由地稅局征管，而現(xiàn)在按照試點方案營業(yè)稅改成增值稅后這部分增值稅由國稅征管卻屬于地方收入，這就形成增值稅在全國的不統(tǒng)一，一部分增值稅屬于共享稅由中央與地方共享，同時另外一部分“營改增”后的增值稅若說它是增值稅卻成為地方財政收入，若說它是地方稅收卻又由國稅局征管，“營改增”后的這部分增值稅變成“四不像”，這將使分稅制變得更加不規(guī)范。

（二）“營改增”對國地稅的稅務(wù)管理的影響

1993年分稅制后增值稅一直由國稅進行征管，營業(yè)稅由地稅局征管。而且按照國地稅局業(yè)務(wù)及職能相應(yīng)配置了征管力量?，F(xiàn)在“營改增”后地稅局不僅失去了營業(yè)稅征管權(quán)，而且還失去企業(yè)所得稅征管權(quán)。因為按照目前稅法規(guī)定，應(yīng)繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國稅局管理；應(yīng)繳納營業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地稅局管理?！盃I改增”后將交通運輸業(yè)和六個服務(wù)行業(yè)的納稅人納入國稅局征管，給國稅征收管理與納稅服務(wù)帶來很大的挑戰(zhàn)，特別是運輸業(yè)專用發(fā)票的代開，對于國稅部門是一項全新的工作。對這些“營改增”的納稅人來說，他們以前由地稅征管，可能對國稅征管流程并不熟悉，對增值稅專用發(fā)票及金稅系統(tǒng)并不了解，所以“營改增”后對國稅的征收管理及納稅服務(wù)都帶來很大的挑戰(zhàn)。

三、“營改增”改革后的對策建議

（一）“營改增”后對中央與地方收支關(guān)系影響的對策

“營改增”后對中央與地方收支關(guān)系的影響到底多大現(xiàn)在還很難論證，需加強“營改增”后中央與地方財政收入分配關(guān)系的分析與測算，為下一步“營改增”在全國全部推開并徹底理順中央與地方的財政分配體制創(chuàng)造條件。如前所述，我國“營改增”選擇的是“漸進式”改革方案?！皾u進式”改革模式下對中央與地方財政收入的劃分可以采取三種方案：一是為了保障地方財政收入，保證地方政府履行其職能的需要，重新劃分中央與地方增值稅分享比例，主 要是提高增值稅給地方的分成比例；二是維持目前增值稅在中央與地方之間75:25的分享比例，但通過加大轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還等方式，來保證地方既得利益；三是“營改增”后的收入暫時仍歸地方，保證地方既得利益不變。從我國“營改增”試點方案來看，我國選擇的是第三種方案。但這種方案 畢竟屬于改革試點期間過渡性政策安排，不可長此以往。如果選擇第一種方案，假設(shè)把增值稅地方分享比例提高到35%，而中央分享65%，從表面上看地方收入是增加了。 以2012年國內(nèi)增值稅收入26415.69億元為例，在75:25共享比例下，中央分得增值稅19811.77億元，地方應(yīng)分得6603.92億元；在65:35共享比例下，中央分得增值稅17170.20億元，地方應(yīng)分得9245.49億元。也就是說，把增值稅的地方分享比例提高到35%后，地方增加的增值稅收入是2641.57億元。增加的這部分增值稅占地方財政收入總量的比例是2.5%，由于中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入占地方財政收入總量42.6%，在中西部地區(qū)這個比重更高，像西藏政府每花10元錢就有9元錢來自于中央的轉(zhuǎn)移支付。①《西藏財政每花10元中9元來自中央撥付》，新華網(wǎng)，2008年4月1日。提高地方的增值稅分享比例后，中央財力大幅減少，致使中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還也相應(yīng)減少。因此，地方分享增值稅比例提高后，對大部分中西部地區(qū)來說反而造成總的地方財力減少，這樣會加大我國東中西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。既然這三種方案中第一種方案和第三種方案都不可選擇，在找不到最佳方案且為了避免整個分稅制大的震動前提下，只有退而求其次選擇第二種方案，那就是維持目前增值稅在中央與地方之間75:25的分享比例，同時，改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還力度，補充地方財力，同時提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，減少專項轉(zhuǎn)移支付。從2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)可以看出，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占整個轉(zhuǎn)移支付比重是53.3%，專項轉(zhuǎn)移支付占46.7%。因為在我國轉(zhuǎn)移支付制度沒有立法，再加上轉(zhuǎn)移支付項目繁多，所以不可避免會存在一些“跑部錢進”現(xiàn)象，這樣就沒有發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)有的“促進各地公共服務(wù)均等化”的作用，反而會加大地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，而占一般性轉(zhuǎn)移支付40%以上的是均衡性轉(zhuǎn)移支付。均衡性轉(zhuǎn)移支付是為了“均衡地區(qū)間財力差距”，而且均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的分配按照“公平公正、公開透明”的原則，均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配選取影響財政收支的客觀因素，考慮人口規(guī)模、人口密度、海拔、少數(shù)民族等成本差異，結(jié)合各地實際財政收支情況，按照各地標(biāo)準(zhǔn)財政收入和標(biāo)準(zhǔn)財政支出差額及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計算確定。②《2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》（財預(yù)〔2012〕300號）。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重更能達到“均衡各地公共服務(wù)水平”的效果。此外，必須同時加快地方稅體系建設(shè)步伐，按照黨的十八大報告提出的“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系”的要求，加快房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅等改革進程，盡快完善地方主體稅種。

