促進我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策研究*

高登榜 唐運舒 馮南平 周開樂

（合肥工業(yè)大學產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與創(chuàng)新發(fā)展研究中心，合肥 230009）

促進我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策研究

高登榜 唐運舒 馮南平 周開樂

（合肥工業(yè)大學產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與創(chuàng)新發(fā)展研究中心，合肥 230009）

首先從與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整相適應(yīng)、強調(diào)效率到強調(diào)統(tǒng)籌和與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的進程相協(xié)調(diào)三個方面分析了我國區(qū)域政策的形成過程；從促進了我國整體經(jīng)濟快速增長、分工格局趨于合理化和形成若干具有國際競爭力的增長級等方面簡要評析了改革開放后的主要區(qū)域政策效果；然后，基于政策工具視角，從區(qū)域土地政策、區(qū)域財稅政策、區(qū)域金融政策和區(qū)域環(huán)保政策等方面分析了我國區(qū)域政策；最后從發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策體系中的主導作用、完善財稅金融政策、實行嚴格的土地環(huán)保政策和完善人力資源政策等方面給出了促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策建議。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；區(qū)域政策；政策設(shè)計

一、引 言

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后產(chǎn)生的必然要求，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相輔相成，緊密聯(lián)系，只有順應(yīng)這種要求，區(qū)域經(jīng)濟才能得到協(xié)調(diào)發(fā)展。國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實踐證明，政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中發(fā)揮著極其重要的作用，在政府的合理引導下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)才能有序健康發(fā)展，而政府主要通過政策制定和政策落實即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策來實現(xiàn)對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的干預(yù)作用。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策是指由政府或其他公共組織制定和實施的，以促進轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展為目的的一系列政策措施的總和，產(chǎn)業(yè)政策對于促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

政府對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的干預(yù)主要有間接干預(yù)和直接干預(yù)兩種方式。間接干預(yù)一般是指政府通過稅收杠桿和金融政策等經(jīng)濟手段引導和干預(yù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。其中包括通過財政手段進行稅收調(diào)節(jié)、政府投資、政府財政補貼及特別財務(wù)制度；通過金融手段進行國內(nèi)貸款制度調(diào)整；此外，還通過信息對產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略實施等經(jīng)濟活動進行干預(yù)和引導。直接干預(yù)手段主要指通過各種與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)，直接對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行行政干預(yù)，直接干預(yù)手段主要有政府的行政管制和行政協(xié)調(diào)，作為政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要手段，政府行政管制一般包括市場準入管制、數(shù)量管制、價格管制、技術(shù)管制、環(huán)保管制和生產(chǎn)安全管制等。為保護民族工業(yè)而在某些產(chǎn)業(yè)實行外商進入許可證制的舉措就是市場進入管制，數(shù)量管制主要包括信貸配額、外匯配額等各種配額制度，對某些產(chǎn)品實行固定價格或限制價格變動幅度等限制措施就是價格管制，技術(shù)管制主要表現(xiàn)為對有關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)標準、生產(chǎn)工藝等進行的管制。此外，政府行政協(xié)調(diào)是指政府利用其權(quán)威的行政影響力，通過各種方式對具體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動進行協(xié)調(diào)管理，使之與政府的意圖趨于一致。

二、我國區(qū)域政策總體分析

近年來，為了促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，從中央到地方制定了一系列區(qū)域政策。目前我國的區(qū)域政策主要有三類：一類區(qū)域政策是國家重大發(fā)展戰(zhàn)略整體的一部分，如西部大開發(fā)、東北振興及中部崛起等。還有一類是改革開發(fā)初期先行試驗的區(qū)域政策，如改革開放初期建設(shè)的各類經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)政策等。第三類就是根據(jù)特定目標，針對特定區(qū)域制定的相關(guān)區(qū)域政策，如對大自然保護區(qū)、貧困山區(qū)和資源匱乏區(qū)等制定的區(qū)域政策。

（一）區(qū)域政策的形成過程分析

1．與國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整相適應(yīng)

任何一項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和出臺，都與當時所處的社會經(jīng)濟背景有著密切的關(guān)系。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方針的確定和實施要服從于國家戰(zhàn)略和社會經(jīng)濟發(fā)展背景和發(fā)展規(guī)律。

