支出進(jìn)度是個(gè)坎

朱靜

時(shí)間到了2013年的最后一個(gè)季度，支出進(jìn)度成了關(guān)注焦點(diǎn)。財(cái)政部門(mén)忙著催進(jìn)度，各預(yù)算單位忙著趕進(jìn)度，媒體到了這個(gè)時(shí)候也在忙著關(guān)注支出進(jìn)度。無(wú)論如何，財(cái)政支出進(jìn)度都是躲不過(guò)的話題。

財(cái)政部門(mén)催進(jìn)度

某市財(cái)政局S主任剛和記者談起支出進(jìn)度的話題，臉上頓時(shí)有了焦慮的神態(tài)。他告訴記者，現(xiàn)在從局里“一把手”到下面各個(gè)科室的工作人員都在抓緊支出進(jìn)度的工作。由于局長(zhǎng)每天都要問(wèn)支出情況，所以現(xiàn)在各個(gè)科室的工作狀態(tài)就是，人人都在打電話給各單位催進(jìn)度，一天當(dāng)中，不僅是通話的聲音此起彼伏，而且還時(shí)不時(shí)地能聽(tīng)到幾句“急赤白臉”的話。S主任告訴記者，這是到了關(guān)鍵時(shí)候，大家都著急。

就全國(guó)來(lái)看，像該財(cái)政局這樣催支出進(jìn)度的情況應(yīng)該是個(gè)普遍狀況。對(duì)于支出進(jìn)度緩慢的原因當(dāng)然有很多，不過(guò)最主要的應(yīng)該是這三種。

第一種是預(yù)算編制時(shí)間不盡合理。一是預(yù)算編制時(shí)間與年度工作計(jì)劃時(shí)間脫節(jié)。根據(jù)預(yù)算法實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)財(cái)政年度的起止時(shí)間為每年的1月1日至12月31日。為早編細(xì)編預(yù)算，各級(jí)財(cái)政部門(mén)一般在上一年度的10月份或者更早一點(diǎn)時(shí)間開(kāi)始編制部門(mén)預(yù)算，由于這一時(shí)段各部門(mén)（單位） 下一年的工作任務(wù)、目標(biāo)計(jì)劃等尚未確定，預(yù)算編制時(shí)間與工作任務(wù)確定時(shí)間存在差異，因此財(cái)政預(yù)算難以與部門(mén)（單位）的年度工作任務(wù)緊密結(jié)合；二是預(yù)算下達(dá)時(shí)間較晚。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)將自人民代表大會(huì)批準(zhǔn)本級(jí)政府預(yù)算之日起30日內(nèi)批復(fù)本級(jí)各部門(mén)預(yù)算，而人代會(huì)一般在2—4月份召開(kāi)，這就出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行先于人代會(huì)審批的現(xiàn)象，導(dǎo)致每年一季度的財(cái)政支出主要撥付經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目支出一般在預(yù)算下達(dá)后才開(kāi)始撥付，最終影響全年支出進(jìn)度。

第二種是政府各部門(mén)項(xiàng)目推進(jìn)快，支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度就快，反之就慢。項(xiàng)目支出預(yù)算編制細(xì)化程度決定各部門(mén)項(xiàng)目推進(jìn)速度，項(xiàng)目預(yù)算的編制需要做大量的前期工作，一些部門(mén)和單位預(yù)算基礎(chǔ)工作薄弱，預(yù)算編制不合理，根本很難執(zhí)行。在報(bào)送預(yù)算時(shí)，未能將項(xiàng)目預(yù)算按資金性質(zhì)，落實(shí)到具體項(xiàng)目和實(shí)施單位，從而影響財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)度，還有一些有預(yù)算分配權(quán)力的部門(mén)為了增強(qiáng)部門(mén)的調(diào)控能力，過(guò)于專注于設(shè)立項(xiàng)目爭(zhēng)取財(cái)政資金，有些項(xiàng)目可能就是拍腦袋拍出來(lái)的項(xiàng)目，有錢(qián)了再想怎么辦，而未將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目單位，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)再進(jìn)行二次分配，這往往會(huì)擠占挪用，滯留應(yīng)撥未撥資金，從而影響支出進(jìn)度。