（二）“營改增”對國地稅的稅務(wù)管理影響的對策

“營改增”后對國稅局而言，管戶突然大量增多，而且“營改增”后的這部分納稅人對增值稅相關(guān)制度與管理不太熟悉，使國稅局的納稅服務(wù)和稅務(wù)管理難度加大。建議國稅局一是加大稅法宣傳和政策輔導(dǎo)的力度。首先加大對增值稅法的宣傳，讓納稅人了解增值稅、熟知增值稅，并熟知增值稅相關(guān)計稅原理，在正確引導(dǎo)的同時有針對性地加強對相關(guān)企業(yè)的政策輔導(dǎo)，輔導(dǎo)其正確進行增值稅核算，輔導(dǎo)其合法、完整、準(zhǔn)確取得增值稅抵扣憑證。二是加大對“營改增”稅負上升企業(yè)的對策研究?！稜I業(yè)稅改征增值稅試點方案》對“營改增”改革原則明確如下：“改革試點行業(yè)總體稅負不增加或略有下降，基本消除重復(fù)征稅”。從上海、江蘇等地試點情況來看，“營改增”后大多數(shù)行業(yè)稅負下降了，有些行業(yè)出現(xiàn)了稅負增加的情況。因此，國稅部門要和財政部門一起高度關(guān)注因“營改增”而增加稅負的企業(yè)，認真研究、盡快出臺操作層面的財政補貼政策。對有些行業(yè)因為索取增值稅專用發(fā)票難而導(dǎo)致進項稅金抵扣少從而稅負上升的問題要開展專題研究。比如，有些企業(yè)反映：車輛在外運輸，特別是在邊遠地區(qū)或經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)加油、修理，很難取得增值稅專用發(fā)票。國稅部門要針對企業(yè)反映的這些問題開展專題調(diào)研，盡快解決增值稅專用發(fā)票索取難問題，在現(xiàn)行政策范圍內(nèi)通過完善管理制度盡量降低“營改增”企業(yè)稅收負擔(dān)。第三，“營改增”后國稅部門要加大對征管風(fēng)險尤其是管戶風(fēng)險的防范?！盃I改增”后地稅局以為這部分納稅人到國稅繳稅了，但國稅部門又因為種種原因未把這部分納稅人納進來，這樣容易出現(xiàn)國稅、地稅“兩不管”或者“重復(fù)管”的現(xiàn)象，所以在“營改增”初期國稅局要切實加強和地稅局協(xié)作配合，經(jīng)常進行管戶數(shù)量的比對，以消除“營改增”過程中的漏征漏管戶。對地稅局而言，管戶數(shù)量大量減少，一部分征管資源可能閑置。在此情況下建議地稅部門一是加強人力資源的重新配置與職能分工，充實稅源管理、納稅評估、納稅服務(wù)、稅收分析、稅務(wù)稽查等征管一線的力量，從而不斷提高征管質(zhì)量與效率；二是建議盡快進行社會保險“費改稅”。一方面，社會保險“費改稅”不會增加納稅人負擔(dān)，因為社會保險費本身具有“稅”的屬性；另一方面，社會保險“費改稅”后由地稅部門征收，有利于充分利用地稅部門征稅網(wǎng)點多、征管經(jīng)驗豐富、征管信息化水平高等方面的優(yōu)勢，同時也有利于補充和完善地方稅務(wù)局稅收征管范圍，使地稅部門的人力資源與機構(gòu)配置更加高效合理。

[1]財政部，國家稅務(wù)總局.關(guān)于印發(fā)《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的通知，財稅〔2011〕110號.

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