2．從強調(diào)效率到強調(diào)統(tǒng)籌

從鄧小平“三步走”和“兩個大局”戰(zhàn)略思想的建立，再到“五個統(tǒng)籌”和“科學發(fā)展觀”思想的提出，我國的區(qū)域發(fā)展思路也由改革開放初期的“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)?“效率與公平兼顧”，地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略由突出重點地區(qū)向各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，地區(qū)發(fā)展的目標由強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展向強調(diào)經(jīng)濟、社會和生態(tài)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。

3．與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的進程相協(xié)調(diào)

改革開放后，為了促進國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，我國政府在總結(jié)自身發(fā)展的經(jīng)驗教訓和借鑒發(fā)達國家區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗和理論的基礎(chǔ)上，突破了原有經(jīng)濟體制下生產(chǎn)力均衡布局思想的約束，意識到在我國經(jīng)濟發(fā)展初期，在區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、投資效率和資源狀況等因素制約下，難以實現(xiàn)各個區(qū)域經(jīng)濟的全面均衡發(fā)展，這是由特定歷史條件下區(qū)域發(fā)展不平衡的客觀因素造成的。進入新世紀以來，以經(jīng)濟增長為核心的發(fā)展戰(zhàn)略取得了一定成效，在國家整體經(jīng)濟發(fā)展水平和財力較低的情況下，這種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不僅加快了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，也帶動了中西部地區(qū)的開發(fā)，使我國經(jīng)濟從總體上邁上了一個新臺階。但同時，這種發(fā)展戰(zhàn)略也進一步擴大了地區(qū)之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展差距，這種發(fā)展戰(zhàn)略面臨著來自各個方面的多種挑戰(zhàn)，如與周邊國家貿(mào)易的往來及外部環(huán)境的變化帶來的一系列新機遇，資源匱乏對中西部資源開發(fā)提出了迫切要求，從區(qū)域上看，呈現(xiàn)出東西部差距不斷擴大。國家在注重整體經(jīng)濟增長速度的基礎(chǔ)上，必須考慮到不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的公平性。據(jù)此國家相繼提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略等。

（二）改革開放后的主要區(qū)域政策效果評估

1．促進了中國整體經(jīng)濟快速增長

改革開放一系列區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策實施以來，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展充滿活力。作為人口最多的發(fā)展中國家，在改革開發(fā)三十年里，實現(xiàn)了經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展。中國從一清二白以解決溫飽為目標發(fā)展到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化和正邁向全面小康。中國的國民生產(chǎn)總值（GDP）已在2011年超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。

2．分工格局趨于合理化

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略呈現(xiàn)出良好勢頭，制約各區(qū)域發(fā)展的突出問題得到緩解?？傮w上看，由于采取了統(tǒng)籌兼顧、分類指導的方針，我國西部、東北、中部和東部各個區(qū)域的發(fā)展重點更加明確，特色更加鮮明，成效更加顯著。

3．形成若干具有國際競爭力的增長級

珠三角、長三角與京津冀都市圈被并稱為中國東部沿海“南中北”三大“增長極”，在推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中擔負著開放“窗口”、經(jīng)濟引擎、輻射帶動和改革示范等重要使命。

從總體上看，由于采取了一系列統(tǒng)籌兼顧、分類指導的區(qū)域政策，我國西部、東北、中部和東部各個區(qū)域的發(fā)展重點更加明確，特色更加鮮明，成效更加顯著。上述區(qū)域政策的分析，對于提出促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策建議具有重要的參考建議。

三、基于政策工具視角的我國區(qū)域政策分析

區(qū)域政策工具是解決區(qū)域差距而達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而采用的具體手段和方式。區(qū)域政策工具可以分為三大類：一類是微觀政策工具，另一類是宏觀政策工具，還有一類是協(xié)調(diào)政策工具。微觀政策工具包括勞動力再配置政策如遷移政策、勞動力市場政策，資本再配置政策，如對資本、土地、建筑物、勞動力等生產(chǎn)要素的投入進行財政補貼，對產(chǎn)品進行稅收減免，對技術(shù)進步進行財政補助、稅收減免等。宏觀政策工具包括區(qū)域傾斜性的稅收與支出政策、區(qū)域傾斜性的貨幣政策、區(qū)域傾斜性的關(guān)稅與其他貿(mào)易政策。協(xié)調(diào)政策工具主要用于微觀政策之間的協(xié)調(diào)、微觀與宏觀政策之間的協(xié)調(diào)、中央與區(qū)域開發(fā)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)以及區(qū)域開發(fā)機構(gòu)與地方政府的協(xié)調(diào)等。

