地方政府社會體育“管辦分離”管理模式研究
——沈陽、無錫、深圳、長春四市改革研究

馮炎紅，張 皓，馮火紅

地方政府社會體育“管辦分離”管理模式研究
——沈陽、無錫、深圳、長春四市改革研究

馮炎紅1，張 皓2，馮火紅3

（1.東莞理工學(xué)院 體育系，廣東東莞523808；2.沈陽理工大學(xué) 體育部，遼寧 沈陽110168；3.沈陽師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽110034）

地方政府社會體育“管辦分離”已形成“主管部門—事業(yè)單位”的“政府管、單位辦”的管理模式。這種模式是在行政、事業(yè)一體化管理體制下形成的，其“管”“辦”職能從相對分離到實質(zhì)性分離還需要經(jīng)歷一個漸進的過程，虛擬的委托代理關(guān)系痕跡明顯，也是這種模式運行中所存在的制度性障礙。

管辦分離；地方政府；社會體育

1989年國家體委向國務(wù)院報告全國體委主任會議情況，首次提出實行（行）政、事（業(yè)）分開的深化體育管理體制改革的基本思路，經(jīng)過二十多年改革與實踐，目前我國地方政府社會體育“管辦分離”管理模式呈現(xiàn)四種主要形式：（1）群眾體育處—社會體育指導(dǎo)中心的“政府管、單位辦”模式；（2）行政部門（群眾體育處）—事業(yè)單位（體育發(fā)展中心）的“政府管、機構(gòu)辦”模式；（3）“大部制”背景下，文體旅游局—群眾體育處的“政府管、單位辦”模式；（4）公共體育服務(wù)的“提供者—生產(chǎn)者”分離的“管辦分離”模式。本文通過對這四種模式的研究，探討社會體育“管辦分離”模式職能剝離及其實現(xiàn)方式需要借助怎樣手段或路徑才能實現(xiàn)，地方政府市級社會體育“管辦分離”管理模式運行中存在那些問題，弄清這些問題為社會體育“管辦分離”進一步改革提供參考。

1 地方政府社會體育“管辦分離”四種模式分析

1.1 主管部門（群眾體育處）—事業(yè)單位（社會體育指導(dǎo)中心）“政府管—單位辦”模式

1989年全國體委主任會議首次提出體委要轉(zhuǎn)變職能，實行（行）政、事（業(yè)）分開，轉(zhuǎn)變職能為改革的主要任務(wù)，體委的職能主要是執(zhí)行黨和政府的方針政策，抓好體育發(fā)展戰(zhàn)略，制定實施計劃，建立規(guī)章制度，加強宏觀管理，提高對各行業(yè)、各部門體育工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督能力［1］，突出加強體育行政“管”的職能，這一時期體育行政“管辦分離”改革表現(xiàn)為宏觀思路、設(shè)想、原則和方向的提出。

1993年地方政府體育行政“管辦分離”進入操作性階段，按照“政事分開、管辦分離”的原則，界定政府體育部門職能，規(guī)范政府體育部門權(quán)限，將政府體育部門定位于管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管。在機構(gòu)設(shè)置上，由于社會體育“管”“辦”職能是在主管部門內(nèi)部進行的適度分離，主要標志是事業(yè)單位（市）社會體育指導(dǎo)中心的設(shè)置，形成主管部門、事業(yè)單位直接對接（群眾體育處—社會體育指導(dǎo)中心）的“政府管、單位辦”的模式。

以沈陽市為例，1996年12月成立沈陽市社會體育指導(dǎo)中心，通過機構(gòu)設(shè)置實現(xiàn)“管”與“辦”的職能剝離，將原先體育行政（群眾體育處）職能進行剝離。把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，由事業(yè)單位社會體育指導(dǎo)中心承擔，如組織開展各類全民健身活動；舉辦各類群眾體育骨干培訓(xùn)班、訓(xùn)練班；參與承辦各類群眾體育競賽活動。這一做法較為普遍，如廣東佛山市將全市群眾性體育活動的組織、全市性社會體育項目的二級裁判員的管理、培訓(xùn)職責移交給佛山市社會體育指導(dǎo)中心［2］。“群眾體育處—社會體育指導(dǎo)中心”模式是地方政府社會體育“管辦分離”的主要形式，在機構(gòu)設(shè)置和職能實現(xiàn)“管”“辦”分離（表1、圖1）。

