圖書館對(duì)政府機(jī)關(guān)決策支持探究——基于信息需求與供給的視角

吳羽冰

(廣東省立中山圖書館，廣東 廣州 510110)

隨著信息技術(shù)的提高和互聯(lián)網(wǎng)的普及，人們能輕易獲取各種信息的同時(shí)，也被海量和虛假的信息所困擾，難以找到所需的真實(shí)信息。不少學(xué)者指出，信息優(yōu)勢(shì)將逐漸成為當(dāng)今社會(huì)最大的優(yōu)勢(shì)之一。政府是信息的需求者，政府的各項(xiàng)職能工作需要足夠的信息支持才能做出合理決策并達(dá)到預(yù)期效果。公共圖書館是信息的供給者，公共圖書館通過各種信息收集渠道獲得大量信息，這些信息能突破時(shí)間、地域以及專業(yè)的限制，具有廣泛性。另外，由于圖書館對(duì)信息處理的專業(yè)性，能從大量信息中提取出關(guān)鍵信息和真實(shí)信息。一旦圖書館憑借信息供給優(yōu)勢(shì)為政府決策提供信息服務(wù)，政府的決策效率和準(zhǔn)確性將得到很大程度的提高。由此可見，信息環(huán)境下政府與圖書館進(jìn)行信息合作是非常有必要的。

1 政府機(jī)關(guān)決策過程中的信息需求

1.1 立法決策的信息需求

我國(guó)的立法過程是首先將由民意形成的信息傳送給人大機(jī)關(guān)，之后由人大代表在特定會(huì)議上提出議案，經(jīng)過討論表決后促成法案的形成，立法過程包括提案、起草、審議以及表決等階段。國(guó)家圖書館在上世紀(jì)90年代末就開始成立立法決策服務(wù)部，探尋為全國(guó)人大和政協(xié)提供信息服務(wù)的有效措施。據(jù)了解，目前全國(guó)有超過63%的公共圖書館已經(jīng)開始嘗試為“兩會(huì)”和政府機(jī)關(guān)提供信息服務(wù)。由此可見，立法決策過程中的信息需求非常重要。

首先，在提案的階段，人大代表對(duì)民意等信息存在很大的需求。提案機(jī)關(guān)需要在民意的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的篩選和甄別，進(jìn)而歸納總結(jié)出合適的議案。然而，由于廣泛獲得民意是一件比較復(fù)雜的事情，代表提出的議案可能并不能真正反映民眾的意愿，信息的失真會(huì)引起立法的無效性。其次，在審議和表決階段，參加人大常委會(huì)的代表需要與該法案相關(guān)的所有信息，包括提案的真實(shí)意圖、以往法律法規(guī)在該方面的涉及程度以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等。后者可以使立法委員分析該提案的重要性和意義，獲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)等信息可以幫助人大代表判斷該提案的可行性和可操作性。最后，在表決階段，參與表決的代表需要獲取有關(guān)提案的所有信息，這就要求代表之間進(jìn)行信息共享，通過某一平臺(tái)對(duì)信息進(jìn)行整合，從而為人大的立法決策提供完善的信息支持服務(wù)。

因此，政府立法過程中的提案、起草、審議以及表決階段都需要足夠的信息支持。在這個(gè)過程中，公共圖書館可以給予一定的信息支持和服務(wù)，例如圖書館可以建立和完善政府立法信息系統(tǒng)，通過全面地收集民眾意愿、準(zhǔn)確地提供提案信息以及便利的代表意見共享等實(shí)現(xiàn)政府立法決策過程中的信息一致性。

1.2 政策制定的信息需求

政府制定公共政策的目的在于解決社會(huì)生活中出現(xiàn)的各種公共問題，這些問題遍布在社會(huì)生活的各個(gè)角落。與立法不同的是，公共政策的制定更加具體化、一般化。同時(shí)，公共政策還表現(xiàn)出實(shí)時(shí)性，具有一定的生命周期性質(zhì)。公共政策的制定是一個(gè)系統(tǒng)過程，包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、制訂方案、評(píng)估選擇以及追蹤反饋等環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)的有效實(shí)施都離不開信息的支持。

