農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入需求的核算

靳衛(wèi)東

義務(wù)教育發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)，財(cái)政投入已經(jīng)成為大多數(shù)國家義務(wù)教育發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源。但是，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制的制約，長期以來，我國的義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制很不完善，投入總量明顯不足，地區(qū)投入差距不斷擴(kuò)大。2005年，我國進(jìn)行了“新機(jī)制”改革，試圖通過重新劃分各級(jí)政府的義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任，來提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平，縮小地區(qū)投入差距。但是，只有精確核算義務(wù)教育的財(cái)政投入需求，才能解決“需要多少，本級(jí)解決多少，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付多少”的問題，并由此建立責(zé)任明確、分擔(dān)合理的轉(zhuǎn)移支付制度。〔1〕所以，核算農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入需求，就成為完善“新機(jī)制”改革的核心內(nèi)容。

一、文獻(xiàn)回顧

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，成本收益分析是確定要素投入數(shù)量的主要方法。很多學(xué)者認(rèn)為，這種方法同樣適用于對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入需求的核算。那么，如何衡量教育的收益和成本，就成為解決問題的關(guān)鍵。但是，目前國內(nèi)學(xué)者所估計(jì)的教育收益存在很大差別。〔2〕楊娟對(duì)比分析了教育收益的幾種常用估算方法，包括最小二乘法、工具變量法、匹配法和固定效應(yīng)法等等。她發(fā)現(xiàn)，使用不同的方法將導(dǎo)致教育收益估算結(jié)果的差異?！?〕大多數(shù)學(xué)者是通過折合后期收入來估算教育收益。這種估算方法也存在很多問題。第一，后期收入的決定因素很多，家庭環(huán)境、個(gè)人經(jīng)歷、天賦水平和努力程度等等都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)個(gè)體的收入水平。所以，如何確定教育與收入的因果關(guān)系，并度量教育對(duì)后期收入的貢獻(xiàn)率，就成為估算教育收益的首要困難。第二，大多數(shù)學(xué)者在估算教育收益時(shí)都是考察教育的私人貨幣收益，而忽略了對(duì)非貨幣收益和社會(huì)收益的考察，這肯定會(huì)低估教育的實(shí)際收益水平。〔4〕另外，教育成本的度量困難，也阻礙了成本收益分析在教育財(cái)政投入核算中的使用?！?〕從嚴(yán)格意義上講，教育成本不僅包括直接的教育費(fèi)用支出，而且還包括教育的機(jī)會(huì)成本和心理成本。但是，教育的機(jī)會(huì)成本很難計(jì)量，而核算每個(gè)受教育者的心理成本又不具有現(xiàn)實(shí)性，所以，很多學(xué)者是采用教育的直接費(fèi)用支出作為教育成本的替代。這顯然會(huì)低估教育成本總額，使教育投入超過其最佳值。

與成本收益分析相比，使用絕對(duì)指標(biāo)法來核算義務(wù)教育的財(cái)政投入需求比較簡單，成為國內(nèi)外學(xué)者的首要選擇。例如，以全國義務(wù)教育財(cái)政投入水平為基準(zhǔn)，以人口、平均受教育年限、價(jià)格指數(shù)、工資水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素為權(quán)重，調(diào)整計(jì)算各個(gè)省份義務(wù)教育財(cái)政投入需求，〔6〕或者根據(jù)全國教育財(cái)政投入樣本數(shù)據(jù)的正態(tài)分布特征，來確定生均教育成本，從而得到財(cái)政投入需求總量，〔7〕或者根據(jù)政府應(yīng)該具有的生均教育經(jīng)費(fèi)投入“最低標(biāo)準(zhǔn)”，來核算各地義務(wù)教育財(cái)政投入需求，〔8〕等等。其中，最為典型的是，沈百福和李芙蓉通過設(shè)立生均義務(wù)教育財(cái)政投入的基本保障線來核算各地政府的義務(wù)教育投入缺口。〔9〕

