我國住房保障政策實施的政府績效評估研究*

吳 賓 孫慧慧

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 11004)

我國住房保障政策實施的政府績效評估研究*

吳 賓1,2孫慧慧1

(1.中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 11004)

由于在住房保障領(lǐng)域相關(guān)政府績效評估指標與評估標準的不完善甚至缺失，監(jiān)督管理機制的不到位，導致當前住房保障工作建設(shè)滯緩。本文通過對住房保障領(lǐng)域相關(guān)政府績效評估的研究和思考，開發(fā)設(shè)計了一套包括5項一級指標，16項二級指標和44項三級指標在內(nèi)的住房保障政策實施的政府績效評估體系，并對指標的權(quán)重賦值和計算方法進行了研究，以期增強政府的責任意識，為住房保障政策的順利實施提供可靠保障。

住房保障；政府績效評估指標體系；指標權(quán)重

政府作為住房保障的責任主體，在保障性住房建設(shè)與供給中起著主導作用。但是由于追求自身利益的驅(qū)動性，加上在這一領(lǐng)域?qū)ζ湓u估的不完善，導致部分地方政府在執(zhí)行住房保障政策過程中缺乏必要的積極性和主動性，出現(xiàn)責任缺失的情況，實際運行中出現(xiàn)了一系列問題，不利于住房保障制度的健康發(fā)展。為此，應對地方政府執(zhí)行住房保障政策的各項活動等方面進行績效評估，以督促其認真執(zhí)行住房保障政策，滿足中低收入家庭的住房需求。本文提出的住房保障政策實施的政府績效評估指標體系，將為政府在住房保障工作方面的績效評估研究提供了理論參考，為推進住房保障制度與政府績效評估的理論研究提供了新的觀點與視角。

一、住房保障政策實施的政府績效評估概念及其內(nèi)涵

所謂住房保障政策實施的政府績效評估，是指對地方政府在住房保障領(lǐng)域的各項執(zhí)行與管理行為所進行的評估。具體而言，是上級政府以及其他社會主體依據(jù)一定的評估標準、方法和程序，對地方政府在住房保障領(lǐng)域所履行的各項職能以及執(zhí)行政策的各種服務和管理活動的過程和結(jié)果進行的綜合評估。作為政府績效評估的組成部分，住房保障政策實施的政府績效評估的內(nèi)涵主要有評估主體多元化、過程評估與結(jié)果評估相結(jié)合、多元價值標準的綜合應用、評估內(nèi)容的針對性與系統(tǒng)性等多個方面。所謂評估主體多元化，是指住房保障政策實施的政府績效評估強調(diào)建立開放性的評估系統(tǒng)，多方引入社會評估力量，形成評估主體多元化局面，從而以構(gòu)建回應型的績效評估體制。在這個體制中，政府、公眾以及專家學者都是其評估的重要組成部分，有利于強化政府的績效與責任意識，改善其在住房保障領(lǐng)域的服務水平；所謂過程評估與結(jié)果評估相結(jié)合，是指評估體系既要對地方政府住房保障具體職責履行情況進行評估，更要對地方政府執(zhí)行政策中各種服務與管理活動結(jié)果的評估，從而防止為了實現(xiàn)既定的責任目標而出現(xiàn)違規(guī)行為的情況；所謂多元價值標準的綜合應用，是指在住房保障政策實施的政府績效評估中，除了注重效率的價值標準外，還應兼顧效果、公平、責任以及顧客滿意度等結(jié)果要素的價值標準，在這些價值目標中尋求均衡，以設(shè)計出科學、合理的績效評估指標體系；所謂評估內(nèi)容的針對性和系統(tǒng)性，是指既要針對政府在執(zhí)行住房保障政策中的行為進行績效評估，加強對其的制度約束力；又要從系統(tǒng)的角度進行研究，如在保障性住房建設(shè)方面，要綜合考慮其建設(shè)的審批、資金來源、土地供給、選址、布局以及配套服務等系統(tǒng)問題；在管理運行方面，要綜合考慮保障性住房的準入、分配、退出等系統(tǒng)問題；在影響力方面，要綜合考慮住房保障所帶來的政治、經(jīng)濟以及社會等系統(tǒng)影響力；在滿意度方面，不僅要獲得上級部門的認可，更要兼顧社會公眾的認同與滿意等等。