第三種是受工程計(jì)劃、進(jìn)度和配套資金的到位情況等多種因素影響，具體實(shí)施達(dá)不到年初確定的目標(biāo)，或者未達(dá)到資金撥付的要求，從而使資金撥付滯后，影響支出進(jìn)度。

當(dāng)然，S主任還告訴記者一個(gè)觀念上的規(guī)律，就是前緊后松。年初總是怕財(cái)政資金不夠，花多了手里沒(méi)錢(qián)了。如果領(lǐng)導(dǎo)要做一些事情來(lái)要錢(qián)，那么手頭沒(méi)錢(qián)是沒(méi)法交代的問(wèn)題，因此前期就會(huì)花得很謹(jǐn)慎。

預(yù)算單位慢執(zhí)行

近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大和對(duì)科教事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入的增加，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問(wèn)題引起了越來(lái)越多地關(guān)注。記者從某高校財(cái)務(wù)處L處長(zhǎng)那了解到，高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯緩確實(shí)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。

L處長(zhǎng)認(rèn)為，影響支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的原因有外部因素，諸如主管部門(mén)年中追加預(yù)算資金下達(dá)時(shí)間較晚，專項(xiàng)資金的年度預(yù)算與項(xiàng)目當(dāng)年的合理執(zhí)行額度不符等原因，但主要的原因來(lái)自高校內(nèi)部。

高校上報(bào)預(yù)算要經(jīng)過(guò)“二上二下”的過(guò)程，如教育部所屬高校當(dāng)年預(yù)算批復(fù)已是3、4月份，大多數(shù)高校校內(nèi)預(yù)算編制和下達(dá)的時(shí)間晚于上報(bào)預(yù)算。一般年底才開(kāi)始征集下一年度預(yù)算建議，待預(yù)算草案編制完成和幾經(jīng)相關(guān)決策機(jī)構(gòu)審議通過(guò)，下達(dá)時(shí)間一般都在4月份左右，這時(shí)當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行期已經(jīng)過(guò)去了三分之一，有的高校甚至在上報(bào)預(yù)算批復(fù)后再下達(dá)校內(nèi)預(yù)算，預(yù)算下達(dá)的時(shí)間明顯遲緩，對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)和日常維持運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用尚可預(yù)支，但對(duì)于非經(jīng)常性的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，無(wú)法正常開(kāi)展。而且預(yù)算下達(dá)后，很多需要二次分配的“打捆”項(xiàng)目還需要一定的時(shí)間來(lái)細(xì)化，這樣把項(xiàng)目資金真正落實(shí)到單位和可執(zhí)行項(xiàng)目已歷時(shí)半年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間，嚴(yán)重阻礙了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