沈百福和李芙蓉根據(jù)中小學(xué)教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和教師職稱分布的實(shí)際情況，測(cè)算出初中和小學(xué)教師的平均月工資和年收入，由此根據(jù)2002年生師比的實(shí)際情況計(jì)算出了生均人員經(jīng)費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)2003年中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)抽樣調(diào)查結(jié)果，他們推算出了義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣，生均人員經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)相加，就可以得到初中和小學(xué)最低生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另外，他們根據(jù)中小學(xué)校舍的更新改造情況，主觀賦予了一定比例的基建經(jīng)費(fèi)支出，從而結(jié)合上述生均事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就得到了義務(wù)教育財(cái)政投入的最低標(biāo)準(zhǔn)。顯然，沈百福和李芙蓉所設(shè)定的這個(gè)財(cái)政投入基本保障線，并不是基于義務(wù)教育發(fā)展的需要，而是根據(jù)我國義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出情況取得的一個(gè)平均值。特別需要指出的是，義務(wù)教育基建經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要是基于他們的主觀判斷，缺少嚴(yán)密的調(diào)查論證。

很多學(xué)者認(rèn)為，為了提供理想的公共教育服務(wù)，核算教育財(cái)政投入的最好方法就是以產(chǎn)出為導(dǎo)向，將教育投入與教育產(chǎn)出聯(lián)系起來的絕對(duì)指標(biāo)法，包括標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校法、實(shí)物消耗法和最低標(biāo)準(zhǔn)法等等。但是，這些方法都需要以義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，要在合理確定教育產(chǎn)出的條件下，核算教育財(cái)政投入需求。正是因?yàn)闆]有全國統(tǒng)一的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，才造成了我國義務(wù)教育財(cái)政投入需求的核算困難。所以，一些學(xué)者才試圖借助于相對(duì)指標(biāo)法，通過對(duì)不同國家和地區(qū)的橫向比較來重新核算義務(wù)教育財(cái)政投入的需求，以提高核算精確度。〔10〕

借鑒上述研究，本文以國家和地方的各種單項(xiàng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，使用絕對(duì)指標(biāo)法，來分項(xiàng)計(jì)算人員經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)支出，從而結(jié)合現(xiàn)行的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，核算農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入需求。同時(shí)，為了彌補(bǔ)這些單項(xiàng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的不足，本文還使用相對(duì)指標(biāo)法重新進(jìn)行了驗(yàn)證性核算，由此分析了我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制的缺陷。

二、基于絕對(duì)指標(biāo)法的核算

我國義務(wù)教育分為初中和小學(xué)兩個(gè)階段。這兩個(gè)階段的培養(yǎng)目標(biāo)不同，但都包括了維持性經(jīng)費(fèi)支出和基建經(jīng)費(fèi)支出。其中，基建經(jīng)費(fèi)支出包括學(xué)校設(shè)施和設(shè)備等資本性支出，以及農(nóng)村中小學(xué)校舍的維修改造費(fèi)用;維持性支出，即教育事業(yè)費(fèi)支出，包括人員經(jīng)費(fèi) (教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利等)和公用經(jīng)費(fèi)支出 (公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)以及其他費(fèi)用)。所以，義務(wù)教育財(cái)政投入需求的核算，主要是計(jì)算中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)支出。①義務(wù)教育財(cái)政投入不僅包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基建經(jīng)費(fèi)支出，而且還包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，主要是困難補(bǔ)助金。目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育困難補(bǔ)助金的需求規(guī)模很小，僅占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的5%左右。并且，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平不斷提高，困難補(bǔ)助金的需求還將繼續(xù)降低。所以，本文并沒有將這部分資金需求核算在內(nèi)。

2007年，財(cái)政部、教育部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》，適度改變了農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付政策。其中，最為重要的是，初步確定了公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即，東部地區(qū)小學(xué)生均350元，初中生均550元。根據(jù)河南省的測(cè)算，中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求應(yīng)該在560元和350元左右?！?1〕基于這兩方面的數(shù)據(jù)，本文選擇了小學(xué)生均350元、初中生均550元作為我國義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。那么，核算義務(wù)教育財(cái)政投入需求，就歸結(jié)為中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出和基建經(jīng)費(fèi)支出的核算。

(一)人員經(jīng)費(fèi)支出的核算

人員經(jīng)費(fèi)支出主要是指教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利、津貼和獎(jiǎng)金等支出。這部分支出的核算方法是，求出各地農(nóng)村中小學(xué)教職工的數(shù)量，乘以各地教職工的平均收入，然后再合計(jì)各地的人員經(jīng)費(fèi)支出。

1.教職工的數(shù)量

2001年，我國發(fā)布了《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，規(guī)定農(nóng)村初中教職工與學(xué)生之比為1:18(縣、鎮(zhèn)為1:16)，農(nóng)村小學(xué)為1:23(縣、鎮(zhèn)為1:21)。各省可以依據(jù)本地的實(shí)際情況制定具體的實(shí)施辦法，但在原則上不能突破國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)，可以計(jì)算得出我國農(nóng)村中小學(xué)教職工的最低數(shù)量，如表1中第1、2列數(shù)據(jù)所示。

