環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能及其成因分析*

劉志堅(jiān)

(蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能及其成因分析*

劉志堅(jiān)

(蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能，是指因多種因素的制約或影響，行政責(zé)任追究主體對(duì)已經(jīng)客觀存在的、應(yīng)依法追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為，不追究或者不能追究行政責(zé)任的情形。它是當(dāng)今中國(guó)環(huán)境行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)方面所存在的最為突出、危害性最大的問題，也是制約我國(guó)環(huán)境監(jiān)管實(shí)效的重要因素之一。導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能的原因復(fù)雜而多元，其中環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度嚴(yán)重缺失、環(huán)境監(jiān)管及其行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的體制障礙、傳統(tǒng)發(fā)展觀與政績(jī)觀的阻卻、以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念的束縛、行政倫理失范的影響等是最直接的原因。

環(huán)境監(jiān)管 行政責(zé)任 實(shí)現(xiàn)不能 成因

強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管①能力、提高環(huán)境監(jiān)管實(shí)效，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國(guó)應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題所共同面臨的重大課題。近年來(lái)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管雖然取得了一定的成效，但包括地方政府在內(nèi)的環(huán)境行政主體“不履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任以及履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位已成為制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙”[1]，如何通過有效的制度創(chuàng)新與供給，遏制環(huán)境監(jiān)管不作為、消極作為以及不嚴(yán)格依法辦事等環(huán)境監(jiān)管失靈現(xiàn)象，理所當(dāng)然就成為了應(yīng)對(duì)我國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題的重中之重。我們認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管失靈現(xiàn)象之成因固然是多方面的，但與包括行政責(zé)任在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能有重要的內(nèi)在關(guān)系。有識(shí)于此，本文就環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能及其成因作初步探討，以期能夠喚起學(xué)界對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問題的進(jìn)一步關(guān)注與研究。

一、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能的主要表現(xiàn)

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是指基于多元要素的有機(jī)有效作用、經(jīng)有序控制的正當(dāng)程序過程將環(huán)境監(jiān)管者因違反預(yù)設(shè)的環(huán)境行政法律規(guī)范的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的否定性的、不利的法律后果正確、及時(shí)、合法地施加于特定責(zé)任主體，從而有效實(shí)現(xiàn)既定責(zé)任創(chuàng)制目標(biāo)與價(jià)值的行為過程與狀態(tài)。所謂環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能，則是指因多種因素的制約或影響，行政責(zé)任追究主體對(duì)已經(jīng)客觀存在的、應(yīng)依法追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為，不追究或者不能追究行政責(zé)任的情形。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)環(huán)境監(jiān)管違法行為未被發(fā)現(xiàn)所致行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能

環(huán)境監(jiān)管違法行為是環(huán)境行政主體及其公務(wù)員行政責(zé)任賴以產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)，離開了環(huán)境監(jiān)管違法行為事實(shí)的存在與發(fā)現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)就無(wú)從談起。環(huán)境監(jiān)管違法行為未被發(fā)現(xiàn)所致行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能，就是指有關(guān)行政責(zé)任追究主體因其問責(zé)能力、水平、責(zé)任心以及執(zhí)法環(huán)境等的影響，加之環(huán)境監(jiān)管違法行為的復(fù)雜性、多發(fā)性、隱蔽性、反偵查性等因素的制約，對(duì)已經(jīng)客觀存在的環(huán)境監(jiān)管違法行為沒有發(fā)現(xiàn)并立案查處，從而使即設(shè)的環(huán)境行政責(zé)任不能施加于責(zé)任主體的情形。其足可從眾多實(shí)際案例所反映的相關(guān)事實(shí)中得到驗(yàn)證。例如，據(jù)2006年9月13日《人民日?qǐng)?bào)》和新華網(wǎng)報(bào)道，甘肅徽縣有色金屬冶煉公司自1996年投產(chǎn)以來(lái)，沿用國(guó)家明文淘汰的落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備，環(huán)保設(shè)施一直未按環(huán)評(píng)要求落實(shí)，長(zhǎng)期超標(biāo)排污，致使該公司400米范圍內(nèi)的土壤已受不同程度的污染，并造成村民354人血鉛超標(biāo)(其中14歲以下兒童146人)[2]。在本案中，當(dāng)?shù)卣碍h(huán)保部門存在嚴(yán)重失職、瀆職等環(huán)境監(jiān)管違法問題，環(huán)境監(jiān)管嚴(yán)重失靈，但在長(zhǎng)達(dá)十余年的時(shí)間內(nèi)，擁有責(zé)任追究權(quán)限的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)并沒有發(fā)現(xiàn)或者及時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣捌洵h(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管違法行為，并依法追究環(huán)境監(jiān)管者的行政責(zé)任或者其他性質(zhì)的法律責(zé)任。實(shí)際上，在近年所查處的許多類似環(huán)境污染事件或案件中，有不少環(huán)境監(jiān)管者的違法行為都是在存續(xù)多年之后才被立案查處，有的環(huán)境監(jiān)管者甚至在其環(huán)境監(jiān)管違法失職、瀆職行為等被最終查處之前，還不斷得到擢升或褒獎(jiǎng)，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度因之成為具文。正如有人所說(shuō)：“中國(guó)大多數(shù)腐敗官員都是腐敗多年‘五毒俱全’之后被查處的?！@個(gè)問題的存在表明中國(guó)反腐很大程度上停留在事后查處水平，反腐制度不能有效地及早地發(fā)現(xiàn)官員的腐敗。這其中的癥結(jié)何在，如何去預(yù)防并及早發(fā)現(xiàn)官員腐敗，非常值得人們?nèi)ニ伎肌盵3]。

