城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究

汪國華

一、社會保障制度城鄉(xiāng)分割的歷史剖析

1.城市社會保障制度圍繞“單位制”設計

新中國成立之初，面臨內(nèi)憂外困的形勢，必須迅速壯大工業(yè)，全力組織生產(chǎn)以應對發(fā)達國家的圍逼和國內(nèi)經(jīng)濟的短缺。這種情況下，工人便成為這個社會當然的生力軍和主力軍，中國社會進入了獨特的“單位制社會”形態(tài)，〔1〕中國的福利制度是完全通過單位來管理的，受益人只包括單位的職工。〔2〕圍繞工人絕對地位和單位制度社會需求，社會保障制度設計便以滿足職工需求進行設計。

2.戶籍制度使二元社會保障制度開始形成

1958年，我國決定推行戶籍制度之時，重要的考慮是因為城市已經(jīng)容納不了太多進城的農(nóng)民。但是，戶籍制度的設計超乎了預計的效果，它不僅使得農(nóng)民失去自由遷徙的理由，同時，也使得城市居民自然地視農(nóng)民為“外來者”。城市人和農(nóng)民成為完全不同的身份，經(jīng)過長期制度積淀的身份，逐步形成了層級。層級一旦形成會進一步固化身份，使得群體之間的界限非常鮮明。如此循環(huán)，經(jīng)過上層制度設計，形成社會認同，使得城鄉(xiāng)社會保障制度在短期內(nèi)彌合的可能性非常小。身份證的實行造成了兩個完全不同的場域，在兩個場域中，政府實行的是不同的社會保障制度?！?〕探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的時候，需要考慮已經(jīng)形成和固化的身份制度。

3.合作化運動固化了二元社會保障制度

農(nóng)村合作化運動時期，城市的社會保障制度建設有條不紊地繼續(xù)運行，尤其是城市醫(yī)療保險制度中，職工家屬半免費地享受醫(yī)療保險是單位福利的延伸。合作化運動期間，伴隨著毛澤東“把醫(yī)療衛(wèi)生的重點放到農(nóng)村去的號召”，一場聲勢浩大的農(nóng)村合作醫(yī)療運動開展起來，這場運動其一，強化了農(nóng)村醫(yī)療合作制度的重要性，但忽略了養(yǎng)老保險等其他社會保障制度的建設;其二，進一步確定了農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)村、農(nóng)民和合作化運動的屬性，使其與城市醫(yī)療保險制度完全不同。在獨特的社會時空條件下，農(nóng)村社會保障制度得以正常運行，并贏得高度贊譽。

4.市場化改革形成城鄉(xiāng)社會保障體系的鴻溝

改革開放之后，農(nóng)村社會保障制度缺少政治主體的依靠和權力主體的呼吁，長時間內(nèi)農(nóng)村社會保障制度是缺失的，農(nóng)村合作醫(yī)療參合率滑至4%。由于財政汲取能力的減弱、〔4〕農(nóng)村社會保障出資主體的爭議和城市現(xiàn)代化建設的需要，農(nóng)村的各項社會保障制度建設被擱置。城市工業(yè)社會發(fā)展的需要和單位主體地位的進一步強化，需要中央財政和省市財政不斷地注入資金到城市社會保障。同時，由于農(nóng)村社會保障主要出資主體消失，中央政府、地方政府和醫(yī)療機構等在博弈中僵持。這種情況之下，城鄉(xiāng)兩種社會保障制度朝向兩個不同的方向發(fā)展。

經(jīng)過縱向分析，城鄉(xiāng)社會保障制度存在本質(zhì)上的差異，農(nóng)村社會保障制度與城市相比，具有顯性的三個特征，社區(qū)性、低層次性和非制度性?！?〕其原因有三個方面，其一，城市形成的“單位制社會”與工業(yè)化、城市化進程相匹配;其二，農(nóng)村社會的政治運動推動而形成的社會保障制度是短暫的，農(nóng)村合作醫(yī)療依靠的是人民公社制度、中草藥和合作醫(yī)療制度;其三，城鄉(xiāng)社會保障制度設計的類型存在差別，農(nóng)村基本以合作醫(yī)療為主，輔之以五保制度等，城市社會保障制度設計則較為完備。