表1 2009年各地農(nóng)村中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)支出

2.教職工的平均收入

中小學(xué)教職工的收入，不僅包括國家規(guī)定的基本工資，而且還包括了福利、獎(jiǎng)金、津貼、保險(xiǎn)等等。如果單獨(dú)核算基本工資，會(huì)低估中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出水平，并且，按照全國統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)來核算各地教職工的收入，也難以消除價(jià)格成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境等地區(qū)因素的影響。①在傳統(tǒng)的核算方法中，人員經(jīng)費(fèi)支出的確定需要考慮兩個(gè)因素:一是人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，即國家規(guī)定的基本工資標(biāo)準(zhǔn) (四項(xiàng)工資之和)，以及教職工的各項(xiàng)福利 (財(cái)政和學(xué)校按比例交納的住房公積金、養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等);二是教師的結(jié)構(gòu)，包括專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)等?？紤]到地區(qū)因素的影響，從這兩個(gè)方面來核算義務(wù)教育人員經(jīng)費(fèi)支出將十分繁瑣。本文不按照現(xiàn)有的工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行逐項(xiàng)加總，可以有效避免這種核算困難。

考慮到數(shù)據(jù)資料的可得性，在這里，本文首先測(cè)算了全國初等教育和中等教育的教職工平均收入與教育行業(yè)平均收入的比值，然后將這兩個(gè)比值與各地教育行業(yè)的平均收入相乘，估計(jì)得出各地中小學(xué)教職工的平均收入。2009年，按行業(yè)劃分，教育行業(yè)的平均收入為30185元，初等教育教職工的平均收入為26258元，中等教育教職工的平均收入為29889元。所以，在全國范圍內(nèi)，初等教育和中等教育教職工的平均收入與教育行業(yè)平均收入的比值為:26258/30185=0.8699，29889/30185=0.9902。利用這兩個(gè)比值去乘以各地教育行業(yè)的平均收入，就得到了各地小學(xué)和初中教職工的平均收入，如表1中第3、4列數(shù)據(jù)所示。

3.人員經(jīng)費(fèi)支出的合計(jì)

根據(jù)各地中小學(xué)教職工的數(shù)量和平均收入，可以得到各地中小學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)支出，如表1中第5、6列數(shù)據(jù)所示。由此，很容易計(jì)算得出，農(nóng)村中小學(xué)人員經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)量是:577.37億元和450.55億元，所以，中小學(xué)生均人員經(jīng)費(fèi)支出是:1056.8元和1546.15元。

(二)基建經(jīng)費(fèi)支出的核算

考慮到農(nóng)村中小學(xué)的設(shè)施和設(shè)備等資本性支出通常是以專項(xiàng)資金的形式由政府單獨(dú)劃撥，所以，本文并沒有將這部分資金核算在日常財(cái)政投入需求之內(nèi)。因此，基建經(jīng)費(fèi)支出的核算只需要確定三項(xiàng)指標(biāo)，即生均建筑面積，建筑成本以及校舍建筑的折舊率。

1.生均建筑面積和建筑成本

首先，按照國家標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村小學(xué)的平均校級(jí)規(guī)模為12個(gè)班，班級(jí)規(guī)模為45人;農(nóng)村初中的平均校級(jí)規(guī)模為18個(gè)班，班級(jí)規(guī)模為50人。①1996年《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn) (試行)》對(duì)農(nóng)村普通中小學(xué)的學(xué)校規(guī)模、班級(jí)定員、學(xué)校布局、校址選擇、校舍種類與建筑面積、學(xué)校辦公和生活用房等標(biāo)準(zhǔn)做出了詳細(xì)規(guī)定。12個(gè)班級(jí)的小學(xué)和18個(gè)班級(jí)的初中是屬于國家規(guī)定最佳校級(jí)規(guī)模的平均值。為了簡化分析，本文按照中小學(xué)平均校級(jí)規(guī)模來核算基建經(jīng)費(fèi)支出，既可以在總量上保障各地農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)需求，又可以通過平減處理，測(cè)算其他校級(jí)規(guī)模的財(cái)政投入需求。

