激勵視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性政策行為分析

張妙麗

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府層級中處于最底層的位置，是國家和上級政策尤其是三農(nóng)政策的最終執(zhí)行者。從制度視角下看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中產(chǎn)生的選擇性行為是由于政策執(zhí)行監(jiān)督流于形式，考核機制不科學(xué)，人事制度不合理等因素的存在。

關(guān)鍵詞：制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；選擇性行為

中圖分類號：D0-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）25-0054-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府層級中處于最底層的位置，是國家和上級政策尤其是三農(nóng)政策的最終執(zhí)行者。在公共政策具體執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性執(zhí)行主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體根據(jù)自身利益和價值觀的需要，肢解政策內(nèi)容，或有意曲解部分內(nèi)容；或是執(zhí)行主體對政策原來信息或精神實質(zhì)片面理解，甚至誤解。

諾思認(rèn)為制度是人們交換活動和發(fā)生聯(lián)系的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們選擇和決定的，反過來又制約著人們的行為，決定人們行為的特殊方式和社會特征。制度的作用在于它是社會、國家和集體約束個人行為的手段，又為生活在其中的人們確立了一套激勵的規(guī)則和獎懲的辦法，人們據(jù)此才能對自己行為的成本和利益做出比較和權(quán)衡，進而做出自己的選擇和決策。然而在轉(zhuǎn)型時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策選擇性執(zhí)行與當(dāng)前我國激勵制度的不完善有很大關(guān)系。

一、激勵機制分析

（一）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核不合理

1.考核指標(biāo)不科學(xué)。目前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核指標(biāo)主要有三類：一是一票否決指標(biāo)，其政治導(dǎo)向較為明顯，主要是社會穩(wěn)定、計劃生育等方面。一票否決指標(biāo)具有決定作用，在年度考核中，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完不成此類指標(biāo)，不管別的方面的成績多么優(yōu)秀，其考核成績都是不及格。二是硬性指標(biāo)是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟任務(wù)的完成情況的驗收考核，主要包括招商引資、工業(yè)增長，稅收收入、新農(nóng)村建設(shè)等指標(biāo)。硬性指標(biāo)的可考察性強，可收縮性非常小，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核也至關(guān)重要。三是軟指標(biāo)，是一些與社會生活發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，如衛(wèi)生和教育、環(huán)境保護、精神文明建設(shè)等。這類指標(biāo)因其可操作性較弱，主觀性很大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵程度較低。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作時，首先要保證一票否決指標(biāo)任務(wù)的完成，其次是硬指標(biāo)，最后才是軟指標(biāo)。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核上明顯側(cè)重于顯性成績，輕隱性成績。

由于考核的成績與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的官職升遷和經(jīng)濟利益密切相關(guān)，致使考核對象實際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)?！吧霞壗懈缮毒透缮丁背闪肃l(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命，在工作中喪失了主動性和創(chuàng)造性。對人民負(fù)責(zé)變成了對上級負(fù)責(zé)，忽視了農(nóng)民群眾的真正需求，也引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中的大量短期性行為。

2.考核主體單一。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的評價主體是上級政府，人民群眾作為委托人卻沒有對代理人進行評價。實際上人民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺少問責(zé)的權(quán)力。既不能評價又不能問責(zé)，也就是說人民群眾不能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么樣，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就只會對其有影響力的上級政府負(fù)責(zé)。績效考核主體的單一與考核指標(biāo)的不科學(xué)在很大程度上誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利己主義行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分熱衷于見效快的政績，而忽視那些利益在將來的基礎(chǔ)性工作。

（二）公務(wù)員晉升制度的缺陷

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絕大部分公務(wù)員來說，當(dāng)前的職務(wù)設(shè)置給他們提供的職務(wù)晉升機會非常少，一生中可能只有副科級和正科級兩個晉升臺階，他們的職業(yè)晉升空間狹小。這種狹窄的晉升階梯，造成許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員都往領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上擠，在工作中急功近利，愛搞政績工程。

公共政策的執(zhí)行本身就是以一定的制度作為保障的，由于監(jiān)督機制不健全、激勵機制不科學(xué)，執(zhí)行主體的行為失去有效的約束，造成公共政策的執(zhí)行中的選擇性行為。應(yīng)通過加強相關(guān)的制度建設(shè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員進行必要的約束和激勵，讓公共政策在既定的軌道上順利運行。

公共政策的執(zhí)行本身就是以一定的制度作為保障的，由于監(jiān)督機制不健全、激勵機制不科學(xué)，使作為中央政府和人民的代理人的執(zhí)行主體的行為失去有效的約束，造成公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)種種問題。應(yīng)通過加強相關(guān)的制度建設(shè)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員進行必要的約束和激勵，讓公共政策在既定的軌道上順利運行。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行選擇性行為的制度建設(shè)

（一）建立科學(xué)合理的績效考核機制

績效考核對提高執(zhí)行主體素質(zhì)，轉(zhuǎn)變執(zhí)行主體作風(fēng)，充分發(fā)揮執(zhí)行人員工作潛能，調(diào)動執(zhí)行主體工作積極性有很重要的作用，而且對執(zhí)行人員也有很強的導(dǎo)向作用。因此，必須建立科學(xué)合理的績效考核和激勵機制。

