地方政府績(jī)效評(píng)估中的“噪聲”及其消解

武忠遠(yuǎn)，程廣鑫

（延安大學(xué)a.管理學(xué)院；b.公共管理研究所，陜西延安716000）

20世紀(jì)80年代以來西方掀起的“新公共管理”改革浪潮使政府績(jī)效評(píng)估備受重視。政府績(jī)效評(píng)估在改革開放的大背景下引入我國，在政治體制改革的助力下扎根成長(zhǎng)。但不容回避的是，我國政府績(jī)效評(píng)估仍處于探索階段，無論在理論上還是在實(shí)踐上都還不成熟，存在的問題仍比較突出，需要不斷予以改進(jìn)和完善。

一、地方政府績(jī)效評(píng)估基本流程

中國行政管理學(xué)聯(lián)合課題組曾給政府績(jī)效管理做出一個(gè)系統(tǒng)的表達(dá)：所謂政府績(jī)效管理，就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。[1]

從技術(shù)層面來講，政府績(jī)效評(píng)估可被看成一種工具，是“利用績(jī)效管理、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰來激勵(lì)公共組織”。[2]從過程層面來講，政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)由許多環(huán)節(jié)所組成的行為系統(tǒng)，通常表現(xiàn)為：依據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、任務(wù)、要求對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估，比較績(jī)效結(jié)果與目標(biāo)之間的差異，分析與報(bào)告評(píng)估結(jié)果，并恰當(dāng)運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。從績(jī)效評(píng)估的目的來講，政府績(jī)效評(píng)估的目的在于發(fā)現(xiàn)自身不足，改善服務(wù)質(zhì)量，提高政府效能，提升公眾滿意度。

我國地方政府績(jī)效評(píng)估基本走過了由地方自發(fā)評(píng)估到自覺評(píng)估、再到整個(gè)國家科學(xué)化評(píng)估的歷程。無論是學(xué)界還是政府實(shí)務(wù)界都在積極探索更為有效的績(jī)效評(píng)估范式。筆者擬從“技術(shù)——過程——目的”三個(gè)層面建構(gòu)并闡釋我國的地方政府績(jī)效評(píng)估基本流程（如圖1）。

評(píng)估需求是政府績(jī)效評(píng)估的開端。根據(jù)評(píng)估需求確定評(píng)估內(nèi)容，評(píng)估主體應(yīng)盡可能多元化，而每類評(píng)估主體所占權(quán)重的大小由評(píng)估內(nèi)容決定。政府績(jī)效評(píng)估過程為：主體運(yùn)用定性、定量技術(shù)，依據(jù)評(píng)估指標(biāo)對(duì)評(píng)估客體進(jìn)行公正公開評(píng)估，得到評(píng)估結(jié)果?？?jī)效反饋則是將評(píng)估結(jié)果反饋給被評(píng)估對(duì)象，這是績(jī)效評(píng)估過程的最后一環(huán)，也是最重要的一環(huán)。良好的績(jī)效反饋對(duì)于提高政府實(shí)務(wù)者工作積極性，改進(jìn)工作不足，提升行政效率與服務(wù)質(zhì)量具有不可替代的作用。

圖1 政府績(jī)效評(píng)估基本流程

二、地方政府績(jī)效評(píng)估中的“噪聲”

“噪聲”一般指干擾、影響人們交談或思考的聲音，此處將“噪聲”引申為影響績(jī)效評(píng)估有效實(shí)現(xiàn)的內(nèi)外干擾因素。評(píng)估主體在運(yùn)用評(píng)估技術(shù)、依據(jù)評(píng)估指標(biāo)對(duì)評(píng)估客體展開評(píng)估時(shí)，往往受到內(nèi)外“噪聲”的影響干擾。

