論“鄰避沖突”中的政府依法行政

范少虹

(湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410081)

隨著城市化進(jìn)程的加快，政府提供的公共設(shè)施如垃圾發(fā)電處理站、殯儀館、公墓、傳染病醫(yī)院等越來越多，這些稱為鄰避設(shè)施(not in my backyard facilities:NIMBY Facilities)的公益性項(xiàng)目，雖然對(duì)社會(huì)的正常運(yùn)行必不可少，但對(duì)所在地居民生命健康產(chǎn)生潛在或現(xiàn)實(shí)的威脅，帶來心理上的不悅感和社區(qū)的恥辱感，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)。鄰避設(shè)施是“一個(gè)公共善(public good)和個(gè)人惡(individual bad)的混合體，因此導(dǎo)致社區(qū)強(qiáng)烈地反對(duì)將它建造在他們周邊?！痹卩彵茉O(shè)施的規(guī)劃選址、修建和運(yùn)營(yíng)管理過程中都會(huì)引起附近公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，甚至引發(fā)群體性事件，這類事件被稱為鄰避沖突。我國(guó)近幾年發(fā)生廈門PX項(xiàng)目搬遷、廣州番禺垃圾發(fā)電廠選址之爭(zhēng)、北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目抗議事件和浙江海寧晶科能源公司群體性事件等。鄰避沖突作為一種基于公共政策而引發(fā)的部分個(gè)體和群體之間的利益沖突，是社會(huì)沖突的一部分。戴維·伊斯頓(David Easton)曾經(jīng)指出:公共政策是“政治系統(tǒng)所做決定的輸出，是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”，部分與整體的利益沖突，必對(duì)政府政策產(chǎn)生影響，鄰避型公共設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，必須最大范圍地協(xié)調(diào)部分與整體之間的利益沖突。

一、“鄰避沖突”的起因

“現(xiàn)代社會(huì)沖突是一種應(yīng)得權(quán)利和供給、政治和經(jīng)濟(jì)、公民權(quán)利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)抗。”鄰避設(shè)施對(duì)附近居民的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)、生命健康和生活環(huán)境造成消極影響，具有顯著的負(fù)外部性(Negative Ex-ternality)，鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的收益由所在城市居民共同享有，但產(chǎn)生的成本和風(fēng)險(xiǎn)卻由設(shè)施附近公眾承擔(dān)，從而產(chǎn)生不均衡和不對(duì)稱的成本—收益分配結(jié)構(gòu)。且由于鄰避設(shè)施的危險(xiǎn)性，政府考慮可能遭受設(shè)施所在地居民的強(qiáng)烈反對(duì)，更有可能進(jìn)行封閉式?jīng)Q策，待規(guī)劃完成后才公開。不對(duì)稱不均衡的利益分配結(jié)構(gòu)且缺乏正當(dāng)性公開性的決策程序，加深了設(shè)施所在地公眾的不滿，產(chǎn)生鄰避沖突。同時(shí)，現(xiàn)代公民權(quán)利觀念突顯，公民權(quán)利意識(shí)要求懂得權(quán)利的所有者就是權(quán)力的讓渡人，且能夠適時(shí)提出自己合理的權(quán)利訴求，鄰避沖突是設(shè)施附近居民為維護(hù)自身權(quán)利而抗?fàn)幍慕Y(jié)果。從依法行政的角度來看，鄰避沖突產(chǎn)生的原因主要基于公共利益的差異性和目標(biāo)導(dǎo)向的行政過程中合法性危機(jī)。

(一)公共利益的差異性

公共利益作為抽象模糊難以界定的概念，具有利益內(nèi)容和受益對(duì)象不確定性的特征。但公共利益是一種與個(gè)體利益相對(duì)且客觀存在的價(jià)值體，也是國(guó)家存在的正當(dāng)性理由。作為政府進(jìn)行公共管理基礎(chǔ)和本質(zhì)的公共利益具有差異性，“公共利益的差異性，既可指不同類型公共利益之間的不同，也可指因這種類型上的非同質(zhì)性所導(dǎo)致的公共利益之間的不相容性，還可指共同體或其成員就某一公共利益受益與否以及受益程度的不同。公共利益的不相容性和公共利益的局部偏向性是公共利益差異性的兩種表現(xiàn)形式?！泵绹?guó)聯(lián)邦最高法院大法官弗蘭克福特認(rèn)為“公共利益具有多種利益組合而成之結(jié)構(gòu)”;蓋爾霍恩教授認(rèn)為公共利益不是“一塊磐石”，而是“多種利益之平衡?！庇袑W(xué)者甚至認(rèn)為，行政決定采用“公共利益”術(shù)語，目的是遮掩多種價(jià)值和利益的配置過程。

