略論城市化過(guò)程中的土地利用

徐秀茹　吳海亮

【摘 要】隨著我國(guó)城市化的加快，城市土地的需求量在逐步加大，城市土地的利用已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題，城市用地面積和規(guī)模過(guò)大，無(wú)序外延擴(kuò)張， 由于要保證城市建設(shè)用地的供應(yīng)，大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，然而對(duì)于一個(gè)人多地少、耕地相對(duì)不足的國(guó)度里，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重已不可行，必須要解決好吃飯與建設(shè)這一個(gè)兩難問(wèn)題。我們必須切實(shí)的保護(hù)好我國(guó)現(xiàn)有的耕地資源，才能在建設(shè)城鎮(zhèn)的同時(shí)，也解決好吃飯問(wèn)題。這就需要在城市化的進(jìn)程中做好土地資源的總體配置合理，充分發(fā)揮城市整體功能，走集約化可持續(xù)發(fā)展道路是城市化進(jìn)程的必然選擇。

【關(guān)鍵詞】城市化；耕地保護(hù)；土地利用；集約利用

1.我國(guó)城市化進(jìn)程中的土地利用存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)城市化的加快，在對(duì)土地的利用過(guò)程中由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問(wèn)題，下文筆者就從以下幾個(gè)方面來(lái)對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

1.1城市土地利用粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重

近年來(lái)，我國(guó)的城市人均用地水平偏高，但是由于城市土地利用粗放，使得我國(guó)的土地利用效率卻十分低。城市用地增長(zhǎng)速度高于城市人口的發(fā)展速度，造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。此外，我國(guó)城市建筑的容積率較低，這說(shuō)明我國(guó)城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外，由于受城市土地利用利益分配機(jī)制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費(fèi)的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，為要政績(jī)，不惜以犧牲耕地資源為代價(jià)，盲目招商引資上項(xiàng)目，擴(kuò)大城市規(guī)模，無(wú)視土地規(guī)劃，違規(guī)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、大學(xué)城，造成耕地閑置浪費(fèi)。

1.2城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理

由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展不平衡，各地區(qū)城市的總體規(guī)劃落后，從而造成部分城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，利用效率低，黨政軍機(jī)關(guān)、大專(zhuān)院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價(jià)區(qū)，城市土地的級(jí)差地租得不到體現(xiàn)，從而導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出率低。另外，還體現(xiàn)在工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比重偏大，城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前，城市土地使用制度發(fā)生了改變，但還存在土地利用上的雙軌，城市土地的真實(shí)價(jià)格還沒(méi)有得到體現(xiàn)，土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，這不僅不能使過(guò)去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，反而加劇了這種不合理性。

1.3地方政府對(duì)城市用地保護(hù)的態(tài)度消極

我國(guó)的主要的一些用地主體包括國(guó)家、地方政府、以及相關(guān)的用地單位在對(duì)土地的利用的占有比例中，地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)。土地對(duì)于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用卻很微弱，在以GDP作為衡量地方官員政績(jī)主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo)，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，說(shuō)服土地管理部門(mén)和農(nóng)民盡可能地實(shí)現(xiàn)耕地的非農(nóng)化，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與耕地保護(hù)持消極態(tài)度的矛盾，與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、上項(xiàng)目上往往只強(qiáng)調(diào)自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上急功近利，不惜違法。

2.我國(guó)城市化過(guò)程中土地利用對(duì)策

2.1節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地

基于我國(guó)國(guó)情和目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城市化進(jìn)程重點(diǎn)戰(zhàn)略應(yīng)走內(nèi)涵式城市化之路，實(shí)施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內(nèi)涵，提高環(huán)境質(zhì)量，提高土地利用的集約度和利用效率，促進(jìn)舊城改造，有序推動(dòng)城市化進(jìn)程，增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力；在保護(hù)耕地和節(jié)約用地的前提下，科學(xué)合理地制定各類(lèi)城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能科學(xué)合理地控制城市用地的規(guī)模，提高土地利用效率；加強(qiáng)土地整理，對(duì)城市內(nèi)未利用的閑置土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的方法進(jìn)行整理開(kāi)發(fā)，通過(guò)控制存量建設(shè)用地，儲(chǔ)備可盤(pán)活的城市建設(shè)用地，積極實(shí)現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉(zhuǎn)變。

2.2強(qiáng)化政府對(duì)耕地保護(hù)的責(zé)任，規(guī)范政府行為

現(xiàn)實(shí)中耕地隨意被占用、建設(shè)無(wú)序等現(xiàn)象的發(fā)生，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規(guī)范的因素，同時(shí)也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問(wèn)題。由于土地農(nóng)用的利益低，如果完全由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，那么耕地就會(huì)不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為，改變目前一些地方政府從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā)，為建立政績(jī)而以地生財(cái)、競(jìng)相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為，要嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的征地權(quán)，杜絕各級(jí)政府以公共利益為借口濫用征用權(quán)，同時(shí)提高征地成本，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；同時(shí)要求各級(jí)政府嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)，完善土地的有償使用制度，嚴(yán)格執(zhí)行招、拍、掛，增強(qiáng)土地出讓的透明度，減少土地出讓中的出租、尋租行為。

2.3完善土地產(chǎn)權(quán)制度

保護(hù)耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而保護(hù)耕地，從根本上依賴(lài)于有效的土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置和安排，依賴(lài)于土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度已呈現(xiàn)出某些局限性。

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