由于公共圖書館匯聚了大量的實(shí)時(shí)信息資源，通過對(duì)這些資源進(jìn)行有效分析，例如對(duì)出版物、報(bào)紙的詞頻分析或者對(duì)網(wǎng)絡(luò)板塊的內(nèi)容分析等，可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)生活中存在的問題或者潛在的問題。同時(shí)，政府政策制訂在尋找方案時(shí)也需要大量的信息支持，其中包括以往解決此問題的經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)在社會(huì)環(huán)境的變化以及可采取的措施等。政府政策制訂的方案選擇與確定是政策制訂過程中的關(guān)鍵，必須在大量信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。因此，政府尋求與公共圖書館的長(zhǎng)期和深度合作是非常有必要的。此外，政策實(shí)施后的追蹤反饋是及時(shí)糾正錯(cuò)誤和改進(jìn)的最后一道屏障，這個(gè)階段準(zhǔn)確的信息收集和分析也是十分必要的。

政府的政策制訂關(guān)系到每個(gè)民眾的日常生活，需要在系統(tǒng)分析、科學(xué)論證后才可確定和實(shí)施。根據(jù)以往政府政策制定的經(jīng)驗(yàn)來看，公共政策制定過程中存在信息調(diào)研、信息管理、咨詢、信息傳遞以及信息反饋等多方面的問題。因此，需求與專業(yè)信息提供機(jī)構(gòu)尤其是公共圖書館的戰(zhàn)略合作是保證公共政策有效實(shí)施的關(guān)鍵措施。

1.3 廉政建設(shè)的信息需求

隨著我國(guó)政府對(duì)內(nèi)部管理和自身建設(shè)要求的不斷提高，廉政建設(shè)成為各級(jí)政府爭(zhēng)相倡導(dǎo)的行為規(guī)范，不少省、市政府先后將信息公開作為廉政建設(shè)的關(guān)鍵步驟，例如廣州市五華區(qū)稅務(wù)局依托信息技術(shù)創(chuàng)新黨風(fēng)廉政建設(shè)。政府信息公開是指政府將行政事務(wù)和其他事務(wù)在社會(huì)上進(jìn)行信息披露，包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果等。2007年4月，國(guó)務(wù)院公布《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，要求各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。由此可見，廉政建設(shè)的信息公開將逐漸成為政府透明管理的一種趨勢(shì)。

政府在廉政建設(shè)的信息公開過程中存在許多方面的信息需求:首先，政府需要了解信息公開的范圍。在這個(gè)方面，公共圖書館可以提供其他省市或者國(guó)外公開的范圍，從而為政府信息公開范圍提供參考;其次，政府需要明確信息公開的方式。傳統(tǒng)的政府信息公開資料例如年鑒、報(bào)告等，都保留在公共圖書館的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)庫，現(xiàn)今的政府信息公開可通過與圖書館進(jìn)行合作實(shí)現(xiàn)信息的有效公開;最后，政府應(yīng)該關(guān)注信息公開后民眾的反饋。目前，部分省市進(jìn)行的政府信息公開效果并不是很好，原因可能在于這些政府的信息公開僅提供了向下的信息披露，而沒有保證民眾有向上的信息反饋。

政府合理的信息公開能提供民眾對(duì)政府的滿意度和信心，而不完善或虛假的信息公開則會(huì)失去民眾對(duì)政府的信任。在這個(gè)過程中，政府作為信息的需求者存在與信息供給者例如公共圖書館的合作意愿。因此，公共圖書館應(yīng)該讓政府了解自身信息供給的資源和優(yōu)勢(shì)，與政府建立良好的合作關(guān)系，提高政府辦公效率，同時(shí)有效發(fā)揮公共圖書館社會(huì)服務(wù)的功能。

2 公共圖書館的信息供給優(yōu)勢(shì)