鄰避設(shè)施顯然具有公共利益性，所在城市居民理論上都將從中受益，但由于垃圾處理站、加油站、殯儀館和公墓等可能給臨近設(shè)施附近的居民帶來事實(shí)上或精神上的不適感，附近居往往不愿與之為鄰，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中城市居民的受益程度不均等，甚至導(dǎo)致鄰避設(shè)施周邊居民利益與公共利益之間存在沖突和不相容，鄰避設(shè)施中公共利益顯然具有差異性特征。鄰避設(shè)施的選址規(guī)劃到建成是一個(gè)公共決策過程，遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的基本決策原則。文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)等人認(rèn)為，相信多數(shù)決策原則就必然意味著多數(shù)人能夠做出決策，而這種決策是與少數(shù)人的利益相悖的。臺(tái)灣學(xué)者張震東也認(rèn)為，奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，但在此社會(huì)原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對(duì)的”的道德權(quán)威，甚至以多數(shù)為名而濫用權(quán)力來壓制少數(shù)，造成所謂的“多數(shù)暴虐”?！岸鄶?shù)暴虐”的實(shí)質(zhì)是使多數(shù)人受益的成本和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到少數(shù)人身上，當(dāng)這種成本和風(fēng)險(xiǎn)無限增大時(shí)，人本質(zhì)中所固有的自利特征會(huì)使少數(shù)人轉(zhuǎn)向反抗。由于鄰避設(shè)施中公共利益的差異性，鄰避沖突就是利益受損的少數(shù)人被組織起來對(duì)抗“多數(shù)暴虐”的現(xiàn)象。

(二)目標(biāo)導(dǎo)向的行政過程中合法性危機(jī)

“政治是意志的表達(dá)，行政是意志的執(zhí)行”，F(xiàn).古德諾簡(jiǎn)明扼要地指出了“消極國(guó)家”時(shí)代國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)過程中政治和行政的分界，但隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家職能日趨復(fù)雜，行政活動(dòng)廣泛地滲入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)福利等各個(gè)方面，行政不再是對(duì)立法的簡(jiǎn)單執(zhí)行，而要對(duì)各種具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的價(jià)值和利益作出抉擇，行政活動(dòng)越來越演變?yōu)榛谀繕?biāo)而展開的管理過程。目標(biāo)管理是以結(jié)果為導(dǎo)向，過于強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，容易忽視實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的手段和過程。政府的職能是進(jìn)行公共管理，面對(duì)的主體是公眾。如果只單純強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理中的“目標(biāo)”概念，則會(huì)出現(xiàn)一味追求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽視公眾的價(jià)值偏好，造成公眾不滿。同時(shí)，國(guó)家的立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，但隨著行政活動(dòng)的廣泛開展，現(xiàn)代立法很難對(duì)具體而繁雜的行政行為予以細(xì)化，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)普遍制定法規(guī)和規(guī)章，并成為行政活動(dòng)的主要依據(jù)，“規(guī)章之治”現(xiàn)實(shí)代替了“法律之治”理念。這種趨勢(shì)在轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的行政過程中尤為明顯，現(xiàn)實(shí)行政過程中強(qiáng)勢(shì)政府的理念和目標(biāo)導(dǎo)向的行政方法，大大激發(fā)了地方政府制定行政規(guī)章的內(nèi)在沖動(dòng)，導(dǎo)致地方政府制定的行政規(guī)章數(shù)量大增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過立法機(jī)關(guān)頒布的規(guī)則，如此繁多的行政規(guī)章尤其是創(chuàng)制性規(guī)章本身的合法性值得考量，依據(jù)這些規(guī)章而實(shí)施的行政行為，其合法性也必然受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

鄰避性設(shè)施的選址和規(guī)劃大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)典型的目標(biāo)導(dǎo)向行政，設(shè)施本身具有的市政或重大經(jīng)濟(jì)效益很容易被貼上公共利益的標(biāo)簽，以強(qiáng)化行政活動(dòng)的形式合法性。在這個(gè)過程中，由于具體目標(biāo)的引導(dǎo)，且不同利益主體因話語權(quán)差異影響決策過程，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)和利益選擇彈性空間較大，必然影響到公平和正義。實(shí)踐中，很多鄰避設(shè)施隱含政府本身的利益，甚至還有利益集團(tuán)參與的影子，政府未對(duì)這些沖突的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡，將成本及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給鄰避設(shè)施附近的公眾，鄰避沖突在所難免。