(二)環(huán)境監(jiān)管違法行為已發(fā)現(xiàn)情況下的行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能

所謂環(huán)境監(jiān)管違法行為已發(fā)現(xiàn)情況下的行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能，主要是指有關(guān)行政責(zé)任追究主體雖然已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為，但因受外部的強(qiáng)烈干預(yù)、內(nèi)部不正當(dāng)利益需求驅(qū)動(dòng)、人情執(zhí)法、權(quán)錢交易等因素的影響，而不實(shí)際追究環(huán)境監(jiān)管者相應(yīng)行政責(zé)任或者不執(zhí)行已經(jīng)生效的行政責(zé)任追究決定，從而使預(yù)設(shè)的行政責(zé)任形同虛設(shè)的情形。其主要表現(xiàn)在在以下幾個(gè)方面：一是有關(guān)行政責(zé)任追究主體對(duì)環(huán)境監(jiān)管違法行為雖然已了解或者知悉，但聽之任之，甚至違法給予庇護(hù)，不予立案查處。例如，2013年4月央視《新聞1+1》播出的《地下水變紅，誰(shuí)該臉紅？！》節(jié)目中，河北某縣環(huán)保局局長(zhǎng)鄧某某面對(duì)小朱莊地下水被嚴(yán)重污染呈鐵紅色的事實(shí)，竟然說(shuō)：“紅色的水不等于不達(dá)標(biāo)的水，比如說(shuō)咱放上一把紅小豆，煮出來(lái)的飯也可能是紅色的”。鄧某某因此被網(wǎng)友諷稱為“紅豆局長(zhǎng)”。據(jù)報(bào)道，小朱莊村環(huán)境污染問題長(zhǎng)達(dá)20多年來(lái)，800多人的村莊已出現(xiàn)30名癌癥患者，附近的養(yǎng)殖場(chǎng)牲畜喝了淺水井的水也陸續(xù)死亡。雖然村民連年采集水樣送到相關(guān)部門檢測(cè)，或者向環(huán)保部門反映，但環(huán)保部門每年給出的檢測(cè)結(jié)果竟然都是“達(dá)標(biāo)”、“合格”。事發(fā)后，經(jīng)有關(guān)環(huán)保專家與機(jī)構(gòu)檢測(cè)，該村井水中苯胺含量超出飲用水標(biāo)準(zhǔn)70多倍[4]。在本案中，負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的環(huán)保局及其負(fù)責(zé)人實(shí)際上淪為了環(huán)境違法行為的強(qiáng)力庇護(hù)者，對(duì)其行政不作為等瀆職行為理應(yīng)追究相應(yīng)的行政責(zé)任。但遺憾的是，有關(guān)行政責(zé)任追究主體對(duì)群眾的再三反映不予正確處置，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的嚴(yán)重行政不作為視而不見，在長(zhǎng)達(dá)20年的期限內(nèi)就此嚴(yán)重環(huán)境污染事件并沒有追究過任何環(huán)境監(jiān)管者的行政責(zé)任或者其他法律責(zé)任。此類案例充分證明，有些行政責(zé)任追究主體即便已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管者的違法行為，也往往在責(zé)任追究方面不作為，已經(jīng)建立起來(lái)的監(jiān)督與責(zé)任追究制度因之而失靈。二是有關(guān)行政責(zé)任追究主體對(duì)環(huán)境監(jiān)管違法行為雖然已了解或者知悉，但用其他行政處理措施(包括調(diào)離原工作崗位、免職、停職、離職學(xué)習(xí)等)替代行政責(zé)任，行政責(zé)任因此不能得到實(shí)現(xiàn)。這個(gè)方面最典型的實(shí)例，就是對(duì)環(huán)境污染或者破壞事件等負(fù)有責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管者(主要是指領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員)進(jìn)行所謂的“就地免職”。前引河北某縣小朱莊地下水被嚴(yán)重污染案經(jīng)媒體曝光后，該縣迅即決定免去環(huán)保局長(zhǎng)黨組書記職務(wù)，并向縣人大建議免去其環(huán)保局局長(zhǎng)職務(wù)。姑且不論這種免職是否符合法治精神與法定程序，但如果僅以這種免職方式應(yīng)對(duì)公共行政危機(jī)及社會(huì)輿論，對(duì)確有違法失職行為的責(zé)任者在被免職之后，不去實(shí)際依法追究其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任或者其他性質(zhì)的法律責(zé)任，免職就有可能演化成為了追究行政責(zé)任等法律責(zé)任的“擋箭牌”或者替代性措施，國(guó)家法律法規(guī)預(yù)設(shè)的行政責(zé)任等法律責(zé)任就不可能得到實(shí)現(xiàn)，環(huán)境監(jiān)管不作為等違法行為就不可能得到有效遏制。三是有關(guān)行政責(zé)任追究主體雖然發(fā)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管違法行為，并作出了相應(yīng)的行政責(zé)任追究決定，但沒有實(shí)際執(zhí)行已經(jīng)生效的責(zé)任追究決定，即設(shè)的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任因此不能得到有效實(shí)現(xiàn)。如根據(jù)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第八條“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別”之規(guī)定，如果某個(gè)行政責(zé)任追究主體雖然對(duì)環(huán)境行政主體的某個(gè)公務(wù)員給予了記過的行政處分，但既不將處分決定入檔，又在處分期限內(nèi)(12個(gè)月)仍然晉升其職務(wù)或者行政級(jí)別，已經(jīng)做出的記過處分就失去了懲戒功能，從而導(dǎo)致行政責(zé)任在實(shí)質(zhì)上的實(shí)現(xiàn)不能。