每個類型的區(qū)域政策都需要借助區(qū)域政策工具起作用，因此每個類型的區(qū)域政策可能涉及土地、財稅、金融、環(huán)保等方面的問題。下面對我國宏觀的土地、財稅、金融和環(huán)保等方面的區(qū)域政策走勢及典型地區(qū)的政策進行分析。

（一）區(qū)域土地政策分析

國家在土地政策方面，呈現(xiàn)出以下幾大特點：

一是嚴格保護耕地，提倡節(jié)約集約用地。我國政府長期以來，重視農(nóng)業(yè)和耕地面積保護。我國土地利用規(guī)劃遵循的基本原則是嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、加強土地生態(tài)建設(shè)、強化土地宏觀調(diào)控。2008年國務(wù)院出臺了 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，要求2010年和2020年全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

二是建設(shè)用地計劃指標向中西部地區(qū)傾斜。根據(jù)西部大開發(fā)、中部崛起規(guī)劃，國土資源部提出了中西部地區(qū)建設(shè)供地的原則，國土資源部在《西部大開發(fā)國土資源開發(fā)利用規(guī)劃綱要》中明確：（1）在用地上優(yōu)先安排和重點保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。（2）對重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)實行低地價政策。（3）實施有差別化的土地政策。

三是注重農(nóng)民利益的保護，土地開發(fā)方式呈現(xiàn)多樣化，各具特色。如深圳的特色是2009年的土地新政，允許土地使用權(quán)人自行開發(fā)，對于自行改造的項目，土地使用權(quán)可以通過補簽土地出讓合同或協(xié)議的方式出讓。

（二）區(qū)域財稅政策分析

從中央制定的財稅支持政策來看，主要包括稅收優(yōu)惠、中央財政補助、給予特殊政策和鼓勵設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等方式。從地方財稅支持政策來看，主要是有針對性地加大稅收優(yōu)惠和專項財政補助的力度。

國家已出臺的針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策主要有：（1）一般企業(yè)所得稅率25%，但對高新技術(shù)企業(yè)和技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。在過渡期內(nèi)執(zhí)行“兩免三減半”，對部分從事農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)免征企業(yè)所得稅。（2）限制高污染、高耗能和資源類產(chǎn)品出口。2010年7月15日，取消了400多種出口商品的退稅，其中，大部分是高污染、高耗能和資源類產(chǎn)品。（3）大幅度增加對西部地區(qū)的財政支持力度。大幅度增加對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，為西部地區(qū)增加中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和國債項目資金投入。對西部地區(qū)內(nèi)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，從2001到2010年給予15%的企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠；對在西部地區(qū)新辦水電、交通、郵政、廣播電視等公共服務(wù)企業(yè)，符合條件的還可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策。（4）對新能源產(chǎn)業(yè)給予補貼。（5）支持皖江城市帶建設(shè)。《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》指出：規(guī)劃期內(nèi)，中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，支持示范區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、自主創(chuàng)新和環(huán)境建設(shè)。對皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)，切實落實好新稅法規(guī)定的各項稅收優(yōu)惠政策。

（三）區(qū)域金融政策分析

為了促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，我國在實施統(tǒng)一的金融政策時，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，大力發(fā)展區(qū)域性的地方金融機構(gòu)，先后批準設(shè)立了深圳發(fā)展銀行、浦東發(fā)展銀行、渤海銀行等區(qū)域性商業(yè)銀行。自從西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，央行增加了西部地區(qū)再貸款（再貼現(xiàn)）限額，支持西部地區(qū)金融機構(gòu)增加信貸投放，并通過調(diào)整存款準備金率和存、貸款利率，合理調(diào)控銀行信貸結(jié)構(gòu)，吸引資金流入西部。同時，按照國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，采用嚴格的有保有控的金融調(diào)控政策，按重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求發(fā)放貸款，嚴格發(fā)債、資本市場融資審核程序。

各地出臺的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融政策主要有：（1）設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)投資基金；（2）積極拓展直接融資渠道，建立和完善區(qū)域股權(quán)交易市場；（3）制定優(yōu)惠政策吸引全國性金融機構(gòu)到區(qū)域內(nèi)設(shè)立經(jīng)營機構(gòu)；（4）加大對高新技術(shù)企業(yè)的資金支持力度；（5）積極發(fā)展融資租賃業(yè)，組建區(qū)域發(fā)展銀行和擔保公司，支持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）區(qū)域環(huán)保政策分析