2.1 信息資源豐富

公共圖書館是社會(huì)信息的中心，儲(chǔ)存并管理著各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)時(shí)段的信息，具有明顯的信息資源供給優(yōu)勢(shì)。目前，公共圖書館的信息資源主要來源于印刷資料和數(shù)字資料兩個(gè)方面。在印刷資料方面，我國(guó)公共圖書館的總體館藏量在2011年達(dá)到69719萬冊(cè)，館藏資源豐富。印刷資料可以為政府決策提供信息服務(wù)的主要有:1)人文社科圖書。圖書館擁有大量的哲學(xué)、政治學(xué)以及思維科學(xué)等相關(guān)圖書，可以為政府人員提供決策指導(dǎo)信息。2)時(shí)事信息。最新的國(guó)內(nèi)外報(bào)紙和雜志使政府人員了解國(guó)內(nèi)外時(shí)事動(dòng)態(tài)。3)歷史和文化背景。世界各國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資料可以為政府提供決策參考信息。在數(shù)字資料方面，公共圖書館可以為政府決策提供支持的數(shù)字資源包括:1)各學(xué)科前沿信息。數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)庫收錄了各學(xué)科頂級(jí)期刊的數(shù)字信息，使政府工作人員掌握管理、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的理論動(dòng)態(tài)。2)各種調(diào)研信息。公共圖書館搜集了大量經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的統(tǒng)計(jì)資料和報(bào)告，為政府決策提供了基礎(chǔ)。

2.2 信息資源管理專業(yè)性

公共圖書館不僅擁有豐富的信息資源，對(duì)信息資源的管理也具有很強(qiáng)的專業(yè)性。目前我國(guó)公共圖書館大多采用《中國(guó)圖書館分類法》對(duì)圖書進(jìn)行分類管理，政府人員想要獲得某方面的圖書，只需要按照分類進(jìn)行相應(yīng)的查詢即可。此外，對(duì)于圖書館的數(shù)字資源，政府人員也可以通過在查詢網(wǎng)址上輸入關(guān)鍵字獲取需要的信息資源。盡管圖書館在信息資源管理方面表現(xiàn)出了較高的專業(yè)性，但政府日益增長(zhǎng)的信息需求不能僅依靠政府工作人員來查詢獲得，圖書館應(yīng)該利用自身的優(yōu)勢(shì)，通過整合特定領(lǐng)域的信息資源，主動(dòng)給政府提供社會(huì)各方面信息，及時(shí)向政府反映社會(huì)問題，為政府決策提供有效的信息支持。

2.3 信息開發(fā)優(yōu)勢(shì)

圖書館可以通過了解政府決策的信息需求，發(fā)掘館藏信息資源，建立決策資源閱覽區(qū)，對(duì)各類信息進(jìn)行重組、整合和開發(fā)，從而有效的支持政府決策。圖書館信息開發(fā)的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在:首先，圖書館信息儲(chǔ)存量大，這是信息開發(fā)的基礎(chǔ)。只有在信息數(shù)量的基礎(chǔ)上，才能探求對(duì)信息質(zhì)量的提升。其次，圖書館對(duì)各種信息較為熟悉，包括信息的獲取渠道、信息的真實(shí)程度以及信息產(chǎn)生的原因等，有助于進(jìn)一步的信息開發(fā)。最后，信息開發(fā)人員優(yōu)勢(shì)。圖書館從事信息服務(wù)的專業(yè)人員由于長(zhǎng)時(shí)間與信息接觸，對(duì)特定的信息具有較高的敏感性，能更好地處理、整合和優(yōu)化信息，因此可以清晰地理解政府決策的目標(biāo)，并準(zhǔn)確挖掘出相應(yīng)的信息。此外，2012年5月1日實(shí)施的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》對(duì)圖書館工作人員的素質(zhì)和能力提出了更高要求，以加強(qiáng)工作人員的信息服務(wù)技能。

3 圖書館對(duì)政府決策支持的新思路

3.1 數(shù)字信息共享

以往圖書館的大部分信息資源是以紙質(zhì)印刷方式保存在館內(nèi)，即時(shí)性的信息查詢難以做到。在網(wǎng)絡(luò)、信息和通訊技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，圖書館可以考慮將部分關(guān)鍵資源數(shù)字化，通過與政府進(jìn)行數(shù)字信息資源共享的方式達(dá)成合作。