二、“鄰避沖突”中政府的困境

鄰避設(shè)施的選址規(guī)劃本身就是一個(gè)公共決策過程，特別是在利益相關(guān)人的信息不對(duì)稱、溝通和參與渠道不通暢、權(quán)利缺乏保護(hù)和信任缺失等因素的影響下，鄰避設(shè)施附近居民因利益受損往往采取公開對(duì)抗甚至非理性行為，從而影響政府的決策過程和結(jié)果。我國(guó)很多鄰避設(shè)施在規(guī)劃和建設(shè)中存在以下觀念誤區(qū):政府為照顧大多數(shù)人的利益，少部分群體的利益當(dāng)然應(yīng)該做出讓步。鄰避設(shè)施中以犧牲附近居民的利益為代價(jià)來成就社會(huì)便利和福祉，當(dāng)整體福祉的增進(jìn)以少部分群體的利益受損為代價(jià)時(shí)，某種意義上是對(duì)公共利益的一種否定。鄰避沖突中，利益受損群體通過正式的政治制度架構(gòu)和非正式的政治規(guī)則展開博弈，博弈結(jié)果主要由政府制定的公共政策來體現(xiàn)。政府制定公共政策時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)公眾積極參與，簡(jiǎn)單的完全排斥公眾參與已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代價(jià)值，但也不能選擇完全由公眾意見來決定行動(dòng)方向。這對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府來說，面臨兩難選擇，既是挑戰(zhàn)也是困境。

(一)政府角色的困境

政府設(shè)定政策目標(biāo)后，力圖通過相應(yīng)的制度安排和行政行為促使政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但在利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)中，政策目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)取決于政府對(duì)現(xiàn)實(shí)情境的評(píng)估，以及相關(guān)利益主體的認(rèn)同和支持程度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，政府應(yīng)由全能型和管理型治理轉(zhuǎn)向有限型和服務(wù)型治理，但由于市場(chǎng)失靈和政府失敗的并存，政府干預(yù)市場(chǎng)的適度性難以界定，政府政策行為往往徘徊于計(jì)劃角色和市場(chǎng)角色之間，決策理念和思路往往帶有管理型的痕跡。政府決策基于利益的不同，通常采取需求誘導(dǎo)型或供給主導(dǎo)型路徑，基于平等主體之間利益的角度，政府采取需求誘導(dǎo)型，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)角色;基于公共利益的角度，政府采取供給主導(dǎo)型，偏向計(jì)劃角色。鄰避設(shè)施雖然凸顯公共利益與個(gè)體利益間的對(duì)抗，但總體上是公益性項(xiàng)目，這種公益性目標(biāo)成為政府對(duì)鄰避設(shè)施封閉性決策的借口。然而，鄰避設(shè)施大多涉及附近居民不動(dòng)產(chǎn)及由此衍生的各項(xiàng)權(quán)利，隨著住房商品化的普及，推動(dòng)了平等意識(shí)的契約觀念形成并發(fā)展;利益主體從單位人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，客觀上削弱了政府的社會(huì)動(dòng)員能力;我國(guó)2004年《憲法》的修正和《物權(quán)法》的出臺(tái)等從立法上保障了個(gè)體及其財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，服務(wù)型法治政府改革的步伐加快，使得政府采取封閉決策的空間越來越小。

政府在鄰避政策中直接決策的計(jì)劃角色，也導(dǎo)致其利益角色的困境。鄰避設(shè)施作為公共“善”和個(gè)人“惡”的混合體，其提供服務(wù)的受益群體非常分散，而受害者非常集中即附近居民，導(dǎo)致“政策利益被廣大的民眾所分享，政策的成本卻由少數(shù)人承擔(dān)，利益分配有嚴(yán)重失衡之現(xiàn)象強(qiáng)化了標(biāo)的地區(qū)居民的受害意識(shí)”。由于對(duì)公共產(chǎn)品普遍存在的“搭便車”心理，高度分散的受益方體會(huì)不到好處，再加上政府在鄰避設(shè)施中的計(jì)劃角色，即自行封閉規(guī)劃選址修建，一旦發(fā)生沖突，出現(xiàn)的主體只有政府和受損方，少數(shù)集中的利益受損群體將所有的矛頭指向政府。受信息不對(duì)稱和政府決策瑕疵的影響，在鄰避沖突中社會(huì)輿論更多的同情和支持弱勢(shì)方的利益受損者，將政府推到公共輿論的風(fēng)口浪尖。政府既要行使公共管理職能，又要滿足部分公眾合理訴求，這兩種角色使政府在鄰避沖突中面臨合法性職能和合理性訴求之間的困境。

