淺析我國(guó)確立“第三方調(diào)查”制度的構(gòu)想

摘要：“第三方調(diào)查”這一現(xiàn)象從2009年在我國(guó)相繼出現(xiàn)并在實(shí)踐中得以成功應(yīng)用之后，不斷引發(fā)法學(xué)界對(duì)于其合法性和合理性的廣泛探討。本文擬對(duì)由“第三方調(diào)查”制度應(yīng)當(dāng)在我國(guó)實(shí)現(xiàn)制度化的相關(guān)法律問題進(jìn)行相應(yīng)分析。

關(guān)鍵詞：第三方調(diào)查；法制化；構(gòu)建

一、引言

在英國(guó)，當(dāng)社會(huì)上發(fā)生了可能危害公共安全和公民健康的重大事件，并給公眾造成了極大影響時(shí)，那么此類事件勢(shì)必會(huì)引起公眾的強(qiáng)烈關(guān)注。為了確定事實(shí)，向公眾報(bào)告真相，恢復(fù)公眾信心，負(fù)責(zé)管理該事件所涉事務(wù)的內(nèi)閣大臣有權(quán)依據(jù)《調(diào)查法》啟動(dòng)公共調(diào)查程序，任命調(diào)查小組調(diào)查該事件。而在我國(guó)，我們通過對(duì)以往發(fā)生的重大公共事件分析不難發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的公共調(diào)查機(jī)制還缺乏一整套獲取真相的具體客觀程序。雖然我國(guó)憲法第71條已經(jīng)有了明確規(guī)定，即全國(guó)人大和人大常委會(huì)在認(rèn)為必要時(shí)，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)該調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，做出相應(yīng)的決議。然而自從1982年憲法頒布至今將近30年，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)從未啟動(dòng)過一次該程序，憲法第71條也被我國(guó)部分學(xué)者形象的稱之為“睡美人條款”。因此可以說，我國(guó)目前關(guān)于“第三方調(diào)查”的研究尚屬空白，筆者希望通過自己的這篇論文拋磚引玉，引起廣大法學(xué)研究者對(duì)該問題的關(guān)注。比如，我國(guó)是否可以像西方國(guó)家一樣就重大事件的處理引入一個(gè)權(quán)威的第三方平臺(tái)；是否能在我國(guó)的法律體制中規(guī)定一個(gè)與西方公共調(diào)查制度相似的“第三方調(diào)查”制度；是否能在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下健全并完善對(duì)“第三方調(diào)查”問題的相關(guān)規(guī)定，甚至是否可以考慮制定一部單行法使之更具有可操作性，豐富我國(guó)的法學(xué)體系等，都是值得我們所有法律人探討的問題。

二、我國(guó)“第三方調(diào)查”制度主體的組成及其權(quán)利與義務(wù)構(gòu)想

從目前實(shí)踐中的“第三方調(diào)查”尚無人大或人大常委會(huì)的授權(quán)，實(shí)屬一個(gè)無名無實(shí)的組織機(jī)構(gòu)，因此在各個(gè)方面?zhèn)涫苜|(zhì)疑。可是當(dāng)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)被忽視、蒙蔽甚至被剝奪或變相剝奪時(shí)，為權(quán)利而斗爭(zhēng)便是再自然不過的事情了。根據(jù)《憲法》第57條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。又根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第2條的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，行使監(jiān)督職權(quán)。因此，人大常委會(huì)是具有監(jiān)督職權(quán)的機(jī)構(gòu)。那么對(duì)于像“第三方調(diào)查”這樣師出無名的組織機(jī)構(gòu)，其實(shí)可以考慮由人大常委會(huì)授權(quán)確認(rèn)其監(jiān)督主體資格，使其隸屬于人大常委會(huì)之下，行使獨(dú)立的監(jiān)督職能。那么具體而言，對(duì)于“第三方調(diào)查”主體的權(quán)利義務(wù)問題，我們應(yīng)當(dāng)怎么規(guī)定呢？