高校預(yù)算編制基本上都建立在總體目標(biāo)及其分解的各部門(mén)目標(biāo)基礎(chǔ)上，但在實(shí)際操作過(guò)程中，預(yù)算的編制過(guò)程往往缺乏與相關(guān)執(zhí)行部門(mén)的必要溝通，預(yù)算編制難以做到自下而上，預(yù)算不能滿足用款單位的實(shí)際需要，造成了總體預(yù)算平衡、局部預(yù)算失衡的隱患，從而導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行相脫節(jié)，預(yù)算充裕的部門(mén)或業(yè)務(wù)占用了預(yù)算指標(biāo)而預(yù)算緊張的部門(mén)或業(yè)務(wù)又無(wú)錢(qián)可用，預(yù)算執(zhí)行的均衡性和總體進(jìn)度都會(huì)受到影響。對(duì)于項(xiàng)目資金而言，由于儲(chǔ)備項(xiàng)目不足或沒(méi)有根據(jù)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃制定詳細(xì)的實(shí)施方案，在申報(bào)專項(xiàng)資金時(shí)倉(cāng)促填報(bào)，使得預(yù)算不符合項(xiàng)目實(shí)際用款需求，或者項(xiàng)目前期論證不充分，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后項(xiàng)目承擔(dān)單位無(wú)法組織實(shí)施，只能頻繁調(diào)整預(yù)算，拖延了項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間。對(duì)于通過(guò)學(xué)校自主安排的項(xiàng)目，缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的詳細(xì)計(jì)劃，下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)與項(xiàng)目年內(nèi)可完成進(jìn)度不符，當(dāng)年預(yù)算不能全部執(zhí)行的情況時(shí)有發(fā)生，其中分配給科研、教學(xué)人員的項(xiàng)目，在項(xiàng)目篩選和評(píng)審中缺乏對(duì)資金執(zhí)行能力的考慮，這些都會(huì)影響到執(zhí)行進(jìn)度。

另外預(yù)算執(zhí)行責(zé)任是財(cái)務(wù)部門(mén)的觀念還普遍存在，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)力推進(jìn)執(zhí)行進(jìn)度，而各業(yè)務(wù)部門(mén)和項(xiàng)目責(zé)任人沒(méi)有被賦予嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)。還有預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有相關(guān)的組織管理機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)同級(jí)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問(wèn)題無(wú)法單方面做出整改和處理。

解決方案

為了趕進(jìn)度而加快進(jìn)度，其實(shí)對(duì)于財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)都是很累很煩的事情。但是每年就是繞不過(guò)去，每年的最后一個(gè)季度都要面對(duì)。S主任告訴記者，其實(shí)問(wèn)題雖然棘手，但解決的途徑是很明確的。

首先是要細(xì)化部門(mén)預(yù)算，提高支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。準(zhǔn)確編制預(yù)算，提高部門(mén)預(yù)算到位率是影響財(cái)政支出進(jìn)度的主要因素，這就要求在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目預(yù)算符合實(shí)際的用款需求，沒(méi)有虛報(bào)預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算盡可能細(xì)化到部門(mén)可執(zhí)行項(xiàng)目，避免執(zhí)行過(guò)程中因“分解”預(yù)算指標(biāo)，而影響項(xiàng)目的組織實(shí)施，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

其次是上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)提前下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃和項(xiàng)目資金分配方案。通常上級(jí)補(bǔ)助縣市的項(xiàng)目資金方案和資金同時(shí)到達(dá)，項(xiàng)目方案到達(dá)后，執(zhí)行項(xiàng)目單位才根據(jù)資金方案做計(jì)劃，實(shí)施方案、采購(gòu)、招標(biāo)等，往往在資金到位1-2個(gè)月后才開(kāi)始實(shí)施及支付資金，使得項(xiàng)目資金滯留縣市財(cái)政，影響財(cái)政支出進(jìn)度。提前下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃及資金方案，項(xiàng)目執(zhí)行單位可提前做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目資金到位后立即實(shí)施，保證財(cái)政資金不滯留，提高財(cái)政支出進(jìn)度，提高資金使用效率。

另外要改革人大預(yù)算審批制度，確保預(yù)算執(zhí)行時(shí)間的完整。預(yù)算必須經(jīng)人大審批后才能執(zhí)行，完成審批一般在2 月底以后，1—2 月能夠執(zhí)行的只能是保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出，因此預(yù)算實(shí)際執(zhí)行時(shí)間只有10個(gè)月。應(yīng)改革人大的預(yù)算審批制度，實(shí)行預(yù)算的上年審批，或者改變財(cái)政預(yù)算年度起止時(shí)間，確保預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)，預(yù)算已經(jīng)人大審批通過(guò)，從而保證預(yù)算執(zhí)行時(shí)間的完整，以改善支出預(yù)算執(zhí)行的均衡性。