(二)鄰避政策價(jià)值基點(diǎn)選擇的困境

為公平公正地調(diào)整社會(huì)利益和合理配置社會(huì)資源，公共政策的核心價(jià)值就是如何妥善地解決社會(huì)利益的分配問題。因此，“公共政策作為對(duì)全社會(huì)價(jià)值資源最有權(quán)威的分配工具，有責(zé)任和義務(wù)通過政治過程所作出的選擇和分配辦法的制定來為解決公共問題、達(dá)到公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，必須樹立正確的價(jià)值基點(diǎn)。鄰避沖突凸顯公共利益與個(gè)體利益間的對(duì)抗，在化解鄰避沖突的決策中，公共政策價(jià)值基點(diǎn)選擇的困境集中體現(xiàn)在個(gè)體權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的沖突與選擇上，擺在政府決策部門面前的難題是:價(jià)值基點(diǎn)是少數(shù)利益受損群體，還是公眾利益?是以社會(huì)公平為主，還是以效率為主?

公共決策存在兩種基本取向，一種是決策的理性取向，另一種是決策的政治取向。政府在制定鄰避政策時(shí)偏向技術(shù)理性取向，將鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃選址和建設(shè)單純地看成是技術(shù)性事務(wù)，鄰避設(shè)施大多涉及一定科技含量的問題，如垃圾發(fā)電廠的焚燒技術(shù)的采用，產(chǎn)生的二惡英對(duì)環(huán)境的污染和對(duì)人體健康的影響等，政府認(rèn)為這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的界定可以通過專業(yè)技術(shù)和理性分析加以解決，導(dǎo)致整個(gè)決策活動(dòng)相當(dāng)于定量尋求數(shù)學(xué)意義上的正確答案。技術(shù)理性取向以效用最大化為基準(zhǔn)，追求效率的功利主義，但這種取向遠(yuǎn)離相關(guān)利益公眾的參與，主要依賴政府和專業(yè)人士，容易導(dǎo)致公眾的反對(duì)，難以有效執(zhí)行。政治取向是政府將鄰避設(shè)施看做是公共性的事務(wù)，由于鄰避決策涉及到多元化的利益分配，即對(duì)不同個(gè)體和群體的利益作出調(diào)整，為了在多元利益博弈中達(dá)到?jīng)Q策的均衡點(diǎn)，必須在各方主體民主參與的前提下達(dá)成共識(shí)，強(qiáng)調(diào)道義上的公正性。鄰避沖突中政府在事件開始時(shí)單純依賴技術(shù)性和機(jī)械理性的方法做出決策，將鄰避設(shè)施規(guī)劃選址的決策封閉在政府系統(tǒng)內(nèi)部，屏蔽了相關(guān)公眾的利益訴求和利益表達(dá)，由于忽略了客觀存在的公共性，往往導(dǎo)致非常態(tài)公眾參與的群體性沖突和決策的失敗。

三、“鄰避沖突”中政府依法行政的行動(dòng)邏輯

隨著城市化進(jìn)程的加快，鄰避沖突必將越來越多。鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)是政府依法決策的過程，國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第5條提出依法行政的三個(gè)最基本要求就是合法行政、合理行政和程序正當(dāng)，明確指出行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則;注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。因而，鄰避沖突中政府依法行政的基本邏輯是，政府行政決策活動(dòng)應(yīng)通過合法化(legality)走向正當(dāng)化(legitimacy)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法的合理性，立法的合理性是“指立法活動(dòng)合乎‘理’的一種狀態(tài)及性質(zhì)”。我國(guó)一些鄰避設(shè)施從立項(xiàng)、環(huán)境評(píng)估到審批，各方面手續(xù)合法，但對(duì)設(shè)施附近環(huán)境具有很大的污染性，即單個(gè)環(huán)評(píng)項(xiàng)目通過，而對(duì)整體的環(huán)境規(guī)劃沒有考慮，合格的項(xiàng)目往往導(dǎo)致不合理的地區(qū)規(guī)劃布局，從而因缺乏正當(dāng)合理性而致公眾無法接受。政府要正視鄰避沖突并尋求合法合理的方式解決，臺(tái)灣《環(huán)境影響評(píng)估法》是鄰避運(yùn)動(dòng)得以部分解決的主要保證，其中包括信息公開和公眾參與程序。因此，政府在以實(shí)現(xiàn)公共利益為價(jià)值取向的前提下，改進(jìn)公共政策制定模式，拓展公眾參與渠道，完善專家論證機(jī)制，確保鄰避設(shè)施選址和建設(shè)的合法性和科學(xué)性并促進(jìn)利益平衡。