（一）技術(shù)方面的制約影響因素

1．公共產(chǎn)品非市場(chǎng)化特性。用于滿足社會(huì)公共需要的物品被稱為公共產(chǎn)品。[3]政府基于社會(huì)整體利益而向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些公共產(chǎn)出與私人部門的產(chǎn)出的性質(zhì)截然不同。公共產(chǎn)品與服務(wù)具有非市場(chǎng)化特性，要精確算出“投入——產(chǎn)出”十分困難，這是對(duì)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的一大挑戰(zhàn)。

2．評(píng)估方法缺乏科學(xué)性。評(píng)估方法缺乏科學(xué)性表現(xiàn)為：第一，定性評(píng)估使用居多，定性方法與定量方法的使用尚欠整合。專業(yè)分析人員的匱乏與定量分析標(biāo)準(zhǔn)的難以統(tǒng)一是掣肘我國地方政府績(jī)效評(píng)估全面科學(xué)開展的瓶頸。第二，評(píng)估大多表現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式”特征，忽視了評(píng)估的持續(xù)性。[4]一方面由于我國績(jī)效評(píng)估的發(fā)起力量相對(duì)單一，具有明顯的精英特色，一旦發(fā)起者卸任，績(jī)效評(píng)估就無法持續(xù)下去。另一方面我國民眾的政治參與意識(shí)淡薄，民眾參與渠道不通暢，民眾基礎(chǔ)的缺失也賦予了評(píng)估更為明顯的“運(yùn)動(dòng)式”特征。

3．全面科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系尚未建立。第一，評(píng)估指標(biāo)體系價(jià)值取向扭曲。當(dāng)前各地方政府的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，績(jī)效指標(biāo)注重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、稅利、招商引資數(shù)量，而對(duì)住房條件、就業(yè)比例、養(yǎng)老問題、居民收入、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等事關(guān)社會(huì)民生的領(lǐng)域不太重視。此外，科研、教育這樣重要的需要考核的因素，卻往往在考核指標(biāo)之外。[5]第二，評(píng)估指標(biāo)定量分析薄弱。在評(píng)估過程中，評(píng)估主體有的時(shí)候僅僅憑借自身的經(jīng)驗(yàn)和感情進(jìn)行評(píng)估，缺乏客觀的數(shù)據(jù)分析，這給“講人情”、“走后門”提供了可能。第三，評(píng)估指標(biāo)體系有待改進(jìn)。2004年《中國政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組提出了一套適用于我國地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的體系。這套指標(biāo)體系包含3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、11個(gè)二級(jí)指標(biāo)、33個(gè)三級(jí)指標(biāo)。[6]雖然規(guī)定了33個(gè)指標(biāo)，但并沒有說明每項(xiàng)指標(biāo)在整個(gè)體系中所占的權(quán)重。如果在實(shí)際操作中GDP占80%的權(quán)重，而公民滿意度只占1%，那么構(gòu)建這一指標(biāo)體系的意義將大打折扣。此外，33個(gè)指標(biāo)也未能較好地體現(xiàn)地域的特殊性。

4．缺乏立法支撐。許多發(fā)達(dá)國家業(yè)已用法律的形式保障政府績(jī)效評(píng)估，如美國的《政府績(jī)效和結(jié)果法案》、荷蘭的《市政管理法》。而我國尚沒有出臺(tái)相關(guān)的法律，這使得我國地方政府的績(jī)效評(píng)估仍處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)，帶有很強(qiáng)的隨意性，缺乏法律的剛性約束。

（二）過程方面的制約影響因素

1．評(píng)估主體依然較為單一。目前我國的地方政府評(píng)估依然以自上而下的內(nèi)部評(píng)估為主，只有個(gè)別地方政府開始探索外部評(píng)估，如“公眾參與模式”、“滿意度評(píng)估模式”、“第三方評(píng)估模式”等，但這些模式也是僅有一個(gè)評(píng)估主體而沒有其它主體的配合。同時(shí)，“公眾參與評(píng)估”、“滿意度評(píng)估”等也存在著自身的缺陷。公眾參與政府績(jī)效評(píng)估并不是受個(gè)人意識(shí)的主動(dòng)驅(qū)使，而是被動(dòng)地取決于政府的態(tài)度。即使是第三方評(píng)估模式也存在獨(dú)立性不足的局限性，在“誰來參與評(píng)估”問題上仍然受制于政府。