(三)因法律規(guī)范缺失所致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任作為一類法律責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格遵循責(zé)任法定原則的要求，行政責(zé)任規(guī)范之預(yù)設(shè)是行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的前提。所謂因法律規(guī)范缺失所致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能，主要是指雖然法律規(guī)范設(shè)定了環(huán)境監(jiān)管者的環(huán)境監(jiān)管行為模式(義務(wù)性規(guī)范、禁止性規(guī)范)，但對(duì)法律后果沒有做規(guī)定或者規(guī)定不明，從而無(wú)法實(shí)際追究責(zé)任主體行政責(zé)任的情形。以《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定為例，該法第二章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”雖有條文13條，但多屬于對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人在大氣污染防治方面的義務(wù)性規(guī)定及對(duì)于環(huán)境監(jiān)管主體的授權(quán)性規(guī)定，較典型的涉及環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)性規(guī)范規(guī)定實(shí)際只有第十七條第三款“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃”以及第二十條第二款“在大氣受到嚴(yán)重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)鼐用窆?，采取?qiáng)制性應(yīng)急措施，包括責(zé)令有關(guān)排污單位停止排放污染物”兩款規(guī)定。該法既然設(shè)定了這兩款重要的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)性規(guī)定，就理應(yīng)對(duì)經(jīng)限期治理仍未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者未依法采取有效強(qiáng)制性應(yīng)急措施并產(chǎn)生不良后果的環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，但遺憾的是在該法“法律責(zé)任”一章絲毫沒有相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任等法律責(zé)任的設(shè)定，即便環(huán)境監(jiān)管者沒有履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，也無(wú)法實(shí)際追究監(jiān)管者的行政責(zé)任。值得特別關(guān)注的問題是，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)雖然在環(huán)境保護(hù)方面，給包括政府在內(nèi)的環(huán)境行政主體設(shè)定了較多的義務(wù)性規(guī)范，但鮮見針對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體本身的行政責(zé)任規(guī)定，可見的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)定基本屬于對(duì)環(huán)境行政主體公務(wù)員個(gè)人責(zé)任的規(guī)定。這種立法缺失，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致無(wú)法追究環(huán)境行政主體的行政責(zé)任，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任對(duì)環(huán)境行政主體在法律上實(shí)現(xiàn)不能。

二、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能的主要成因

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)涉及多主體、多環(huán)節(jié)、多條件、多路徑、多環(huán)境的系統(tǒng)控制問題，其實(shí)現(xiàn)程度與水平必然要受到多種因素的制約或影響。與之相適應(yīng)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能的原因也是復(fù)雜而多元的，其既有行政責(zé)任追究主體、環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任主體方面的主觀原因，又有環(huán)境監(jiān)管者行政違法行為、行政責(zé)任追究環(huán)境等諸多方面的客觀原因；既有環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任及其有效實(shí)現(xiàn)的制度建設(shè)方面的原因，又有環(huán)境行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)體制及實(shí)際執(zhí)行方面的原因；既有思想意識(shí)、傳統(tǒng)文化影響等方面的原因，又有現(xiàn)代行政倫理、環(huán)境行政倫理缺失等方面的原因；既有民主法治建設(shè)、生態(tài)文明進(jìn)步、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的制約或影響，更有環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制、行政問責(zé)能力與水平等諸多因素的制約或影響。舉其要者，我們認(rèn)為導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能的最直接也最主要的原因有以下幾個(gè)方面：