(一)提升鄰避政策制定的公開性和公正性：從封閉性轉(zhuǎn)向開放性

利益的表達(dá)、訴求、聯(lián)盟和沖突是人類社會(huì)的常態(tài)，為了滿足合理的訴求和解決潛在的沖突，政府重要的職能之一是制定適當(dāng)?shù)墓舱?。公共政策制定存在封閉性和開放性兩種不同模式，封閉性模式中政府處于絕對(duì)權(quán)威地位，成為唯一的政策制定主體。而開放性模式中主體多元化，政府、利益集團(tuán)、社會(huì)公眾處于合作和競(jìng)爭(zhēng)中，甚至新聞媒體、專家學(xué)者和權(quán)威人士也影響公共政策的制定，這種模式既尊重政府的權(quán)威地位，又強(qiáng)調(diào)其他主體對(duì)政府的制衡作用。顯然，政策主體的多元化是開放性模式的主要特征，開放性模式比封閉性模式具有更高的公眾參與度。鄰避政策的制定中較多采用封閉性模式，帶有明顯外部性的鄰避設(shè)施在公眾不知情的情況下秘密規(guī)劃立項(xiàng)和冒然開工。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)建設(shè)鄰避設(shè)施遇到的阻力越來越小，就是因?yàn)猷彵茉O(shè)施選址方式由“決定—宣布—辯護(hù)”方式開始轉(zhuǎn)向“參與/自愿/合作”的方式，在決策開始階段就吸納公眾參與，減少了阻力。為降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，鄰避政策制定應(yīng)從封閉性模式向開放性模式轉(zhuǎn)變，吸納更多社會(huì)主體參與到鄰避設(shè)施決策的過程當(dāng)中。一方面，參與主體的多元化能保持信息的公開，維護(hù)參與方的知情權(quán)，提升公眾的信任度。另一方面，鄰避設(shè)施的規(guī)劃選址和建設(shè)是多元利益主體之間的博弈和互動(dòng)，多元主體的參與可以促使政府重視多元利益的調(diào)整和整合，兼顧并綜合權(quán)衡不同利益，避免犧牲某群體的利益去保全其他群體的利益，使社會(huì)利益最大化并公平分配，旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益內(nèi)涵的交換正義、程序正義與實(shí)質(zhì)正義。

(二)提高鄰避政策制定的民主化和可接受性：充實(shí)公眾參與權(quán)

鄰避設(shè)施的選址是政府和居民之間最大爭(zhēng)議的議題，由于雙方立場(chǎng)完全不同，導(dǎo)致互信基礎(chǔ)不足，容易出現(xiàn)對(duì)抗情緒。臺(tái)灣學(xué)者邱敬斌和賴世剛指出，存在于政府與居民之間的鄰避抗?fàn)?，是一種囚徒困境，如果雙方不采取合作的戰(zhàn)略，不協(xié)商，雙方的收益都會(huì)最小;如果社會(huì)沖突雙方采取合作策略就會(huì)增加鄰避抗?fàn)庍^程中的總收益。我國(guó)還沒有形成有效解決鄰避沖突的機(jī)制，政府處理鄰避問題隨意性大，導(dǎo)致沖突更加激烈。公平合理地解決鄰避沖突的有效途徑是雙方采取協(xié)商、談判和調(diào)解的方法。鄰避抗?fàn)幍钠降葏f(xié)商機(jī)制，從更深層次上說，這種談判是義務(wù)性的，任何一方都不可以單方采取不利于對(duì)方的行動(dòng)。我國(guó)當(dāng)前在處理和解決鄰避問題時(shí)，由于鄰避沖突的一方是擁有公權(quán)力處于強(qiáng)勢(shì)地位的各級(jí)政府，雙方往往無法對(duì)等協(xié)商，政府在公眾尚不了解鄰避設(shè)施規(guī)劃的情況下選址和開工建設(shè)，造成鄰避沖突加深。