二、城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌的必要性

(一)城鎮(zhèn)化運行的內(nèi)在邏輯

1.改革開放后城鎮(zhèn)化推進的速度明顯提升

改革開放之后，農(nóng)村的養(yǎng)老保險和合作醫(yī)療制度建設幾乎處于停滯狀態(tài)，其他各項社會保障制度更是如此。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，使農(nóng)村社會保障有了家庭和土地的替代角色，尤其是進一步強化了家庭保障的責任，國家則自然地退出了農(nóng)村社會保障領域。這一時期的農(nóng)村，一方面為城市的工業(yè)化和城市化發(fā)展提供了充分的生活必需品，如糧油等，另一方面，隨著征地加速，可耕地減少，大量的農(nóng)民流入城市，為工業(yè)化準備了大量的勞動力，帶來城市整體經(jīng)濟水平增長;再者，農(nóng)村人口流入城市和城鎮(zhèn)征地加速，提升了城市化水平。由此不難發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村社會保障制度缺失，但是，城市化水平即城市基礎設施、公共服務、人口軟實力和城市人口比重等反而有了明顯的提升。這種現(xiàn)象在西方社會和亞洲學者眼中被稱之為“中國奇跡”甚至“中國模式”〔6〕。農(nóng)村社會保障制度的缺失似乎為城市化水平的提升準備了動力。

2.農(nóng)村社會保障制度建設的停滯給城鎮(zhèn)化加速增添了障礙

其一，SARS病毒考驗中國農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。由于傳播渠道的改變引發(fā)謠言，城市和農(nóng)村均出現(xiàn)不同程度紊亂，尤其是農(nóng)村地區(qū)。其二，缺少社會保障的農(nóng)村勞動力給城市建設帶來雙重效應。在“生存——經(jīng)濟預設”〔7〕條件下，城市工資水平、工作條件和生活方式等的吸引，使得大量的農(nóng)村勞動力流向城市。他們一方面為城市創(chuàng)造財富，發(fā)展自己的能力，另一方面，則要享受政府的公共服務，包括部分社會保障。其三，農(nóng)村龐大的老年人口帶來的系列問題成為社會保障制度建設和城鎮(zhèn)化建設的重大挑戰(zhàn)。我國擁有2億左右老年人口，主要集中在農(nóng)村。大量農(nóng)村勞動力無歸期地外出，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老模式不能復返。缺少農(nóng)村精英的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能外包，老年人口無法依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入實現(xiàn)養(yǎng)老;同時，子女的長期外出，家庭養(yǎng)老的日?；卣鞲緹o法實現(xiàn)，這更深層的是給城鎮(zhèn)化帶來巨大挑戰(zhàn)。

(二)城鎮(zhèn)化與社會保障制度建設關系演變與效果分析

理論上，一方面，隨著工業(yè)化加速和城市化水平提升，社會保障制度建設獲得了重要的制度和資金支撐。工業(yè)化國家不斷地從管理型向治理型轉(zhuǎn)變，福利型國家初步顯現(xiàn)?！?〕福利國家制度為社會保障制度建設提供了有利的制度依據(jù)，國家為公民謀福利是當然的?！?〕并且，在社會保障和社會福利供給主體方面實現(xiàn)了政府、民間組織和市場參與等多元化模式。另一方面，社會保障制度的發(fā)展有利于城市化水平提升和工業(yè)化推進。社會保障制度的建立和健全，完善了工業(yè)化和城市化的制度支撐體系。社會保障制度為勞動力生產(chǎn)和再生產(chǎn)提供了基本保障，為財富創(chuàng)造奠定基礎。依據(jù)中國社會保障與城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，兩者關系不斷地發(fā)生變化。