如表2中第4、5列數(shù)據(jù)所示，在18個(gè)班級(jí)和12個(gè)班級(jí)的中小學(xué)校級(jí)規(guī)模上，各地對(duì)校舍建筑面積的要求是不同的，甚至存在很大差別。不過，這些要求基本都大于國家標(biāo)準(zhǔn)。所以，本文選擇國家標(biāo)準(zhǔn)作為各地校舍建筑面積的最低要求，即小學(xué)生均4.34平方米和初中生均5.78平方米，并以此為標(biāo)準(zhǔn)來核算農(nóng)村中小學(xué)的基建經(jīng)費(fèi)支出。

其次，在我國，各地校舍建筑的價(jià)格成本是不同的，地理環(huán)境、人工成本、抗震要求、建筑結(jié)構(gòu)等因素都會(huì)影響到各地建筑成本的差距。為了避免對(duì)各地建筑成本的單獨(dú)測(cè)算，本文借用各地的竣工房屋造價(jià)作為農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)的成本，如表2中第1列數(shù)據(jù)所示。

2.基建經(jīng)費(fèi)支出的合計(jì)

在表2和表4中，根據(jù)各地建筑成本和農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)量，結(jié)合中小學(xué)校舍建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)，就可以求出各地農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)的總成本。假設(shè)中小學(xué)校舍建筑的使用年限是50年，那么，折舊率就是2%，由此可以得到農(nóng)村中小學(xué)每年的生均基建經(jīng)費(fèi)支出為157.81元和213.77元。

“新機(jī)制”提出，中小學(xué)校舍的維修改造費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是每平方米500元，將由各級(jí)政府按比例承擔(dān)。但是，從各地的房屋造價(jià)成本來看，這部分資金顯然不能彌補(bǔ)校舍建設(shè)的需要。如果現(xiàn)有校舍建筑的質(zhì)量較差，其使用年限不能達(dá)到50年，那么，基建經(jīng)費(fèi)支出的資金缺口會(huì)更大。這種制度安排，會(huì)使農(nóng)村中小學(xué)基建經(jīng)費(fèi)支出的大部分投入責(zé)任落到基層地方政府身上，而中央和省級(jí)政府的投入責(zé)任較小。

表2 2009年各地建筑成本以及中小學(xué)生均基建經(jīng)費(fèi)支出

(三)核算結(jié)果的分析

OECD國家與WEI國家 (即參加聯(lián)合國教科文組織與經(jīng)合組織的世界教育指標(biāo)項(xiàng)目的發(fā)展中國家)義務(wù)教育的資本性支出占教育經(jīng)費(fèi)的比例在7.8-9.3%之間?？紤]到我國目前中小學(xué)校的基建情況，我國農(nóng)村義務(wù)教育的基建經(jīng)費(fèi)占比應(yīng)該在9%左右?！?2〕根據(jù)前文分析，我國中小學(xué)生均人員經(jīng)費(fèi)支出是1546.15元和1056.8元。如果中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出是550元和350元，那么，基建經(jīng)費(fèi)占比就是10%和9.3%，如表3所示，基本符合國際通行標(biāo)準(zhǔn)。不過，由于基建經(jīng)費(fèi)支出的核算是使用最低的校舍建筑面積要求，而人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出的核算是使用中小學(xué)教職工的平均收入和現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)，所以，表3中三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出的配置結(jié)構(gòu)合理，正好就說明了目前我國農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出偏低。

在數(shù)量上，2009年，我國農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為3178.08元，農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為4065.63元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于按照現(xiàn)有的各種單項(xiàng)義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)而核算得出的結(jié)果，即小學(xué)生均1564.61元和初中生均2309.92元。這說明，一方面，各地農(nóng)村義務(wù)教育存在著嚴(yán)重的財(cái)政投入差距;另一方面，現(xiàn)行的各種義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，重新制定義務(wù)教育國家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

表3 農(nóng)村中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)支出的數(shù)量及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)(單位:元)

三、基于相對(duì)指標(biāo)法的核算

核算教育財(cái)政投入需要考慮多方面的因素，單純從一個(gè)視角或者使用一種方法來核算，很容易產(chǎn)生偏誤。〔13〕從總體上看，如前文所述，義務(wù)教育財(cái)政投入需求的核算方法有兩種，即絕對(duì)指標(biāo)法和相對(duì)指標(biāo)法。由于我國缺少統(tǒng)一的義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，所以，基于絕對(duì)指標(biāo)法的核算必然會(huì)有很多不足。因此，使用相對(duì)指標(biāo)法重新進(jìn)行核算，以驗(yàn)證前文研究，就顯得尤為重要。