公眾參與是各方利益代表通過表達(dá)、交流、協(xié)商和妥協(xié)的方式使決策合法化和合理化的過程。擴(kuò)充鄰避沖突中的公眾參與權(quán)，離不開公眾對(duì)設(shè)施選址和建設(shè)過程的參與和有效發(fā)言權(quán)，政府對(duì)參與的主體、具體形式、廣度與深度等方面做出正確的判斷，避免公眾在決策中角色虛化，提高其真正參與度，才能提升鄰避設(shè)施決策的質(zhì)量。同時(shí)，單個(gè)鄰避設(shè)施利益受損人相對(duì)分散，與代表公權(quán)力的政府相比相對(duì)弱勢(shì)，在雙方的協(xié)商與對(duì)話處于明顯不對(duì)稱地位，從而構(gòu)成公眾有效參與的障礙，而利益組織化能使弱勢(shì)一方在政府決策中有效地表達(dá)和傳送意見?！袄娼M織化指一些分散的利益主體基于其利益的一致性，而進(jìn)行聯(lián)合并以一定的組織結(jié)構(gòu)約束這種聯(lián)合的狀態(tài)?！敝挥袑⑧彵茉O(shè)施利益相關(guān)人分散的利益組織起來，在與政府的協(xié)商中擴(kuò)展表達(dá)渠道，提出比較系統(tǒng)和相對(duì)可行的方案和建議。公眾參與的自下而上的決策過程有利于鄰避沖突的緩解和化解，必須全方位拓展公眾參與渠道，通過信息公開、民意調(diào)查和聽證會(huì)等方式，提高公眾自愿性。政府在決策中更多考慮公眾的價(jià)值偏好，才能增加公眾心理接受程度，也促使政府和公眾尋求鄰避政策的共識(shí)基礎(chǔ)。

(三)提升鄰避政策制定的科學(xué)化和理性化：完善專家咨詢制度

行政決策中作為增強(qiáng)理性的專家咨詢制度，強(qiáng)化專家角色和知識(shí)的重要性，增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，推動(dòng)決策的專業(yè)化和科學(xué)化。近年各地相繼頒布了專門針對(duì)專家咨詢論證制度的規(guī)定，期待通過專家專業(yè)知識(shí)的理性化獲取決策的正當(dāng)化。但實(shí)踐中相當(dāng)數(shù)量的專家咨詢論證沒有真正實(shí)現(xiàn)其本應(yīng)有的“理性增強(qiáng)”功能，專家咨詢制度的失敗現(xiàn)實(shí)中體現(xiàn)為專家被雇傭，雇傭的主體可能是政府，專家提供為政府定制的意見，成為政府證明其決策正當(dāng)性的工具;雇傭的主體也可能是利益集團(tuán)，專家成為利益集團(tuán)的代言人。專家咨詢制度的這種形式上合法，實(shí)質(zhì)上卻和特定集團(tuán)的利益訴求相結(jié)合，必然嚴(yán)重制約專家咨詢論證制度的作用，有損公眾利益，導(dǎo)致公眾對(duì)決策結(jié)果的不信任和抵觸。

政府將鄰避設(shè)施的決策看成是提供公共服務(wù)的公共事務(wù)，應(yīng)對(duì)不同群體與組織的利益做出調(diào)整，在這個(gè)前提之下，鄰避設(shè)施規(guī)劃選址和建設(shè)中涉及到規(guī)劃的合理和環(huán)境污染等專業(yè)技術(shù)問題，由專家客觀地評(píng)估技術(shù)面因素，能相對(duì)消弭公眾對(duì)鄰避設(shè)施負(fù)面影響的恐懼，增加公眾對(duì)必須建設(shè)的鄰避設(shè)施決策的支持，減少?zèng)Q策執(zhí)行的阻力。但為了防止鄰避設(shè)施的決策中咨詢論證的專家被政府和利益集團(tuán)雇傭和空洞化，應(yīng)從專家的選擇和咨詢?nèi)^程信息公開等制度方面確保專家的中立性。同時(shí)，專家在鄰避設(shè)施決策過程中僅限于技術(shù)性咨詢，即就技術(shù)性問題發(fā)表意見，不能取代政府作出政策性判斷，不能代替行政機(jī)關(guān)作出決策，以防止論證過程中咨詢專家角色的越位和錯(cuò)位，提升鄰避設(shè)施政策的理性化和科學(xué)化程度。

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