進入新世紀后，我國政府開始高度重視環(huán)保問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對環(huán)保的要求越來越高。2000年12月21日，國務(wù)院印發(fā)了國家環(huán)境保護總局《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，要求各地區(qū)要加強生態(tài)工程建設(shè)，尤其要全面開展“三江”流域生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，提高流域內(nèi)林草植被的覆蓋率和水源涵養(yǎng)能力。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，切實加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染源的整治力度。2006年1月，國家各部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》，意見中提出要加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級。2007年10月28日，全國人大常委員會通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》，明確要求各級政府實行有利于節(jié)能和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。2009年9月，國務(wù)院批準發(fā)改委等部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》，要求各級政府抑制行業(yè)產(chǎn)能過剩，引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。2010年6月13日，國家發(fā)改委聯(lián)合環(huán)保部等部門發(fā)布《再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出要大力發(fā)展再制造業(yè)，完善再制造舊件回收體系、物流體系和提高再制造技術(shù)水平。

如浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、武漢開發(fā)區(qū)和重慶兩江新區(qū)等地的具體環(huán)保政策措施有：（1）嚴把“綠色門檻”，在項目引進上嚴格實行 “準入制度”，凡是國家產(chǎn)業(yè)政策限制的，特別是一些高耗能、高污染、低效益的項目，堅決拒之門外。（2）嚴管環(huán)保指標在線監(jiān)測重點排污企業(yè)。（3）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推動產(chǎn)業(yè)升級，鼓勵和督促企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)水平。例如，2007年8月，《浦東新區(qū)創(chuàng)建國家環(huán)保模范城區(qū)資源節(jié)約和環(huán)境友好專題報告》中明確指出，浦東將進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步提升第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能級，著力發(fā)展金融服務(wù)核心產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、商業(yè)貿(mào)易業(yè)和會展旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，從而促進房地產(chǎn)業(yè)、文化服務(wù)業(yè)和教育衛(wèi)生等社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展。為此，新區(qū)政府已研究制定了全力扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政措施。依靠第三產(chǎn)業(yè)的快速增長來實現(xiàn)GDP的優(yōu)化，減少資源能源消耗和污染物排放。（4）建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)。例如，2009年5月，天津濱海新區(qū)與英國國家工業(yè)共生項目實施機構(gòu)、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展署合作，申請了歐盟“轉(zhuǎn)型亞洲”項目，該項目的主題為“濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及環(huán)境管理體系推廣”。產(chǎn)業(yè)共生是指某個領(lǐng)域內(nèi)相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)集聚，下游企業(yè)的生產(chǎn)原材料是上游企業(yè)的生產(chǎn)副產(chǎn)品，這樣就形成了投入-產(chǎn)出關(guān)聯(lián)體。圍繞大型重點企業(yè)，該項目在天津濱海新區(qū)建設(shè)綠色供應(yīng)鏈，向供應(yīng)鏈上的中小企業(yè)培訓和推廣環(huán)境管理體系，審核簡易清潔生產(chǎn)，通過發(fā)展眾多會員，形成天津濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)共生網(wǎng)絡(luò)。（5）設(shè)置財政資金獎勵各類節(jié)能減排項目。例如，自2010年起，濱海新區(qū)每年安排不少于4000萬元的節(jié)能專項資金，用于支持節(jié)能技術(shù)改造、新能源和可再生能源的開發(fā)利用等工作的開展。

四、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策設(shè)計

（一）發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策體系中的主導作用

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的成功案例分析，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變很大程度上受產(chǎn)業(yè)政策的影響。相對于經(jīng)濟增長速度，我國當前更加注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，著力強調(diào)加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，在這種背景下，全球范圍內(nèi)新一輪產(chǎn)業(yè)升級將啟動，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐不斷加快，因此，各地區(qū)應(yīng)不斷探索研究、制定和實施適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，以綠色、高效、科學、規(guī)范為基本要求引導和促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

1．優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工格局，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

在這次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮中，優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局、形成合理產(chǎn)業(yè)分工體系，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快經(jīng)濟發(fā)展方式是主基調(diào)，轉(zhuǎn)型升級也是一項重要任務(wù)，尤其是技術(shù)創(chuàng)新。因此，東部地區(qū)政府應(yīng)鼓勵地區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)讓先進技術(shù)，大力發(fā)展跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟；鼓勵東部地區(qū)高校、科研機構(gòu)及企業(yè)與中西部地區(qū)開展多種形式的產(chǎn)學研合作，推進東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，在全國范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工格局。