表1 沈陽市群體處與社會體育指導(dǎo)中心主要職責

1.2 主管部門（群眾體育處）—事業(yè)單位（社會體育指導(dǎo)中心）—舉辦機構(gòu)（體育管理中心）管理模式

在“群眾體育處—社會體育指導(dǎo)中心”這種模式運行中，各地積極探索更為有效的社會體育“管辦分離”的管理模式，其中較為典型的是無錫市社會體育“管辦分離”模式［3］。

2005年無錫市在教育、衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域在全國率先進行政事分開、管辦分離的改革。對于體育事業(yè)改革，無錫市委市政府頒布《關(guān)于全面深化體育事業(yè)改革的實施意見》，提出“加快推進管辦分離，積極構(gòu)建新的體育管理體制模式”。鑒于此，無錫市體育局著力于深化行政體制改革和完善公共體育服務(wù)體系，按“政事分開、管辦分離”的原則，成立一個新的特設(shè)機構(gòu)——無錫市體育管理中心，體育管理中心直屬市政府領(lǐng)導(dǎo)，代表政府履行出資人職責，負責經(jīng)營原行政主管部門直屬管理的體育場館和訓(xùn)練機構(gòu)的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，負責組織購買和提供公共服務(wù)，營造發(fā)展環(huán)境。體育局與體育管理中心之間建立聯(lián)席會議制度，確保各項工作銜接協(xié)調(diào)。目前已形成無錫市體育局承擔“管”的職能，即“定政策、管監(jiān)督”等公共體育管理方面；無錫市體育管理中心作為出資人代表、相對獨立承擔“辦”的職能，代表政府行使體育事業(yè)單位人、財、物管理的所有者職能，實現(xiàn)了“管”“辦”職能和機構(gòu)相對分開。

在這樣的改革模式下，社會體育“管辦分離”的模式也對應(yīng)形成，即體育局群眾體育處承擔了“管”的職能，市體育局直屬體育競賽管理中心（社會體育指導(dǎo)中心）和市體育管理中心承擔“辦”的職能，構(gòu)建起地方政府社會體育的主管部門（群眾體育處）、事業(yè)單位（社會體育指導(dǎo)中心）、舉辦機構(gòu)（體育管理中心）三級治理模式。無錫市社會體育“管”“辦”分離管理職能剝離情況見表2。無錫市“管辦分離”的模式見圖2。

1.3 “大部制”改革背景下，主管部門（市文體旅游局）—群眾體育處的“政府管、單位辦”的管理模式

2009年新一輪的地方政府改革主要是探索實行大部制體制，作為試點城市深圳市在探索職能有機統(tǒng)一的大部制基礎(chǔ)上，按照決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，以“委”、“局”、“辦”作為政府主要架構(gòu)：“委”主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能［4］。深圳市體育局被納入“大文化”的范疇，與市文化局、旅游局、政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室合并組建市文體旅游局，內(nèi)設(shè)群眾體育處成為主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管的職能機構(gòu)，與文化、旅游合并后的一些社會體育宏觀管理職能由文體旅游局統(tǒng)籌管理，群眾體育處負責具體實施，承擔“辦”的職能。這是地方政府在“大部制”背景下，形成的主管部門（市文體旅游局）—群眾體育處對接的“政府管、單位辦”的“管辦分離”管理模式。具體的管理結(jié)構(gòu)和職能見圖3和表3。

表2 無錫市社會體育“管”“辦”職能剝離情況

資料來源：根據(jù)無錫市體育局網(wǎng)整理的與社會體育相關(guān)的職能。

1.4 “生產(chǎn)者—提供者”分離的社會體育“管辦分離”管理模式

長春市在“群眾體育處—社會體育中心”的社會體育“管辦分離”管理模式運行中，探索社會體育服務(wù)的“生產(chǎn)者—提供者”相分離的“管辦分離”模式，如“社區(qū)體育公益崗位管理”所實施的“管辦分離”管理模式較為典型。