(一)核算過程

在這里，相對(duì)指標(biāo)是指，在一定時(shí)期內(nèi)，義務(wù)教育財(cái)政投入與其它相關(guān)指標(biāo)的比例，如義務(wù)教育財(cái)政投入占GNP(GDP)的比率、義務(wù)教育財(cái)政投入占財(cái)政總支出的比率，等等。在現(xiàn)有研究中，最常使用的相對(duì)指標(biāo)是生均投入指數(shù)，即生均教育財(cái)政投入占人均GDP的比例。一般情況下，各國的小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)集中在19%左右，初中生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)平均為24%?！?4〕以此為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地的人均GDP，就可以得到我國小學(xué)和初中生均經(jīng)費(fèi)需求。然后，將每十萬人中各級(jí)學(xué)生在校生數(shù)乘以農(nóng)村人口數(shù)，可以得到農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生數(shù)量，如表4所示。由此，生均經(jīng)費(fèi)需求乘以在校生數(shù)量，就得到了各地小學(xué)和初中的財(cái)政投入需求，從而可以核算出我國農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入需求。

(二)核算結(jié)果分析

首先，根據(jù)各地各類學(xué)校的在校生數(shù)量，可以計(jì)算得出農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生總數(shù)為54633595人和29140151人。其次，根據(jù)生均投入指數(shù)以及各地的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，結(jié)合各地的農(nóng)村小學(xué)和初中的在校生數(shù)，可以合計(jì)得出我國農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)需求是:2446.52×108/54633595=4478.05元，初中生均經(jīng)費(fèi)需求是:1685.13×108/29140151=5782.85元。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于絕對(duì)指標(biāo)法的核算結(jié)果，也超過了2009年農(nóng)村義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出水平。

2009年，我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為11974.98億元，占財(cái)政支出76299.93億元的比例為15.69%，占全國GDP總量的3.59%。其中，農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出為3178.08元，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出為4065.63元。按照上述核算結(jié)果，我國還應(yīng)該增加農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入1210.62億元，包括:農(nóng)村小學(xué)財(cái)政投入 (4478.05-3178.08)×54633595/108=710.22億元，以及農(nóng)村初中財(cái)政投入(5782.85-4065.63)×29140151/108=500.4億元。這時(shí)，我國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出會(huì)增加到11974.98+1210.62=13185.6億元，其占國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)的比例為3.87%，距離我國長期以來確定的教育經(jīng)費(fèi)支出占全國GDP 4%的目標(biāo)還有0.13個(gè)百分點(diǎn)。另外，增加后的義務(wù)教育財(cái)政投入總額為 (4478.05×54633595+5782.85×29140151)/108=4131.65億元，占到全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的31.33%，仍然偏低。①通常認(rèn)為，合理的教育財(cái)政資源配置方式是，公共教育財(cái)政投入占GDP的比例達(dá)到4%-5%，而用于初等教育的財(cái)政性支出占GDP的比重要達(dá)到2%-3%(王元京，崔盛，2009)〔14〕。

顯然，如果我國將預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例由3.87%進(jìn)一步提高到4%，而增加的經(jīng)費(fèi)全部用于義務(wù)教育②國務(wù)委員劉延?xùn)|提出，未來教育經(jīng)費(fèi)的增長將主要用于義務(wù)教育，以快速提高義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障水平。參見:2009年《在全國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上的講話》。，義務(wù)教育財(cái)政投入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的比例才能達(dá)到48.6%，基本符合三級(jí)教育財(cái)政資源配置的國際慣例。

表4 2009年農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)以及生均經(jīng)費(fèi)需求

四、結(jié)論與政策建議

精確核算農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入需求，是制定合理轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)。我國至今沒有出臺(tái)統(tǒng)一的國家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，使用絕對(duì)指標(biāo)法進(jìn)行財(cái)政投入需求的核算必然會(huì)有很多不足，很難實(shí)現(xiàn)核算結(jié)果的精確和有效。所以，本文不僅是以國家和地方的各種單項(xiàng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，使用絕對(duì)指標(biāo)法核算農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入需求，而且還借助于相對(duì)指標(biāo)法進(jìn)行了驗(yàn)證性核算，以充分揭示我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制的缺陷。