中部地區(qū)應(yīng)把承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與促進可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，既要緊緊抓住當前有利時機，加快產(chǎn)業(yè)承接，集聚生產(chǎn)要素，推動經(jīng)濟發(fā)展，又要節(jié)約集約利用資源，加強環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。各區(qū)域應(yīng)結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，制定承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導目錄，按照重點承接的產(chǎn)業(yè)、限制承接的產(chǎn)業(yè)、禁止承接的產(chǎn)業(yè)等標準進行分類，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供政策支撐，加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目的監(jiān)管和準入，對高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩項目的承接嚴格管制。

2．有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，堅持錯位發(fā)展

為實現(xiàn)中西部地區(qū)有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完善合作機制，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，規(guī)范發(fā)展秩序，中部各地區(qū)應(yīng)堅持錯位發(fā)展的策略。根據(jù)自身區(qū)域的資源、環(huán)境等方面的比較優(yōu)勢，有針對性地選擇特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，著力發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟，形成特色鮮明、優(yōu)勢明顯的特色產(chǎn)業(yè)集群。錯位發(fā)展包括行業(yè)錯位、產(chǎn)品錯位、層次錯位、市場錯位。各地區(qū)在建設(shè)發(fā)展過程中，加強區(qū)域分工合作，科學選擇主導產(chǎn)業(yè)和發(fā)展重點，有序承接，與周邊地區(qū)良性競爭，互利共贏，逐步形成區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)特色。

（二）完善財稅金融政策

逐步增加對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的財政資金投入，積極發(fā)揮財稅政策的導向作用，通過降低稅率和稅收返還等措施，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的急需產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實施更加優(yōu)惠的稅收政策。不斷完善財稅和金融環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接。同時，通過各種財稅金融政策扶持加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的先進制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

1．財稅政策

要積極發(fā)揮財政資金的導向作用，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移專項資金，不斷增加政策性資金對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的扶持力度。對重點加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移承接地和示范區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺建設(shè)等給予貸款貼息優(yōu)惠，支持開展承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的人才培養(yǎng)、業(yè)務(wù)培訓和招商引資等活動，給予在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中做出突出業(yè)績的地方政府和個人一定的物質(zhì)和精神獎勵，積極支持企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中降低各種成本。

2．金融政策

首先，對重點產(chǎn)業(yè)和承接項目的信貸需求優(yōu)先滿足。優(yōu)先和重點支持經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點領(lǐng)域和重點承接項目的信貸需求。在滿足重點產(chǎn)業(yè)項目資金需求的基礎(chǔ)上，也適當支持那些投資規(guī)模大、技術(shù)水平高、產(chǎn)業(yè)鏈條長和投資效益好的新開發(fā)重點項目。其次，重點給予承接新能源、節(jié)能環(huán)保和新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)信貸支持。逐步建立和完善綠色信貸的長效機制，細化具體的綠色信貸政策，積極推動循環(huán)經(jīng)濟和低碳節(jié)能產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，不斷推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，支持資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)。再者，要不斷加大對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的金融支持力度。利用金融和財稅手段，將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和技術(shù)轉(zhuǎn)移有機結(jié)合起來，通過金融政策，鼓勵和支持企業(yè)開展自主創(chuàng)新活動，支持企業(yè)建立研發(fā)中心，推動高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四，加大對外向型企業(yè)的支持。鼓勵外商投資企業(yè)到國外開拓市場，為外向型企業(yè)提供包括出口信貸、貿(mào)易融資、全球銀行貸款和海外保險等在內(nèi)的完備的金融服務(wù)，逐步增加受信額度，簡化貸款流程，為企業(yè)提供多種形式和更加便捷的融資和結(jié)算服務(wù)。第五，重點發(fā)展消費信貸。不斷拓展縣域地區(qū)的消費信貸水平，通過地區(qū)消費市場的優(yōu)勢吸引更多的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（三）實行嚴格的土地環(huán)保政策

1．建立嚴格的土地使用政策

要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對土地的需求，提高區(qū)域土地利用率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新土地管理方式，落實耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積。優(yōu)先滿足規(guī)模大和有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地需求，充分保證產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)建設(shè)對土地的需求。科學合理用地，節(jié)約土地使用，盤活各種存量建設(shè)用地，通過相關(guān)政策法規(guī)規(guī)范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)的廠房建設(shè)，不斷提高土地利用效率。

2．加大環(huán)境保護力度

制定承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導目錄，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目的準入門檻，加大環(huán)境保護力度。同時，進一步暢通環(huán)評審批“綠色通道”，對于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，優(yōu)先辦理科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低和環(huán)境污染少的項目，提高辦事效率。不斷簡化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目的環(huán)評內(nèi)容和環(huán)評環(huán)節(jié)，提高工作進度。