2．民眾參與意識(shí)不強(qiáng)。第一，政府績(jī)效評(píng)價(jià)傾向于自我評(píng)價(jià)，特別是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)，加之缺乏公眾參與的制度安排，往往導(dǎo)致政府部門對(duì)公眾參與的主觀排斥。第二，“官本位”思想根深蒂固，部分為官者居高臨下、盛氣凌人。而普通民眾存在“敬官”、“畏官”心理，害怕被官員打擊和報(bào)復(fù)，不敢行使權(quán)利去監(jiān)督政府官員。第三，信息不對(duì)稱造成民眾積極性不高。被評(píng)估者出于自身利益的考慮，往往采取“策略性”行為，只提供凸顯其功績(jī)的資料甚至提供虛假信息，而對(duì)其“過失”、“不效率”、“不作為”“亂作為”行為進(jìn)行掩蓋或銷毀，導(dǎo)致評(píng)估并不能得到令民眾信服的結(jié)果，這也是民眾參與意識(shí)不強(qiáng)的重要原因。

（三）結(jié)果方面的制約影響因素

1．對(duì)評(píng)估結(jié)果未能有效利用。第一，對(duì)評(píng)估結(jié)果的利用帶有很大隨意性，缺乏制度化保障。我國缺乏法律制度來指導(dǎo)績(jī)效結(jié)果的使用，政府官員對(duì)待評(píng)估結(jié)果帶有強(qiáng)烈的主觀色彩。第二，評(píng)估結(jié)果利用的形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。某課題組2007年11月在上海市某區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，13%以上的被訪者認(rèn)為績(jī)效評(píng)估與政府職能部門的實(shí)際工作相脫離。[7]一些政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效結(jié)果不重視，往往一評(píng)了事、束之高閣，致使評(píng)估結(jié)果流于形式。當(dāng)前，許多地方政府并沒有把評(píng)估當(dāng)成自我提升的途徑，而是把評(píng)估看成一種負(fù)擔(dān)，往往阻礙績(jī)效評(píng)估的順利開展。

2．評(píng)估的價(jià)值取向存在誤區(qū)。由于“效率本位”、“官本位”的價(jià)值取向而導(dǎo)致政府行為發(fā)生偏差。一些地方政府不惜投入高昂的人力、物力、財(cái)力追求片面的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視對(duì)公共利益的投入。也有一些地方政府在社會(huì)管理中過分強(qiáng)調(diào)其控制職能，而忽視其服務(wù)的本職。政府對(duì)自身職能的科學(xué)定位是正確進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的前提。

三、政府績(jī)效評(píng)估“噪聲”的消解

為走出績(jī)效評(píng)估的困境，消解“噪聲”的干擾，使地方政府績(jī)效評(píng)估盡快步入常態(tài)化、規(guī)范化、制度化的軌道，筆者從技術(shù)、過程、結(jié)果三個(gè)方面提出相關(guān)改善對(duì)策。

（一）技術(shù)方面

1．推進(jìn)績(jī)效評(píng)估制度化與法制化。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《政府績(jī)效管理與評(píng)估條例》，在全國公共部門推廣政府績(jī)效管理與評(píng)估制度。完善審計(jì)法規(guī)體系，出臺(tái)《績(jī)效審計(jì)法》。[8]推進(jìn)績(jī)效評(píng)估制度化與法制化，能夠使評(píng)估有科學(xué)的遵循依據(jù)，克服隨意、走過場(chǎng)的行為；能夠使政府自覺地把績(jī)效評(píng)估納入日常工作范疇，理性看待評(píng)估；能夠有效強(qiáng)化民眾、第三方機(jī)構(gòu)參與的合法路徑，弱化政府在績(jī)效評(píng)估中的主導(dǎo)地位。