二、住房保障政策實施的政府績效評估指標體系的設(shè)計

(一)評估指標體系的設(shè)計依據(jù)

一套評估指標體系能否如實的被評估對象所評估，并起到應有的評估效果，關(guān)鍵在于所設(shè)計的具體指標是否具有代表性與準確性。評估指標傳遞這樣一種信息：即政府應做何事以及不允許做何事，它是評估價值的表現(xiàn)形式，傳達政府應實現(xiàn)的業(yè)績與效果以及與之相關(guān)的獎懲手段，最終達到對政府實際工作和主導價值的引導和制約。在具體設(shè)計住房保障政策實施的政府績效評估指標體系時，應將兩方面作為設(shè)計依據(jù)，一是政府在住房保障領(lǐng)域應承擔的職責，二是政府在執(zhí)行住房保障政策過程中因職責缺失而出現(xiàn)的各種問題。

“從本質(zhì)上說，績效就是政府職能履行的質(zhì)量與程度，職能關(guān)注點有差異，指標的具體設(shè)置會有區(qū)別；職能關(guān)聯(lián)性有差異，職能結(jié)構(gòu)也會相異”。[1]在設(shè)置績效評估指標時，要準確分析和明確政府在住房保障領(lǐng)域的具體職能，將其職能作為指標設(shè)計的一項依據(jù)。同時評估指標體現(xiàn)了對政府的約束與要求，把政府執(zhí)行住房保障政策過程中因職能缺失而出現(xiàn)的種種問題作為評估指標的設(shè)計依據(jù)之一，可以增強政府的責任意識，強制性的約束政府對其行為過失或不當而出現(xiàn)的問題加以重視，以避免類似問題的再次發(fā)生，促進住房保障制度的健康發(fā)展。政府在住房保障領(lǐng)域承擔的職責主要有四個方面，即財政支持責任、保障性住房供給責任、法規(guī)政策的制定與執(zhí)行責任以及政策的執(zhí)行與監(jiān)管責任。在執(zhí)行住房保障政策過程中因職責缺失而出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在投入環(huán)節(jié)中資金與土地供給不到位；建設(shè)環(huán)節(jié)中保障房建設(shè)質(zhì)量存在一定問題、建設(shè)規(guī)模不達標、規(guī)劃布局不科學等；管理環(huán)節(jié)中信息管理不健全、動態(tài)管理不到位；初此之外還有政策制定不科學以及住房保障體系不健全等問題?？冃е笜说倪x取應綜合考慮這些因素，并適當進行補充與完善，作為設(shè)計的依據(jù)。

(二)具體評估指標的設(shè)計

根據(jù)上文提出的設(shè)計依據(jù)，本文在綜合處理專家與保障對象的意見、建議基礎(chǔ)上，選取五個方面作為一級指標，即執(zhí)行力指標、投入指標、建設(shè)指標、管制指標以及保障指標，這五項一級指標分別代表了住房保障領(lǐng)域出現(xiàn)的突出問題和政府應盡職責之處，它們各自擁有自己的涵義并可具體分解為二級與三級指標。這些評估指標的具體分解與評估標準如下表1和表2所示：