首先，在數(shù)量上，按照各種單項(xiàng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)核算得出的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入需求很低，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2009年農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)際財(cái)政投入水平。這一方面說明，農(nóng)村義務(wù)教育的各種辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)并不合理;另一方面也說明，各地之間存在著嚴(yán)重的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入差距。根據(jù)相對(duì)指標(biāo)法的核算結(jié)果，如果我國將預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出增加到GDP的4%，而增加的經(jīng)費(fèi)主要用于義務(wù)教育，其中，將1210.62億元用于農(nóng)村義務(wù)教育，那么，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入水平就能達(dá)到國際通行標(biāo)準(zhǔn)，并且，義務(wù)教育財(cái)政投入占全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出的比例可以達(dá)到48.6%，基本符合三級(jí)教育財(cái)政資源配置的國際慣例。

其次，在結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出相對(duì)較少，而中央和省級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任相對(duì)較低。在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)方面，如表3所示，人員經(jīng)費(fèi)支出是按照各地教職工的平均收入進(jìn)行核算，公用經(jīng)費(fèi)支出是采用了國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，而基建經(jīng)費(fèi)支出是根據(jù)最低的辦學(xué)條件進(jìn)行計(jì)算。這時(shí)，三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占比符合國際慣例就說明，我國農(nóng)村義務(wù)教育的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出偏低。在來源結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)“新機(jī)制”的安排，中央與中西部地區(qū)地方政府的公用經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任，是按照8:2和6:4來劃分，而基建經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任是按照5:5來劃分①參見:《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(2005年12月)。。那么，根據(jù)三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占比，如果不考慮其它轉(zhuǎn)移支付對(duì)教育財(cái)政投入的影響，中央財(cái)政投入的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占比不會(huì)超過15%。這時(shí)，如果每個(gè)省級(jí)政府也是借鑒“分項(xiàng)目、按比例”的財(cái)政投入模式，對(duì)公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)采取配套型專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策，那么，省級(jí)政府的財(cái)政投入占比也會(huì)低于15%。這就導(dǎo)致基層地方政府的教育財(cái)政投入占比在70%以上。這種財(cái)政投入責(zé)任劃分與我國各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)安排形成了鮮明對(duì)比②2009年，中央與地方政府的財(cái)政收入是35915.71億元和32602.59億元，分別占全國財(cái)政收入總量的52.4%和47.6%。。

因此，盡早出臺(tái)國家義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整義務(wù)教育財(cái)政資源配置的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，增加義務(wù)教育財(cái)政投入，特別是增加中央和省級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，都將是提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平和完善“新機(jī)制”改革的重要內(nèi)容。

〔1〕肖新生.關(guān)于建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的思考〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(2).董新良，肖軍虎.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化研究〔J〕.教育與經(jīng)濟(jì)，2007，(1).史燕來.完善農(nóng)村義務(wù)教育“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”投入機(jī)制的思考與建議〔J〕.現(xiàn)代教育科學(xué)，2009，(2).

〔2〕Alan de Brauw，Scott Rozelle.Reconciling the Returns to Education in Off-Farm Wage Employment in Rural China〔J〕.Review of Development Economics，2008，Vol.12，No.1，pp:57-71.

〔3〕楊娟.通用個(gè)人教育收益率計(jì)算方法的比較〔J〕.中國人口科學(xué)，2008，(5).

〔4〕皮埃爾·卡赫克，安德烈·齊爾貝爾博格.勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007.

〔5〕廖楚暉.教育財(cái)政學(xué)〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.

〔6〕馬駿.論轉(zhuǎn)移支付——政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的國際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國的借鑒意義〔M〕.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998.

〔7〕財(cái)政部教科文司.中國農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度研究〔M〕.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005.

〔8〕董新良，肖軍虎.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付量化研究〔J〕.教育與經(jīng)濟(jì)，2007，(1)

〔9〕沈百福，李芙蓉.我國部分省 (區(qū))義務(wù)教育財(cái)政投入缺口分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2004，(7).

〔10〕沈百福，李芙蓉.我國部分省 (區(qū))義務(wù)教育財(cái)政投入缺口分析〔J〕.教育發(fā)展研究，2004，(7).王敏.政府財(cái)政教育支出績效評(píng)價(jià)研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2007，(6).

〔11〕肖新生.關(guān)于建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的思考〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(2).

〔12〕杜婧.義務(wù)教育所需成本與經(jīng)費(fèi)來源比較研究〔J〕.西部財(cái)會(huì)，2009，(5).

〔13〕廖楚暉.教育財(cái)政學(xué)〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.

〔14〕李祥云.我國財(cái)政體制變遷中的義務(wù)教育財(cái)政制度改革〔M〕.北京大學(xué)出版社，2008.