公益性崗位主要由機關(guān)事業(yè)單位（體育局）及其他由財政開支的社會團體和公益性事業(yè)單位開發(fā)，各用人單位向人事勞動部門申報開發(fā)公益性崗位，由人力資源市場負責統(tǒng)一安排。體育行政部門（群眾體育處）決定是否提供社區(qū)體育公共服務(wù)，如制定是否開發(fā)社區(qū)體育公益崗位的政策；提供的數(shù)量和質(zhì)量以及解決社區(qū)公共體育服務(wù)融資和成本補償?shù)葲Q策性問題，是體育公共服務(wù)的提供者。體育公共服務(wù)的具體執(zhí)行委托于勞動就業(yè)和社會保障部門，形成監(jiān)管者職能（群眾體育處）與委托機構(gòu)（勞動就業(yè)與社會保障部門）的管理模式。作為委托機構(gòu)（勞動就業(yè)與社會保障部門）相對獨立承擔“辦”的職能，體育行政主管部門（群眾體育處）代表政府行使事業(yè)單位人、財、物管理的所有者職能，承擔“管政策、管規(guī)則、管監(jiān)督”等公共管理方面。長春市公共體育服務(wù)“提供者—管理者”分離的具體情況見表4。通過委托代理關(guān)系解決來解決“管”“辦”職能不分的問題，具體見圖4。

表3 深圳市社會體育“管”“辦”職能

2 地方政府社會體育“管辦分離”管理模式特點分析

2.1 地方政府社會體育“管”“辦”職能從相對分離到實質(zhì)性分離要經(jīng)歷一個漸進過程

從1989年提出體育行政改革要“政事分開、管辦分離”，各地地方政府體育行政部門以成立社會體育指導(dǎo)中心為標志，確立“管辦分離”的管理模式，在運行過程中存在諸多的問題，各地又開始積極探索新的“管辦分離”管理模式，其中較有代表的有無錫模式、深圳模式和長春模式，在這個過程中“管”“辦”職能從管理內(nèi)部進行的適度分離到體育公共服務(wù)的提供者—生產(chǎn)者相分離，因此“管”“辦”職能從相對分離到實質(zhì)性分離要經(jīng)過一個漸進的過程。

表4 長春市公共體育服務(wù)生產(chǎn)者與提供者分離情況

2.2 行政、事業(yè)一體化管理體制下的社會體育“政府管、單位辦”的管理模式虛擬的“委托—代理”關(guān)系痕跡明顯

“委托政府”理論要求政府為實現(xiàn)自己的目標而將提供公益服務(wù)的任務(wù)委托給公共事業(yè)組織來執(zhí)行，即公共服務(wù)的安排或提供與生產(chǎn)之間、決策部門與執(zhí)行部門之間、不同政府或政府部門之間，建立某種委托代理關(guān)系［5］。因此，作為體育公共服務(wù)提供者的政府并不一定直接充當生產(chǎn)者的角色，其責任首先在于提供體育公共服務(wù)所需的資源，至于具體由誰進行生產(chǎn)則可以通過政府，根據(jù)體育公共服務(wù)的屬性來尋找委托代理單位，這為社會體育“管辦分離”管理模式的建立提供理論依據(jù)。

“管辦分離”改革是將以往政府與事業(yè)單位之間虛擬的委托代理關(guān)系即管辦不分向?qū)嶓w化轉(zhuǎn)變，即構(gòu)建事業(yè)單位與政府的委托代理機制，實現(xiàn)權(quán)力主體、代理機構(gòu)和其它社會主體的分散化治理［6］，其關(guān)鍵就是要解決好“誰管，誰辦”的問題。通過研究得知，地方政府社會體育“管辦分離”管理模式已形成“主管部門—事業(yè)單位”的“政府管、單位辦”的模式，由于這種模式只是在行使監(jiān)管者職能與出資者職能機構(gòu)在主管部門內(nèi)部進行的適度分離，行政主管部門（體育局、文體局）既是行業(yè)主管（群眾體育處）又是事業(yè)機構(gòu)（社會體育指導(dǎo)中心）的直接婆家，這種現(xiàn)象被描述為既是“裁判”又是“運動員”，體育公共服務(wù)仍是依托行政管理機構(gòu)，“管辦一體”的職能慣性在新的管理模式運行中成為制度性障礙，事業(yè)單位（社會體育指導(dǎo)中心）的管理職能、管理體制、工作模式、工作方式等方面仍依賴于政府行政部門，事業(yè)單位身份的行政化現(xiàn)象嚴重，并沒有真正擺脫原有的行政、事業(yè)一體化管理體制下的社會體育“管辦一體”的運行方式。