表1 住房保障政策實施的政府績效評估指標體系

總目標一級指標代碼二級指標代碼三級指標代碼分值住房保障政策實施的政府績效水平X建設(shè)指標(0.1432)A3規(guī)劃布局(0.1089)B5均衡布局程度(0.3333)C14保障房吸納率(0.6667)C15戶型設(shè)計(0.0686)B6小戶型、中低價位新建保障房所占比例(0.7500)C16住房空間的科學利用與配套功能的完善(0.2500)C17建設(shè)質(zhì)量(0.4212)B7建設(shè)工程質(zhì)量總體情況(0.5936)C18法定的項目工程建設(shè)程序(0.2493)C19項目工程責任終身制的建立(0.1571)C20建設(shè)規(guī)模(0.2363)B8新建項目開工率(0.1201)C21新建項目主體完工率(0.4160)C22歷年續(xù)建項目竣工率(0.1698)C23歷年續(xù)建項目入住分配率(0.2941)C24公共服務(0.1651)B9配套設(shè)施的完善(0.7500)C25合理社區(qū)平臺的構(gòu)建(0.2500)C26小計管制指標(0.1086)A4保障房的動態(tài)管理(0.5087)B10準入機制的制定及綜合實施(0.2500)C27分配監(jiān)管機制的制定及綜合實施(0.2500)C28保障房的使用管理(0.2500)C29退出機制的制定及綜合實施(0.2500)C30相關(guān)信息管理機制的制定(0.1327)B11保障房信息管理系統(tǒng)的建立與應用(0.3333)C31保障房信息公開制度的制定及綜合實施(0.6667)C32住房保障工作機構(gòu)的建立(0.2470)B12工作機構(gòu)健全(0.6667)C33機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)(0.3333)C34住房公積金的使用與管理(0.1116)B13住房公積金的覆蓋率(0.3333)C35住房公積金的使用與管理效率(0.6667)C36小計保障指標(0.2494)A5保障標準(0.1634)B14保障面積標準合理度(0.5000)C37租金補貼標準合理度(0.5000)C38保障方式(0.5396)B15新增發(fā)放補助戶數(shù)(0.2000)C39獲實物配租家庭數(shù)(0.4000)C40獲租金補貼與核減家庭數(shù)(0.4000)C41保障滿意度(0.2970)B16住房整體滿意度(0.4934)C42住房服務滿意度(0.3108)C43住房管理滿意度(0.1958)C44小計

表2 各評估指標項的評估標準

三、住房保障政策實施的政府績效評估指標權(quán)重的確定

住房保障政策實施的政府績效評估應自成體系，其各項指標的權(quán)重是不盡相同的，指標權(quán)重的客觀性，關(guān)系到評估結(jié)果的準確性。因此，關(guān)鍵是對指標相互之間的重要程度進行定量研究，而能夠相對精確衡量指標之間權(quán)重關(guān)系的方法是層次分析法。

(一)層次分析法

層次分析法AHP(Analytic Hierarchy Process)是由美國運籌學家T.L.Saaty教授于20世紀70年代提出的一種多準則決策方法。AHP方法是對定性問題進行定量分析的一種簡便、靈活而又實用的決策方法。[2](P7-9)該方法自提出之后，在政策分析、科技成果評價、戰(zhàn)略選擇、人才考核以及方案選擇等方面都發(fā)揮了重要作用，取得了驕人的成果。AHP方法通過依照一定的控制關(guān)系所構(gòu)成的一系列要素，把一個難以理解的問題剖析開來，并把這幾個方面排序成目標、準則與指標三個層級，根據(jù)目標與準則、準則與指標層級之間相互比較的程序來判定各自的重要程度，從而確立出各方案層相比較于總目標層級的權(quán)重。其實施步驟主要有三步：

第一步，構(gòu)造判定矩陣。構(gòu)建好各級結(jié)構(gòu)之后，要對相同層級的指標實行兩兩分析得出重要度，并征求專家建議來建立一系列矩陣。

假定A層指標和下層指標B1，B2,…Br有關(guān)聯(lián)，那么其判斷矩陣應如下：

Ak B1 B2 Br

B1 b11 b12 b1r

B2 b21 b22 b2r

… … … …

Br br1 br2 brr

其中，bij表示對Ak而言，其下一層的任意指標Bi對Bj相對重要性數(shù)值的表現(xiàn)，具體含義如下表所示：

表3 指標Bi對Bj相對重要性數(shù)值的表現(xiàn)含義

第二步，計算各指標權(quán)重。通過對判定矩陣的計算，可以得到各個比較要素之間的重要性值，假定有n個因素f1,f2,…fn對于決策準則B的判定矩陣為A，那么f1,f2,…,fn對于決策準則B的相對權(quán)重w1,w2,…wn就可以寫成向量形式W=(w1,w2,…wn)T，矩陣A的n個列向量歸一化后的算術(shù)平均值就是B準則下比較因素f1,f2…fn的權(quán)重。[3]