（四）完善人力資源政策

提高勞動力素質(zhì)是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要一環(huán)，大力發(fā)展職業(yè)教育，調(diào)整現(xiàn)有教育結(jié)構(gòu)，鼓勵開展全方位的校企合作，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供充足的人力資源。

1．調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，加大職業(yè)技術(shù)培訓

產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)品的知識含量與技術(shù)含量不斷提高是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的一個重要特征。由勞動密集型向知識和技術(shù)密集型的轉(zhuǎn)變是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。這種產(chǎn)業(yè)要素的變化會引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中勞動力、原材料和資本等要素的結(jié)構(gòu)變化。這種變化對教育結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出了新的需求。為了推動適應(yīng)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的高等教育和職業(yè)教育體系建設(shè)，應(yīng)該首先調(diào)整現(xiàn)有教育體系中不適合實際發(fā)展需要的教育目標和定位，加快推進教育模式結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，重視職業(yè)技能培訓，地方政府、社會和轉(zhuǎn)入企業(yè)應(yīng)該聯(lián)手采用多途徑聯(lián)合興辦職業(yè)技術(shù)培訓機構(gòu)，推行先培訓，再上崗，構(gòu)建適應(yīng)社會經(jīng)濟建設(shè)需要的學位體系和高層次人才培養(yǎng)模式。

2．建立動態(tài)機制，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

建立科學合理的動態(tài)機制，在滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對人力資源數(shù)量和質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況，鼓勵人才向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)流動?；趥鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)人才密集，而高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才稀少的現(xiàn)狀，需要積極完善人力資源素質(zhì)結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)更多符合企業(yè)需求的高素質(zhì)創(chuàng)新型人才，滿足企業(yè)發(fā)展的需求。促進人力資本結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)推進，利用人力資本結(jié)構(gòu)調(diào)整推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整又促進人口素質(zhì)的提高。使人才素質(zhì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展相匹配，將人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展動力，從而推動經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3．創(chuàng)新人才引進模式

首先，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除了重視本地人才的培養(yǎng)，承接地和轉(zhuǎn)出地還要更加注重人才引進工作，創(chuàng)新人才引進模式，促進人才資源的流動，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，提高整體人才素質(zhì)。建立和完善全方位立體化的高層次人才引進機制，促進人才結(jié)構(gòu)由數(shù)量主導的人才引進轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟稳瞬?、急需人才、國際人才的質(zhì)量型人才引進模式，同時，還需要不斷完善外國專家聘用制度等國際交流機制，吸引國外先進的管理思想和專業(yè)技術(shù)。其次，努力建立以效益為內(nèi)涵的創(chuàng)新人才培養(yǎng)和引進系統(tǒng)，探索和建立靈活多樣的人才使用機制和評價體系。優(yōu)化人才素質(zhì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)各盡所能，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

五、結(jié)束語

政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中可以發(fā)揮重要作用，通過制定一系列土地、財稅、金融和環(huán)保等政策，可以促進產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和高效承接。本文回顧了我國區(qū)域政策的形成和發(fā)展過程，并對政策執(zhí)行效果評估進行了分析。區(qū)域政策工具是解決區(qū)域差距、達到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而采用的具體手段和方式，基于區(qū)域政策工具視角，對我國宏觀的區(qū)域土地政策、區(qū)域財稅政策、區(qū)域金融政策和區(qū)域環(huán)保政策等的制定、發(fā)展及相應(yīng)特點進行評述。最后提出從發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策體系中的主導作用、完善財稅金融政策、實行嚴格的土地環(huán)保政策和完善人力資源政策等方面創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的政策設(shè)計。

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（責任編輯 張亨明）

F061．5

：A

：1001－862X（2013）05－0035－006

教育部博士點新教師基金（20100111120021）；2011—2012年度安徽省社科規(guī)劃項目（AHSK11-12D241）；教育部人文社會科學研究青年項目（11YJC790191）

高登榜（1961—），江蘇泗洪人，合肥工業(yè)大學管理學院博士生，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域經(jīng)濟；唐運舒（1976—），安徽霍山人，合肥工業(yè)大學管理學院副教授；馮南平（1981—），女，安徽潛山人，合肥工業(yè)大學管理學院講師；周開樂（1987—），江蘇銅山人，合肥工業(yè)大學博士生。