1.城鎮(zhèn)化與社會保障制度之間關系演變

其一，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化建設的加速推進，城鄉(xiāng)社會保障制度非對稱運行。20世紀80年代以來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)等特殊經(jīng)濟組織形式帶動之下，中國城市化出現(xiàn)了高速推進。城市人口不斷增加，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。城市社會保障制度有效運行，城市醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障制度等保障了城市工人和居民的生產(chǎn)與生活。相比之下，農(nóng)村社會保障制度建設則明顯停滯，國家與各級政府不再向農(nóng)村社會保障注入資金，農(nóng)村社會保障制度處于自我管理階段?！?0〕其二，國民收入的高速增長與基本公共服務包括社會保障的低投入。改革開放后的很長一段時間，即便對城市基本公共服務包括社會保障有一定投入增長，但是，相對于國民收入的增長速度而言，這種增長是微不足道，對農(nóng)村公共服務投入更是非常少。其三，城鎮(zhèn)化與社會保障制度從悖論運行逐步向正?；貧w?；貧w常態(tài)的契機在于21世紀世界爆發(fā)的金融危機和國內(nèi)諸多突發(fā)事件，如公共衛(wèi)生事件、自然突害事件和群體突發(fā)事件等。這些事件的密集爆發(fā)，使得政府的行為傾向發(fā)生變化，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展地位趨同，相關社會政策也相繼出臺。

2.城鎮(zhèn)化與社會保障制度悖論運行的原因

對于這種悖論關系，可以從不同角度給予解釋，財政分配制度的不均等、城鄉(xiāng)二元體制的設計、政府體制改革的滯后、發(fā)展觀念的落后等。把視角伸向歷史時，國家、市場與社會的關系演變具有很強的解釋力:

其一，趕超戰(zhàn)略時期國家主義的凸顯。在這種狀態(tài)下進行工業(yè)化建設，只能借助以農(nóng)補工的方式。在如何補貼城市、補貼時長等方面，農(nóng)民完全沒有能力去協(xié)商，只能任憑中央政府的安排。農(nóng)村之所以被犧牲，重要原因在于國家與社會力量的嚴重失衡，國家占絕對主導。其二，改革開放后經(jīng)濟取向忽略社會公平，市場崇拜盛行。改革開放之后，市場經(jīng)濟成為嵌入國家與社會的重要機制，〔11〕國家與市場相互捆綁，國家的角色從以前的絕對權威，變成受制于市場，同時市場也受制于國家，社會仍然是局外人角色。其三，進入21世紀之后，國家、市場和社會關系逐步回歸正常狀態(tài)。社會組織的興起為社會利益的正常表達提供了條件，國家法團主義向社會法團主義轉(zhuǎn)變具有一定可能性?！?2〕

3.城鎮(zhèn)化與社會保障制度悖論運行的影響

城鄉(xiāng)社會保障制度的非對稱運行，一方面使得城市發(fā)展水平遠高于農(nóng)村，從表面上看中國的城市化水平提高較快，但這是以農(nóng)村的落后與發(fā)展能力滯后為代價的。另一方面，這又使得城鎮(zhèn)化水平提高受限，城鎮(zhèn)化過程中，失地農(nóng)民和郊區(qū)農(nóng)民社會保障水平直接影響著城鎮(zhèn)化水平的進一步提高。不僅如此，農(nóng)村發(fā)展的嚴重滯后和公共服務的非均等化，也將直接影響城市化水平提高。與此同時，國民收入高速增長，而基本公共服務包括社會保障的低投入，引發(fā)了居民對政府社會福利提供情況進行反思，這將對社會穩(wěn)定和社會秩序產(chǎn)生沖擊。這種情況引發(fā)的是公眾對制度體系的信任度降低。大規(guī)模的群體突發(fā)事件，尤其是農(nóng)村流動人口的非利益相關型的躁動，更是對農(nóng)村社會保障制度不完善的反映。

三、城鄉(xiāng)社會保障制度改革的現(xiàn)實舉措

當前，我國城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的社會保障水平存在明顯的差距，城鄉(xiāng)之間社會保障質(zhì)量存在嚴重的非均衡性和非公平性?！?3〕農(nóng)村遠趕不上城市保障水平，并且在城市化趨勢加速情況下，城市發(fā)展速度更快，兩者之間的差距會進一步拉大。

(一)醫(yī)療社會保障領域的改革嘗試:醫(yī)療水平差異顯著

衛(wèi)生公平性問題的解決已經(jīng)成為中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關鍵?！?4〕長期以來城市傾向的醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展模式，使得優(yōu)質(zhì)資源和醫(yī)院精英流向城市，農(nóng)村精英人口也隨之流向城市。顯然，這種制度設計一開始就已經(jīng)將居民進行了分層，并且對城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生費用投入非常不均衡，最高時城市是農(nóng)村的3倍有余。