首先，在人大常委會(huì)之下設(shè)立獨(dú)立的第三方調(diào)查委員會(huì)，委員會(huì)成員并不參與調(diào)查，只是組織專業(yè)人士（即上文所說的網(wǎng)民、社會(huì)人士、法律工作者、媒體記者等中立人士）調(diào)查并提供指導(dǎo)和支持。當(dāng)社會(huì)公共事件發(fā)展到需要“第三方調(diào)查”組織出面時(shí)，由事件當(dāng)事人申請(qǐng)或者人大下屬的第三方調(diào)查委員會(huì)依職權(quán)成立個(gè)案專門的調(diào)查委員會(huì)，可以命名為“某某事件第三方調(diào)查專門委員會(huì)”。其次，第三方調(diào)查委員會(huì)組織選舉產(chǎn)生這些中立人士，確定名額以后向社會(huì)公布，賦予所有成員各自獨(dú)立的臨時(shí)性權(quán)利并規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)。所有成員發(fā)揮各自的特長(zhǎng)且權(quán)責(zé)分明，如律師的會(huì)見、詢問當(dāng)事人，調(diào)查取證；媒體的監(jiān)督報(bào)道；醫(yī)生等技術(shù)人員的鑒定和甄別。同樣，所有調(diào)查人員各自或作為整體的義務(wù)也應(yīng)當(dāng)是明確且具體的：及時(shí)參與調(diào)查、嚴(yán)格遵守調(diào)查程序和調(diào)查范圍、不得徇私枉法、不得謀求個(gè)人私利、工作積極認(rèn)真、形成客觀公正的調(diào)查報(bào)告。第三，第三方調(diào)查專門委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在人大常委會(huì)的指導(dǎo)下作出最終客觀有效的調(diào)查結(jié)果報(bào)告，并及時(shí)交付有關(guān)部門。調(diào)查報(bào)告僅僅起到揭露事情真相，認(rèn)定最終事實(shí)，充當(dāng)證據(jù)材料的作用，有關(guān)部門針對(duì)調(diào)查報(bào)告所揭露的事件真相再對(duì)問題進(jìn)行最終處理。最后，人大常委會(huì)作為監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)關(guān)注事件的處理結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)調(diào)查錯(cuò)誤或者調(diào)查不夠，應(yīng)組織原“某某事件第三方調(diào)查專門委員會(huì)”繼續(xù)展開新一輪調(diào)查，直到徹底查明事件真相，“某某事件第三方調(diào)查專門委員會(huì)”至此方才自行解散。

由此可見，如果“第三方調(diào)查”是在一種有序、合理、合法的程序中進(jìn)行，那么從根本上講，它不僅不會(huì)影響司法獨(dú)立的原則（因?yàn)椤暗谌秸{(diào)查”的結(jié)果只是起到查明事實(shí)真相的輔助功能，而最終的處理結(jié)果還是交由有關(guān)司法部門或行政部門作出），而且還由于人大或人大常委會(huì)將監(jiān)督權(quán)授予民眾，使得公眾更相信調(diào)查結(jié)論的客觀性。

三、我國(guó)“第三方調(diào)查”制度的適用范圍與運(yùn)行程序構(gòu)想

1.“第三方調(diào)查”的適用范圍

“第三方調(diào)查”不能濫用，不能動(dòng)輒啟動(dòng)“第三方調(diào)查”程序，而是要針對(duì)一些特別重大的事件或者公民普遍質(zhì)疑的公共事件才能啟動(dòng)，比如對(duì)于一些重大事故、災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，如果行政機(jī)關(guān)護(hù)短、瞞報(bào)、漏報(bào)事情真相，或者事態(tài)發(fā)展到不可控制的局面時(shí)，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或者依據(jù)公民申請(qǐng)吸納社會(huì)公眾參與到事件的調(diào)查當(dāng)中來，從目前的調(diào)查體制來看，社會(huì)公眾都可以參與其中，但是需要遵循一定的程序，不能任意參與，要有序合法參與。