以無錫為例，無錫市另設(shè)機構(gòu)體育管理中心承擔“辦”的職能，體育管理中心主要負責人是原體育局的主要領(lǐng)導(dǎo)。由于慣性作用，在隸屬關(guān)系和事務(wù)處理方面與體育局就有了很多矛盾。“管辦分離”后，由于沒有行政隸屬關(guān)系，也沒有得到體育局的授權(quán)，體育管理中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能事實上已失去依附，相應(yīng)的服務(wù)和指導(dǎo)的功能即“辦”的職能沒有充分得到行使。長春市雖然是由一個不是體育行政部門的政府部門承擔了一部分社會體育“辦”的職能，但由于體育行政部門和社會保障部門最終由市政府來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管辦職能，還是一個行政、事業(yè)一體化的管理體制下的“管辦分離”，虛擬的“委托—代理”關(guān)系痕跡明顯。

3 小結(jié)

我國地方政府社會體育“管辦分離”管理模式呈現(xiàn)四種主要形式，其實質(zhì)是“政府管、單位辦”管理模式。這種模式是在行政、事業(yè)一體化管理體制下形成的，其“管”“辦”職能從相對分離到實質(zhì)性分離還需要經(jīng)歷一個漸進的過程，虛擬的委托代理關(guān)系痕跡明顯，也是這種模式運行中所存在的制度性障礙。

［1］國家體委編.中國體育年鑒（1949－1991精華本下冊）［M］.北京：人民體育出版社，1993：125.

［2］馮火紅，薛林峰，王 偉.“大部制”背景下我國地方政府社會體育行政改革研究［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2011，34（8）：5－8.

［3］申全進.對我國體育行政管理體制改革的探討—基于無錫市體育行政部門“管辦分離”改革的研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2009.

［4］深圳深化大部制改革再動刀.中國青年報［N］.2012－04－23（7）.

［5］陳國營.公共服務(wù)體制改革與實施管辦分離的路徑選擇［J］.蘭州學(xué)刊，2009（11）：114－118.

［6］潘加軍.委托代理視角下事業(yè)單位“管辦分離”改革探討［J］.理論導(dǎo)刊，2010（1）：4－6.

“Government Regulations Separate from Management”Mode for Social Sports of Local Government：A Research on Reform in Shenyang，Wuxi，Shenzhen and Changchun City

FENG Yanhong1，ZHANG Hao2，F(xiàn)ENG Huohong3
（1.P.E.Department，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，Guangdong，China；2.Dept.of P.E.，Shenyang Institute of Technology，Shenyang 110168，Liaoning，China；3.School of Sports Science，Shenyang Normal University，Shenyang 110034，Liaoning，China）

Social sports of local government has formed a management mode that“government manage and institution do”of the“department-institution”.This model formed in the management system of the administration-institution integration，it needs a gradual process that“governance”and“running”function separated from relative separation to substantive separation.Obvious of the virtual principal-agent relationship is also the institutional barrier that exists in the running mode.

government regulations separate from management；local government；social sports

G80－053

A

1004－0560（2013）02－0038－04

2012-11-14；

2012-12-20

國家體育總局社科資助項目：“大部制”背景下我國區(qū)縣體育行政改革路徑研究，項目編號：1628SS12021。

馮炎紅（1963－），女，講師，主要研究方向為學(xué)校體育、體育政策。

責任編輯：劉紅霞