表1 我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用在城鄉(xiāng)之間分布

1.新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點與實行。傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療被世界衛(wèi)生組織和世界銀行贊為“以最少投入獲得了最大健康收益”的“中國模式”。①參見世界銀行:《1993年世界發(fā)展報告:投資于健康》，中國財政經(jīng)濟出版社1993年版，第210-211頁。更為關鍵的是，在城市化水平較低的中國，城市高質(zhì)量醫(yī)療服務和高水平的醫(yī)生直接到農(nóng)村或培訓赤腳醫(yī)生，使得農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的軟實力非常高。2003年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國試點并逐步推行，中央政府和地方政府開始承擔起農(nóng)村醫(yī)療保障過程中的部分財政責任。但以大病統(tǒng)籌為目標的新型農(nóng)村合作醫(yī)療仍然不能解決農(nóng)村看病難和貴的問題，統(tǒng)籌也僅限于縣級層次。這樣一來，農(nóng)民大病存在兩種風險，要么限于本地治療，疾病本身可能會加重;要么轉(zhuǎn)地治療，但異地報銷存在風險。

2.保障水平與滿意度的非同步。在各地不斷改革的實踐中，出現(xiàn)了大病報銷、大病+門診報銷、大病+基本藥物報銷等模式，即便如此，農(nóng)民對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的滿意度仍然不高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費水平和報銷水平遠低于城市，這種保障水平也確實不能保障他們對于醫(yī)療服務的需要。優(yōu)秀醫(yī)療衛(wèi)生資源向城市集中，農(nóng)民無法選擇醫(yī)療機構，且花費高昂才能住院，因此，鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構萎縮是自然之事。而鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構的數(shù)量、人員 (如圖)和水平下降無疑不利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的推行，它制約著農(nóng)村醫(yī)療社會保障發(fā)展，也進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。

3.新醫(yī)改的成果與城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平。2005年，國務院發(fā)展研究中心關于醫(yī)改的研究報告稱，中國醫(yī)改從總體上講不成功。2009年開始，全國進行了新醫(yī)改運動，以建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度為總體目標，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務。

表2 城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的覆蓋率

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，農(nóng)村基本醫(yī)療保險覆蓋率達到了97%以上。不過，覆蓋只是指標之一，更重要的指標是籌資水平、保障水平和滿意度等。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險社會支出比重遠遠高于農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)一般居民，農(nóng)民醫(yī)療保險的低社會支付率使得農(nóng)民看病依然貴。

(二)養(yǎng)老社會保險均等化改革:城鄉(xiāng)仍是兩條軌道運行

1.城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險加大改革力度

2003年，我國養(yǎng)老保障改革進入地方試點階段，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策規(guī)定，養(yǎng)老金由個人、集體和政府三方共同籌資。2009年進入中央試點階段，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。就城市方面而言，20世紀80年代始，我國開始推行以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的養(yǎng)老保險制度改革。1993年提出養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，1997年，正式確立統(tǒng)賬相結(jié)合的制度。城市養(yǎng)老保險從參保人員看，既包括各類用人單位的職工，也包括無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。至于城保和新農(nóng)保之間的銜接，社會保險法第22條明確，省級政府可根據(jù)實際將城鎮(zhèn)居民與新農(nóng)保合并實施，但現(xiàn)實中，這缺少操作性。

2.城鄉(xiāng)二元社會養(yǎng)老保險制度給統(tǒng)籌帶來了困難

造成中國社會養(yǎng)老保險制度亂象的根本原因在于依附于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構背景下的社會福利制度的差異性供給。〔15〕在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立之后，關鍵是要解決好這兩種制度的銜接問題，〔16〕或者可以將養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次與模式定位為“穩(wěn)定省級統(tǒng)籌，促進全國調(diào)劑”〔17〕。為此，有些學者提出以改革農(nóng)村養(yǎng)老保險為突破口，逐步實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化。2012年底，國家頒布《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法征求意見》，適用條件首條是:職保、新農(nóng)保、城保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度的人員。目前，同時參加這三項養(yǎng)老保險中的兩種或以上的人員非常之少，也就是說，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接仍是從特殊群體著眼，難以普遍適用。