2.“第三方調(diào)查”的運(yùn)行程序

關(guān)于“第三方調(diào)查”的運(yùn)行程序，筆者認(rèn)為，“第三方調(diào)查”的運(yùn)行程序應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：?jiǎn)?dòng)、調(diào)查和做出結(jié)論程序。

（1）“第三方調(diào)查”的啟動(dòng)程序

筆者認(rèn)為，“第三方調(diào)查”的啟動(dòng)可以有兩種方式：一種是權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng)，即權(quán)力機(jī)關(guān)在經(jīng)過審慎判斷之后，認(rèn)為需要由社會(huì)公眾等參與調(diào)查才能平息廣泛質(zhì)疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)即時(shí)啟動(dòng)；另一種是權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)公民、社會(huì)組織等的申請(qǐng)啟動(dòng)。在依據(jù)公民申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出一定的判斷，不能一有申請(qǐng)就立即啟動(dòng)，也不能一概不理，要綜合社會(huì)情勢(shì)作出合理判斷后合理決定。

（2）“第三方調(diào)查”的調(diào)查程序

這里需要明確調(diào)查組的組成人員、調(diào)查期限和經(jīng)費(fèi)保障等。組成人員結(jié)構(gòu)要合理，對(duì)于需要專業(yè)知識(shí)的事件，一定要保證相應(yīng)專家的參與。對(duì)于調(diào)查期限，不應(yīng)一概而論，可以分情況靈活掌握。至于調(diào)查經(jīng)費(fèi)保障的問題，政府可以專門成立一個(gè)基金項(xiàng)目對(duì)其進(jìn)行資助。

（3）做出調(diào)查結(jié)論的程序

調(diào)查結(jié)論要形成書面結(jié)論報(bào)告，包括調(diào)查的事實(shí)真相認(rèn)定、處理的建議和理由等。如果發(fā)現(xiàn)調(diào)查錯(cuò)誤或者調(diào)查程度不夠深入，可以考慮繼續(xù)展開新一輪調(diào)查，直到徹底查明事件真相、做出客觀公正結(jié)論為止。

四、我國(guó)“第三方調(diào)查”制度的法律效力及其法律地位構(gòu)想

由前面分析可見，“第三方調(diào)查”最明顯的特征即為公民參與，而公民參與“第三方調(diào)查”的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是普通公民基于知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)而主動(dòng)參與其中。

首先，第三方調(diào)查制度的確立體現(xiàn)了公民對(duì)國(guó)家信息知情權(quán)的運(yùn)用。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和網(wǎng)絡(luò)信息化程度的不斷提升，知情權(quán)的外延也在不斷擴(kuò)大之中。從以往知情權(quán)只具有公法、行政法權(quán)力的屬性，到現(xiàn)在還具有了私法、民事權(quán)利的屬性，特別是對(duì)個(gè)人信息的知情權(quán)，這是1946年聯(lián)合國(guó)第59號(hào)決議所宣稱的“信息自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是聯(lián)合國(guó)追求的所有自由的基石。”由此可見，知情權(quán)是公民作為民事主體所必須享有的人格權(quán)的一個(gè)重要組成部分。我國(guó)憲法中雖然沒有“知情權(quán)”一詞，但普遍認(rèn)為憲法第35條的表達(dá)自由權(quán)隱含著知情權(quán)。因此，在法治社會(huì)中，公民的知情權(quán)是一項(xiàng)最為基本的屬性。正如英籍德裔著名社會(huì)學(xué)家、西方社會(huì)沖突論主要代表人物之一的拉爾夫·達(dá)仁道夫指出：“公民社會(huì)也許是唯一有效反對(duì)專制和特權(quán)統(tǒng)治的源泉?！痹诠裆鐣?huì)里，人與人是緊緊聯(lián)系在一起的。如果一個(gè)事件中的某位當(dāng)事人遭受不公正對(duì)待并且得不到權(quán)力機(jī)關(guān)的保護(hù)的話，其余民眾就會(huì)想方設(shè)法弄清事實(shí)真相還當(dāng)事人以清白，因?yàn)椋恳粋€(gè)人內(nèi)心都有自己的正義追求。因此知情權(quán)能提高公民主動(dòng)參與國(guó)家、政府事務(wù)管理的積極性，幫助每一位熱心社會(huì)公益事業(yè)，關(guān)注國(guó)家法治進(jìn)程的成熟公民主動(dòng)參與到相應(yīng)調(diào)查中去尋找事情的真相，從而更好的維護(hù)自己的知情權(quán)。