公共圖書館與政府進(jìn)行數(shù)字信息分享可從以下方面進(jìn)行:1)根據(jù)政府需求，圖書館將部分印刷資源數(shù)字化。政府在進(jìn)行決策過程中主要涉及的領(lǐng)域?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、管理、法律以及文化等方面，圖書館可記錄政府在決策過程中所常用到的信息，通過歸納整理，將這些印刷信息數(shù)字化。具體可以通過查閱印刷資料對(duì)應(yīng)的數(shù)字資料，或者將印刷資料進(jìn)行錄入，以及引進(jìn)或自建數(shù)據(jù)庫等。通過將關(guān)鍵信息數(shù)字化，政府在立法和政策制定過程中可以及時(shí)查閱到相關(guān)信息，從而提升政府工作的效率。例如廣東省立中山圖書館創(chuàng)辦的《決策內(nèi)參》電子版成為廣東省政府省市長(zhǎng)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的指定信息源，2013年該館建立了以《決策內(nèi)參》系列專題信息為主體的海外中文專題數(shù)據(jù)庫，成為廣東省市領(lǐng)導(dǎo)掌握國(guó)內(nèi)外動(dòng)態(tài)的重要渠道之一。另外，廣東省立中山圖書館向省委省政府領(lǐng)導(dǎo)、省人大代表和省政協(xié)委員發(fā)放電子閱覽證，此舉有效地為政府機(jī)關(guān)在立法、政策制定方面提供了多樣豐富的信息參考源。2)建立政府與圖書館之間的信息查詢平臺(tái)。目前政府人員在處理問題過程中采用較多的信息查詢方式為簡(jiǎn)單的網(wǎng)頁查詢，可靠性不高同時(shí)容易受到質(zhì)疑。圖書館通過將數(shù)字信息向政府人員公開，使得政府人員能方便地通過圖書館的信息渠道查詢更加專業(yè)和可靠的信息資源，以加強(qiáng)政府工作的規(guī)范化和可信度。3)建立政府與圖書館之間的信息傳輸平臺(tái)。政府在立法和政策制定的過程中，都需要收集信息以了解民意或者社會(huì)問題。圖書館在信息收集的過程中，可以采用詞頻、內(nèi)容分析等信息開發(fā)工具獲取民意和社會(huì)問題，然后將這些意見和問題通過信息傳輸平臺(tái)傳送到政府有關(guān)部門，從而為政府立法和政策制定提供基礎(chǔ)。

3.2 專題信息服務(wù)

隨著社會(huì)專業(yè)化分工越來越明確，豐富但缺乏針對(duì)性的信息服務(wù)已經(jīng)不能滿足政府精細(xì)化的行政管理，越來越多的信息需求者開始強(qiáng)調(diào)信息的質(zhì)量和深度。公共圖書館在為政府決策提供信息服務(wù)的過程中，可以更多地采用主題、專題形式，提高信息服務(wù)的質(zhì)量，從而有針對(duì)性地為政府的決策問題提供指導(dǎo)意見。近年來，越來越多的公共圖書館開始采用專題信息服務(wù)的方式支持政府決策，從而涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的圖書館信息服務(wù)產(chǎn)品，例如由上海圖書館創(chuàng)辦的《上圖專遞》、廣東省立中山圖書館創(chuàng)辦的《決策內(nèi)參》、陜西省圖書館創(chuàng)辦的《輿情信息》、河南圖書館創(chuàng)辦的《省長(zhǎng)專遞》等。通過這種聚焦性的信息專題服務(wù)，使信息服務(wù)的針對(duì)性增強(qiáng)，信息服務(wù)的效果得到很大程度的提高。