2．構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系。構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系有三點(diǎn)需要注意：一是硬指標(biāo)與軟指標(biāo)的結(jié)合。硬指標(biāo)是指以統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)作為評(píng)估信息，能夠以數(shù)量表示評(píng)估結(jié)果的指標(biāo)。軟指標(biāo)指需要運(yùn)用人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷才能得到結(jié)果的指標(biāo)，一般用非常好、良好、一般、合格、不合格來劃定軟指標(biāo)的等級(jí)。需要指出的是，軟指標(biāo)也要應(yīng)用模糊數(shù)學(xué)進(jìn)行一個(gè)定量化換算的過程。在數(shù)據(jù)比較充足的情況下，以硬指標(biāo)為主，輔以軟指標(biāo)；在數(shù)據(jù)比較匱乏的情況下，以軟指標(biāo)為主，輔以硬指標(biāo)。二是績(jī)效指標(biāo)要體現(xiàn)地域的特殊性。由于各地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、管轄范圍、人員配備、外部環(huán)境、內(nèi)部資源以及當(dāng)?shù)鼐用竦脑V求都有差異，所以在使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下，應(yīng)結(jié)合各個(gè)地方政府的實(shí)際情況制定具體標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不能一味偏重GDP的增長(zhǎng)指標(biāo)，需要增加有關(guān)收入分配、公眾生活質(zhì)量、公眾滿意度、公眾投訴率、政府服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)的權(quán)重，尤其是不能忽視對(duì)教育與科研支持的評(píng)估。

3．整合運(yùn)用評(píng)估方法，培養(yǎng)專業(yè)評(píng)估人才。目前我國地方政府績(jī)效評(píng)估已開始注重定性分析與定量分析相結(jié)合的范式，但是依然以定性分析為主，定量分析相對(duì)不足。據(jù)國外學(xué)者研究，美國的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)分別為86%和85%，德國為76%和80%，英國為92%和96%。在一定程度上，我國定量分析較之定性分析不足的原因是相關(guān)評(píng)估人才的匱乏。因此我國應(yīng)加大投入和科研力度，建立相關(guān)人才培養(yǎng)基地，注重培養(yǎng)專項(xiàng)評(píng)估人才，為開展定量分析奠定基礎(chǔ)。

（二）過程方面

1．促進(jìn)評(píng)估主體多元化。在我國評(píng)估主體包括外部評(píng)估主體和內(nèi)部評(píng)估主體。內(nèi)部評(píng)估主體體系是指以政府機(jī)關(guān)自身作為評(píng)估主體所構(gòu)成的評(píng)估主體體系。外部評(píng)估主體體系是指以政府外的評(píng)估主體所構(gòu)成的評(píng)估主體體系，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)估、社會(huì)公眾評(píng)估、專家學(xué)者評(píng)估、下級(jí)評(píng)估等。要促進(jìn)評(píng)估主體多元化應(yīng)注意：一是積極鼓勵(lì)外部評(píng)估體系的參與，擺脫外部評(píng)估的自發(fā)狀態(tài)，使其成為長(zhǎng)效機(jī)制。二是科學(xué)配比評(píng)估主體，倡導(dǎo)360°全方位績(jī)效評(píng)估體系（圖2）。任何評(píng)估主體都有自身的獨(dú)特視角，也有自身難以克服的局限性，因此需要互相配合，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化。