其次，公民監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)具有“人民主權(quán)”性質(zhì)的權(quán)利，是公民基本權(quán)利的內(nèi)容之一，它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的法制監(jiān)督主體中，公民監(jiān)督權(quán)是尤為特殊的一種，構(gòu)成了現(xiàn)行監(jiān)督體系的基礎(chǔ)動(dòng)力。公民監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù)來源于我國(guó)《憲法》第41條第1款的規(guī)定。當(dāng)然，公民的監(jiān)督權(quán)并非是采取對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為直接進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)管實(shí)現(xiàn)的，而是通過依法向相關(guān)的有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉、起訴或者是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、電視、電臺(tái)、報(bào)刊、雜志等新聞媒體、輿論工具對(duì)違法行政行為予以曝光、揭露，并且為相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)處理該事件提供可供采信的真實(shí)信息，使之采取有效的監(jiān)管措施、監(jiān)督行為，來實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督的目的，即《憲法》第41條所規(guī)定之內(nèi)容。除《憲法》第41條外，現(xiàn)行憲法第2條和第3條中也都有監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。因此，公民享有監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了公民政治權(quán)利的一部分。一般而言，監(jiān)督主體的種類和范圍，均由一個(gè)國(guó)家的政治制度所決定，并在一定程度上反映了一個(gè)國(guó)家民主、法制建設(shè)的水平。我國(guó)憲法學(xué)上通常是把這些權(quán)利概括為“監(jiān)督權(quán)”，具體而言包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)以及取得賠償請(qǐng)求權(quán)等6項(xiàng)權(quán)利。

綜上所述，為了讓“第三方調(diào)查”法律地位合法化，調(diào)查程序公開化，調(diào)查結(jié)果公正化，我們完全可以參照《憲法》《全國(guó)人大組織法》和《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，在重大公共事件發(fā)生后，制定由人大或人大常委會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)或依照民眾申請(qǐng)啟動(dòng)“第三方調(diào)查”程序的具體法律制度，組成一個(gè)由社會(huì)各界與案件無利害關(guān)系的專業(yè)人士參與的“第三方調(diào)查”組織，并授權(quán)該組織行使事件調(diào)查權(quán)，最終形成一份公正且合法有效的調(diào)查報(bào)告，從而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對(duì)政府權(quán)力的制衡，如此既可以迅速高效的確定事實(shí)真相，亦可讓政府機(jī)關(guān)吸取教訓(xùn)，避免將來出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤，那么人大或人大常委會(huì)的監(jiān)督程序不僅能借助公眾而啟動(dòng)并發(fā)揮其應(yīng)有之功能，而且“第三方調(diào)查”制度從此也名正言順、有理有據(jù)，并逐漸走向機(jī)構(gòu)化、制度化和常態(tài)化。

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[4]第35條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”

[5][英]拉爾夫·達(dá)仁道夫，著.現(xiàn)代社會(huì)沖突[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000：59-60.

[6]第41條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”

[7]第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>

[8]第3條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”

[9]沈宗靈，主編.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008：402.

（作者單位：湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院）