政府在立法或制定政策時(shí)，可與圖書館聯(lián)合成立項(xiàng)目組，在政府的信息需求下進(jìn)行專題形式的信息搜索、整合、篩選和歸納等，從而整理出某個(gè)專業(yè)的全面信息。例如在房?jī)r(jià)調(diào)控政策制定過程中，政府與圖書館成立專項(xiàng)組，共同收集房?jī)r(jià)的波動(dòng)信息、民眾心理預(yù)期、房?jī)r(jià)可調(diào)控空間以及同等發(fā)展程度國(guó)家的房?jī)r(jià)水平等信息，運(yùn)用信息開發(fā)工具分析現(xiàn)有房?jī)r(jià)的合理性和改進(jìn)方案，同時(shí)判斷改進(jìn)后市場(chǎng)的變化等，從而系統(tǒng)地為政府決策提供依據(jù)。再如廣東省立中山圖書館在2012年初根據(jù)省政協(xié)會(huì)議的要求，開展了以“打擊欺行霸市、打擊制假售假、打擊商業(yè)賄賂，建立社會(huì)信用體系、建立市場(chǎng)監(jiān)管體系”的信息專題服務(wù)，為省政協(xié)委員決策提供了可靠的信息支持，取得了很好的效果。對(duì)于較為理論化的立法決策，圖書館對(duì)政府的專題信息服務(wù)可以采用研討會(huì)、學(xué)術(shù)會(huì)議等方式進(jìn)行，通過與其他部門例如高校等合作，共同參與有關(guān)課題的研究工作，進(jìn)而從理論上解決政府立法過程中的信息缺失問題。如2010年12月，國(guó)家圖書館舉辦了創(chuàng)新服務(wù)的座談會(huì)，專門討論了信息服務(wù)內(nèi)容和模式的問題。

3.3 廉政建設(shè)的信息公開

政府信息公開是政府廉政建設(shè)的主要措施，然而隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和民眾受教育程度的提高，簡(jiǎn)單的信息公開逐漸喪失了效力。民眾要求更加詳細(xì)和真實(shí)的信息披露，這對(duì)政府的廉政建設(shè)既是一種挑戰(zhàn)也是一種機(jī)遇。政府需要在民眾的信息需求上，通過合適的方式進(jìn)行信息披露，在披露信息的過程中需要尋求與專業(yè)性的信息管理部門公共圖書館的合作。

圖書館可以從以下幾個(gè)方面為政府廉政建設(shè)的信息公開提供信息服務(wù):1)提供信息公開的內(nèi)容和方式參考。政府在進(jìn)行信息公開之前，圖書館可以通過收集國(guó)內(nèi)外的信息公開方式和內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)，制定相應(yīng)的信息公開策略，包括選取合適的公開方式、時(shí)間以及內(nèi)容等。2)為信息公開的內(nèi)容提供指導(dǎo)和引證。圖書館可以建立一個(gè)以法律和法規(guī)為數(shù)據(jù)庫的檢索系統(tǒng)，在政府編寫公開信息時(shí)自動(dòng)生成引證來源。如政府在公布“三公”經(jīng)費(fèi)時(shí)，數(shù)據(jù)庫直接生成國(guó)務(wù)院關(guān)于“三公”經(jīng)費(fèi)的規(guī)定，用以說明該項(xiàng)未違反國(guó)家規(guī)定。同時(shí)，若某項(xiàng)需要公開的信息違反了國(guó)家規(guī)定，則引證信息出現(xiàn)為紅色，用于提醒政府對(duì)該違規(guī)說明原因。3)為政府信息公開提高民意反饋。政府的廉政建設(shè)不止于信息公開，了解民眾對(duì)公開信息的信任程度和接受程度也是廉政建設(shè)的一部分。圖書館可以通過直接調(diào)查或者間接獲取等方式認(rèn)識(shí)到民眾對(duì)于政府公開信息的接受程度，進(jìn)而反映給政府以幫助其進(jìn)行決策改進(jìn)。這樣經(jīng)由第三方進(jìn)行民意調(diào)查可以提高反饋信息的真實(shí)性，政府也能真正了解到民眾的信息需求。由此，圖書館通過不斷地提供信息支持，使得政府在信息公開方面達(dá)到預(yù)期的效果，從而實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)目標(biāo)。

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