第三步，一致性檢驗。要對一致性進行檢驗，應計算其一致性指標CI

λmax-n與CI具有正比例，他們與矩陣的一致性呈反比，當判定矩陣為完全一致性，那么CI為0。如果要衡量其能否為滿意一致性，應比較CI和RI，[4]RI的取值見下表：

表4 1-9階矩陣的一致性指標

一致性比率CR為CI與RI的比值，當CR<0.10時，此判定矩陣具有滿意一致性，不然應對判定矩陣進行調(diào)整。

(二)層次分析法在住房保障政策實施的政府績效評估指標中的賦值應用

1、構(gòu)造判定矩陣

經(jīng)過指標選取，本論文形成六個維度下的65項指標(見表1)，通過綜合專家意見與建議，進行各級指標判定矩陣的構(gòu)建。

2、運用數(shù)學軟件Matlab計算各指標權(quán)重及一致性檢驗。

一級指標層An(n=1,2,…,6)相對于總目標A的權(quán)重計算及一致性檢驗如下表所示：

表5 X-An(相對于總目標X的判斷矩陣)

λmax=5.3582，CI=0.0800，RI=1.12，CR=0.0714<0.1，其具有滿意的一致性。二級指標層Bn相對于An的權(quán)重計算以及各矩陣的一致性檢驗如下表所示。

表6 A1—Bn

λmax=2.0000，CI=0.0000，RI=0.00，CR=0<0.1，其具有滿意的一致性。

表7 A2—Bn

λmax=2.0000，CI=0.0000，CR=0.00，CR=0<0.1，其具有滿意的一致性。

表8 A3-Bn

λmax=5.3246，CI=0.0724，RI=1.12，CR=0.0646<0.1，其具有滿意的一致性。

表9：A4—Bn

λmax=4.2104，CI=0.0788，RI=0.90，CR=0.0876<0.1，其具有滿意的一致性。

表10 A5—Bn

λmax=3.0092，CI=0.0088，RI=0.85，CR=0.0104<0.1，其具有滿意的一致性。

以上結(jié)果中CR都是小于0.10的，所以得到的B層判斷矩陣相對于A層指標具有滿意的一致性。

三級指標層Cn相對于Bn的權(quán)重計算由于其指標數(shù)量較多，在此就不列出個判斷矩陣，經(jīng)檢驗，C層指標各層的CR都小于0.10，所以C層判斷矩陣相對于B層指標的一致性是滿意的。(具體數(shù)值見圖1)

四、住房保障政策實施的政府績效評估方法

政府住房保障績效評估以綜合評分法為基本的評估模型，其計算方法為從具體的指標開始，進行逐項分層的加權(quán)計算，最后匯總得出結(jié)果。

首先，政府住房保障績效評估的計算公式為：

GP=GP1*Wi+GP2*Wi

其中，GP代表政府住房保障績效總得分，GP1為上級政府評價的政府績效得分，GP2為社會評估組織和受保障人群評估的政府績效得分，Wi為權(quán)重系數(shù)，其滿足∑Wi=1。

單個評估主體評估政府住房保障績效的計算公式為：

其中，GPu為某一評估主體評估政府績效的得分，n表示該評估主體評估政府在住房保障領(lǐng)域內(nèi)績效指標體系的要素個數(shù)，m為指標體系第i個構(gòu)成要素的指標個數(shù)，Pij表示第i個構(gòu)成要素的第j項指標的得分，Wij為第i個構(gòu)成要素的第j個指標在其中的權(quán)重。[5]

五、結(jié)論與展望

為了加強地方政府對住房保障政策執(zhí)行力度的監(jiān)督與約束，就要對其在住房保障政策實施過程中的各項活動等情況進行績效評估，提高其責任意識，放棄角色的錯位。本文的核心點主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