1.考核指標(biāo)要科學(xué)。應(yīng)根據(jù)各地的客觀條件和實際情況，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下科學(xué)合理地制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行人員的考核標(biāo)準(zhǔn)。首先，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要客觀，客觀條件差異較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，不能搞一刀切。例如，經(jīng)濟基礎(chǔ)好和交通便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定比經(jīng)濟落后和交通閉塞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展得快。其次，考核內(nèi)容要全面，對經(jīng)濟指標(biāo)的考查要科學(xué)合理與各地實際情況相結(jié)合，改變以往唯GDP是從的做法。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的每一項政策都要考核?？梢越梃b一下學(xué)者莫勇波對政策執(zhí)行的考核：從執(zhí)行主體的態(tài)度上看，執(zhí)行主體對政策是否擁護、是否有熱情；從執(zhí)行主體力度看，投入的人力、物力是否充足，執(zhí)行方法是否得當(dāng)；從執(zhí)行速度上看，是否按時完成任務(wù)；從執(zhí)行效度上看，社會效益如何，群眾是否滿意；從執(zhí)行難度上看，環(huán)境是否適宜。只有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核科學(xué)、合理、公平，才能激發(fā)起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。

對執(zhí)行人員的考核標(biāo)準(zhǔn)也要公正合理，在對執(zhí)行人員的德、能、勤、績、廉的考核中，既要重績更要重德和廉，德和廉可以從基層群眾對其的評價中看到。

2.考核方式要全面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對執(zhí)行人員的考核要做到年度考核與平時考核相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)成立考核小組，根據(jù)考核細(xì)則對執(zhí)行人員的工作情況、考勤等每月進行一次總結(jié)，并公布于眾，作為年度考評的依據(jù)。只有把平時考核和年度考核相結(jié)合，規(guī)范好平時考核，年度考核才有可能做到客觀公正。

堅持內(nèi)部考核與外部考核相結(jié)合。內(nèi)部考核要戒除形式化，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)實事求是，客觀地評價執(zhí)行人員，才能使以后的工作順利進展下去。政府一定要還權(quán)與民，讓人民來評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行人員，把人民的滿意度作為評價執(zhí)行主體工作優(yōu)劣的重要依據(jù)。

堅持定性考核和定量考核相結(jié)合。對執(zhí)行人員的考核除了定性的優(yōu)秀、合格、基本合格和不合格外，還應(yīng)從品德、能力、考勤、成績、廉潔、人民滿意度這六個具體方面進行細(xì)化、可按指標(biāo)進行定量考核，每月評價一次，以增強績效考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，讓執(zhí)行人員清楚看到自身的優(yōu)點與缺點，充分發(fā)揮績效考核制度的激勵作用。

3.考核結(jié)果要兌現(xiàn)。對考核成績優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員要進行獎勵，以激勵他人；對玩忽職守的執(zhí)行人員，要嚴(yán)懲不貸，以端正其行為同時警示他人。獎勵時物質(zhì)獎勵要和精神獎勵相結(jié)合，懲罰時教育要和懲戒相結(jié)合。只有獎罰分明使先進受到獎勵、后進受到鞭策，方能真正調(diào)動起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員的工作積極性。

應(yīng)切實把考核制度和薪酬、晉升、培訓(xùn)制度掛鉤，把考核結(jié)果作為執(zhí)行人員薪水上漲、職位升遷、外出培訓(xùn)的重要依據(jù)。徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員考核中“和稀泥”的現(xiàn)象，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員的表現(xiàn)得到公平、公正的評價。

（二）改革人事制度

目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核和激勵作用不明顯，各類人才的創(chuàng)造潛能不能充分釋放；優(yōu)秀人才脫穎而出的機制尚未真正形成；公務(wù)員進出機制不暢的狀況沒有明顯改變。這些問題的主要原因是干部人事制度改革不徹底。

根據(jù)中央《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》有關(guān)規(guī)定，改革干部人事制度要堅持黨管干部的原則，堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的?biāo)準(zhǔn)，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)的方針，堅持科學(xué)化、民主化、制度化的方向。

1.引入競爭機制。堅持黨管干部原則，大力推行公開選拔和公開招考制度，進一步拓寬了選人用人視野，積極營造了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的良好氛圍，進一步突破地域、身份限制，不拘一格選用人才，把一些德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的人引進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的隊伍里來。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員隊伍的管理。對于年度考核為不稱職的執(zhí)行人員，按照有關(guān)規(guī)定和程序，堅決予以降職、責(zé)令辭職或免職。切實做到干部隊伍能進能出，能上能下。

2.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選在云南、四川、深圳已進行多年，其民主進程歷經(jīng)坎坷，但其進步性和創(chuàng)造性足以令人振奮。尤其是2004年云南紅河州石屏縣全縣范圍內(nèi)的大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的成功，使我們對基層民主的信心倍增。在“紅河直選”過程中，一般都經(jīng)歷了選民推薦候選人、確定候選人、預(yù)選、投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等幾個環(huán)節(jié)。通過選舉，群眾的民主意識漸漸覺醒，民主素質(zhì)也有所提高。而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選使干群關(guān)系融洽，人民群眾對政府的信任度提升；干部工作作風(fēng)也有了實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，從以往的對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ嗣袢罕娯?fù)責(zé)，因為通過選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長已深切體會到群眾的重要性，為人民服務(wù)的意識油然而生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在合適的條件下推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)直選制度。堅持群眾公認(rèn)的正確用人導(dǎo)向，提高選人用人公信度，通過不懈努力，逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的干部人事制度。

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