圖2 360°全方位績(jī)效評(píng)估模型

2．信息交流與公開。全面準(zhǔn)確的信息是進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)。較之外部評(píng)估主體，內(nèi)部評(píng)估主體比較容易獲得有關(guān)評(píng)估的信息，這是造成公眾參與度低、公民滿意度低的重要原因。在評(píng)估過程中，被評(píng)估者應(yīng)暢通信息公開的渠道、推行政務(wù)公開、增加行政透明度，讓評(píng)估者能得到真實(shí)可靠全面的信息。筆者認(rèn)為可以從三個(gè)方面入手：一是完善信息公開制度。以制度的形式剛性約束信息公開，這既包括評(píng)估內(nèi)容的公開，也包括評(píng)估過程及結(jié)果的公開。二是完善信息系統(tǒng)。充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、電視媒體、圖書報(bào)刊等渠道建立全方位的信息系統(tǒng)。三是暢通信息渠道。對(duì)于那些人為阻塞信息公開的行為進(jìn)行制度制裁，保障信息無阻流通。

（三）結(jié)果方面

1．合理運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。一些地方政府部門將績(jī)效評(píng)估結(jié)果束之高閣，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的公務(wù)員沒有正激勵(lì)，而對(duì)效率低下、不負(fù)責(zé)任者沒有給予相應(yīng)處罰，逐漸導(dǎo)致了“干好干壞一個(gè)樣”的局面。這對(duì)于工作積極、服務(wù)質(zhì)量高的公務(wù)員來說是一種負(fù)強(qiáng)化，會(huì)削弱他們工作的熱情和積極性；而對(duì)那些行政不作為、亂作為的公務(wù)員來說是一種正強(qiáng)化，會(huì)助長(zhǎng)其不良行徑和囂張氣焰。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，做好獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，將績(jī)效結(jié)果與人事調(diào)動(dòng)、薪酬獎(jiǎng)勵(lì)、行政問責(zé)、組織優(yōu)化聯(lián)系起來。

2．確立科學(xué)合理的價(jià)值取向。價(jià)值取向是指導(dǎo)公務(wù)員行為的思想準(zhǔn)則，它對(duì)于公務(wù)員的價(jià)值判斷、價(jià)值確認(rèn)、利益選擇有決定作用。地方政府的價(jià)值觀念應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)取向的過渡，即由“唯GDP主義”向“經(jīng)濟(jì)與自然社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”過渡、由“從經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體”向“公共服務(wù)主體”轉(zhuǎn)變、由“政府本位”向“社會(huì)本位、公民本位”轉(zhuǎn)型。政府不能再把“政績(jī)工程”、“形象工程”等視為工作的重心，而要將績(jī)效評(píng)估的落腳點(diǎn)放在如何提高公共服務(wù)質(zhì)量、提高政府效能上。

四、結(jié)語

績(jī)效評(píng)估已在我國地方政府中廣為運(yùn)用，呈現(xiàn)出創(chuàng)新與形式主義共存的態(tài)勢(shì)。[9]地方政府績(jī)效評(píng)估有助于吸納地方民情，融入地方民生，促動(dòng)地方發(fā)展，但也存在“官出數(shù)字，數(shù)字出官”、“上有政策，下有對(duì)策”、華而不實(shí)的現(xiàn)象，這容易將績(jī)效評(píng)估引向形式主義。地方政府績(jī)效評(píng)估不是一個(gè)技術(shù)的演繹過程，而是一個(gè)以結(jié)果為導(dǎo)向的系統(tǒng)工程。建立與實(shí)施績(jī)效評(píng)估不會(huì)是一帆風(fēng)順的，也不是一朝一夕就能夠完成的，需要政府上下級(jí)官員、社會(huì)民眾、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非政府組織等團(tuán)體在思想和行動(dòng)上達(dá)成共識(shí)，直面評(píng)估困境、消解評(píng)估“噪聲”、摒棄形式主義，從“技術(shù)——過程——結(jié)果”三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)地方政府績(jī)效評(píng)估的突破與創(chuàng)新。

[1]中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組．關(guān)于政府機(jī)關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)效率標(biāo)準(zhǔn)的研究報(bào)告[R]．中國行政管理，2003.

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[4]蔡立輝．政府績(jī)效評(píng)估:現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J]．中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(5).

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