(1)建立了一套相對系統(tǒng)合理的住房保障政策實施的政府績效評估體系。通過本文的研究開展，最終建立了一套由5項一級指標、16項二級指標和44項三級指標構(gòu)成的住房保障政策實施的政府績效評估指標體系。一級指標包括：執(zhí)行力、投入、建設(shè)、管制和保障五個方面，二級指標包括保障房政策執(zhí)行力、目標任務的落實情況、資金投入、土地投入、規(guī)劃布局等16項，三級指標是對二級指標的具體說明和解釋，其共包括44項。在構(gòu)建過程中，征詢專家的意見并通過大量的關(guān)于政府績效評估和住房保障等相關(guān)文獻資料的研究，從而有效的確保研究結(jié)論的合理與科學性。

(2)確定了評估指標體系中各項具體指標的權(quán)重值。本研究應用層次分析法，對5項一級指標、16項二級指標以及44項三級指標分別賦予了權(quán)重值。評估指標權(quán)重的賦值，使得此評估指標體系具有較好的參考價值與操作性。

與此同時，由于目前在住房保障領(lǐng)域政府績效評估工作尚未形成系統(tǒng)和全面的評估指標體系和評估模型，本文是初步嘗試構(gòu)建一套評估指標和模型，因此其還有很多不足與缺陷：

(1)本文對評估指標建立的定性研究相對較多，評估指標體系和權(quán)重確立的效度還有待提高，指標權(quán)重值僅為評估需要者提供參考的作用。

(2)由于作者本人理論和實踐水平有限，未能對此評估指標體系的合理性驗證進行研究，其指標體系的指導效果還有待于實踐的檢驗。

本文結(jié)合作者自身的專業(yè)知識以及實踐感受，對住房保障政策實施的政府績效評估工作的一些突出問題，如評估指標體系的構(gòu)建、權(quán)重賦值等進行了初步探討，文章從整體來看還有很多不足，如何構(gòu)建更為科學、合理的政府績效評估指標體系以及對此指標體系的合理性進行驗證，將是下一步研究與實踐的方向。

[1] 楊玫.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估指標體系的構(gòu)建[D].西安:西安理工大學,2010.

[2] (美)薩蒂,許樹柏等譯．層次分析方法在資源分配、管理和沖突分析中的應用[M].北京：煤炭工業(yè)出版社，1988．

[3] 謝東，趙澤洪，梁亞樨.論公共行政決策的科學化——以AHP層次法為例[J].決策探索(上半月)，2007，(3)：67-69.

[4] 肖鵬.層次分析法在科研專項績效評價中的應用[J].科學管理研究，2008,(8):38-41.

[5] 任怡.基于甘肅模式的政府績效評估指標體系優(yōu)化途徑研究[D].甘肅:蘭州大學,2010.4.

GovernmentPerformanceEvaluationResearchinHousingSecurityPolicyImplementationinChina

Wu Bin, Sun Huihui

(1. College of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China;2. School of Humanities and Law, Northeastern University, Shenyang 11004, China)

Since government performance evaluation indicators and evaluation criteria are imperfect in housing security, supervision and management mechanism are not available, there appear slow housing security construction work. This article developed a set of government performance evaluation system in housing security policy implementation, including 5 first-level indicators, 16 second-level indicators, and 44 third-level indicators by studying and reflecting on the government-related performance evaluation in this field, and then this article studied the weight assignment of index and calculation method, expecting to enhance the government's sense of responsibility and to provide reliable guarantee for the smooth implementation of housing policy.

housing security; government performance evaluation system; index weight

2013-04-27

高等學校青年教師科研專項基金《中國住房保障制度的實證研究》(201013073)階段性研究成果

吳賓(1974- )，男，陜西洛南人，中國海洋大學法政學院副教授，東北大學公共管理博士后流動站博士后，主要從事社會管理與社會保障研究。

D63-3

A

1672-335X(2013)04-0070-07

責任編輯：鞠德峰