四、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下社會保障制度建設路徑

目前在我國的學術界，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障模式存在三種觀點:統(tǒng)一模式、整合模式、專門模式，其中“整合模式”(即過渡模式)更加合理，其既能照顧當前的實際和可能，又能為今后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌奠定基礎?！?8〕不過，無論哪種模式，實質(zhì)上都難以很好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，因為就社會保障制度本身的統(tǒng)籌路徑設計是短期的，而更深層次的問題在于相關公共服務及時跟上，二元公民身份差異的消解。我國現(xiàn)有的公共服務制度設計仍堅持身份和地域區(qū)分，因此，既要針對城鄉(xiāng)二元社會保障出現(xiàn)的原因?qū)嵤┯行У慕y(tǒng)籌路徑，又要使這種路徑實施可行，挑戰(zhàn)巨大。對這一情況，可以從以下方面考慮:

1.以城鄉(xiāng)居民社會權利實現(xiàn)為社會保障制度統(tǒng)籌的依歸

統(tǒng)籌二元社會保障制度，實質(zhì)是將農(nóng)民和市民納入同一身份待遇中，以社會公民身份保障兩者基本身份平等。在托馬斯·馬歇爾看來，社會權是一種要求獲得實際收入的普遍權利，而實際收入并不按人們的市場價值來衡量?！?9〕社會保障制度最直接滿足的是公民的社會權利，社會權利可作為研究福利模式的一個起點，社會福利的“非商品化”與社會權利相對應。〔20〕社會保障屬于個人層面的、積極的、相對的社會經(jīng)濟權利，每個公民都應該在遇到困難時得到某種程度的社會保障。〔21〕基于此，城鄉(xiāng)社會保障制度建設是實現(xiàn)居民社會權利的重要舉措。

2.公共服務均等化視角下社會保障城鄉(xiāng)一體化的路徑分析

社會權利外在的顯性表現(xiàn)是基本公共服務，基本公共服務均等化的實現(xiàn)有利于城鄉(xiāng)公民社會權利的實現(xiàn)。因此，探索基本公共服務均等化視角下的社會保障制度統(tǒng)籌路徑尤顯重要。

其一，保障城鄉(xiāng)居民最基本的公共服務均等化，其中包括最低生活保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生保障等。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)階段的實際，義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應當是城鄉(xiāng)公共服務中的“基本”項目〔22〕。通過實現(xiàn)不同群體、不同區(qū)域和城鄉(xiāng)的基本公共服務均等化，城鄉(xiāng)社會保障一體化就有了基本的方向，即以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本社會權利為目標。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度是當前基本公共服務均等化最為重要的內(nèi)容之一。對基本社會權利的保障有利于實現(xiàn)農(nóng)村居民“公民待遇”的獲得和對社會制度的認同，這對社會保障制度的合理制定和良性循環(huán)有重要意義。

其二，通過對流動人口和市縣一體實施配套的基本公共服務，逐步達到全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)和區(qū)域的基本公共服務均等化。我國市縣級統(tǒng)籌以地域一體化為目標，而中央和省級政策以社會群體為導向，不同的統(tǒng)籌政策在同時運行的過程中產(chǎn)生互斥?？梢試L試建立“省域公民身份”的構想，在統(tǒng)一的省域公民身份基礎上，對省內(nèi)戶籍的各類居民實行統(tǒng)一的社會保險制度?！?3〕統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間公共資源，增加農(nóng)村公共服務供給，實現(xiàn)基本公共服務均等化。通過居住證制度嘗試，可以實現(xiàn)極少部分流動人口與戶籍人口公共服務均等化。沒有獲得戶籍的流動人口，理論上可以通過辦理居住證獲得部分基本公共服務。

其三，分期實施公共服務均等化策略。就長期而言，城鄉(xiāng)社會保障“全面覆蓋”和項目齊全，戶籍身份不再是確定能否享有社會保障權利的依據(jù)，而保障內(nèi)容包括城鄉(xiāng)建立社會保險、社會救助、社會福利和社會慈善事業(yè)等所有基本社會保障項目?！?4〕近期而言，加大農(nóng)村最低生活保障制度、五保制度和醫(yī)療求助制度等急需的基本公共服務建設。總之，無論是從期還是長期著眼，都需要從基本公共服務向公共服務拓展，拓寬城鄉(xiāng)居民均等化享受公共服務的內(nèi)容。

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