(一)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度嚴(yán)重缺失

環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度，是指由不同法律淵源的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)范所構(gòu)成的制度體系。環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的有效實(shí)現(xiàn)，有賴于科學(xué)的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度的預(yù)先構(gòu)建。目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任制度建設(shè)缺失較多，其主要表現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定主體較為混亂，已頒布的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的專門性文件效力層級(jí)過低且問題叢生；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任規(guī)范與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)規(guī)范的設(shè)置缺乏合理對(duì)應(yīng)與銜接；環(huán)境監(jiān)管者行政責(zé)任與環(huán)境行政相對(duì)人責(zé)任的設(shè)定嚴(yán)重失衡；環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)設(shè)定的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任條款普遍欠缺應(yīng)有的規(guī)范性；環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任形式設(shè)定單一，且與相關(guān)國(guó)家立法關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定缺乏合理銜接；環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的追究者或者監(jiān)督者責(zé)任設(shè)定空白等多個(gè)方面。以環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定缺乏應(yīng)有的規(guī)范性問題為例，根據(jù)立法學(xué)的一般原理，法律責(zé)任規(guī)范的設(shè)置，除了符合行為模式-法律后果或者假定-處理的規(guī)范結(jié)構(gòu)要求之外，還應(yīng)當(dāng)做到主體(究責(zé)主體與責(zé)任主體)、行為(違法行為及其情節(jié))、后果(責(zé)任及其形式)等要素完備，語(yǔ)言表達(dá)具有確定性，做到清晰、明確、具體。但審評(píng)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的立法，不但環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文設(shè)置明顯稀缺，而且已有行政責(zé)任規(guī)范也呈現(xiàn)較典型的責(zé)任“虛化”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是相當(dāng)多的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的法律條文屬于高度概括性、原則性、準(zhǔn)據(jù)性(援引性)規(guī)定，不但缺少與既定環(huán)境監(jiān)管法律義務(wù)的有機(jī)銜接，而且對(duì)行為模式與法律后果(假定-處理)的語(yǔ)言表述過于原則、籠統(tǒng)，對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為甚少采用明確、具體的列舉式規(guī)定；二是責(zé)任要素規(guī)定不明確、不清晰甚至存在空白。對(duì)此，我們以九部代表性的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任的規(guī)定為例，列下表作具體分析：

九部代表性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任所作的具體規(guī)定

從上表不難看出：(1)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任主體或者責(zé)任追究對(duì)象僅限于環(huán)境監(jiān)管主體所屬國(guó)家工作人員，并不包括環(huán)境監(jiān)管主體，環(huán)境監(jiān)管主體的行政責(zé)任設(shè)定空白；(2)除《北京市水污染防治條例》作出了對(duì)環(huán)境行政違法的國(guó)家工作人員由“任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)”給予行政處分的規(guī)定之外，其他法律法規(guī)并沒有對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任追究主體作出更加具體、明確的規(guī)定；(3)在行政責(zé)任法律規(guī)范的行為模式或者假定部分，除了《水污染防治法》第六十九條、《森林法》第四十一條、《北京市水污染防治條例》第七十七條作了很簡(jiǎn)單的列舉式規(guī)定之外，其他法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條文均采用了諸如“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”此類高度概括、涵義相當(dāng)寬泛的格式化表達(dá)，甚少對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)追究行政責(zé)任的環(huán)境監(jiān)管違法行為作出明確、具體的列舉式規(guī)定；(4)對(duì)于環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的形式，上述法律法規(guī)均采用了“依法給予行政處分”這樣的高度概括的格式化規(guī)定，既沒有對(duì)行政處分責(zé)任追究主體明確化、具體化，更沒有具體規(guī)定對(duì)何種監(jiān)管違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種具體的行政處分。對(duì)存在如此突出的不規(guī)范問題的行政責(zé)任條款，很難想象在實(shí)踐中能夠得到切實(shí)的執(zhí)行。

(二)環(huán)境監(jiān)管及其行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的體制障礙

毋庸諱言，體制性障礙已經(jīng)成為了制約環(huán)境監(jiān)管及其行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的最重要因素之一。制約環(huán)境監(jiān)管及其行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的體制性障礙，既有黨政關(guān)系體制缺陷問題，又有國(guó)家機(jī)關(guān)縱橫向之間權(quán)力配置及其相互制約的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制不健全問題，還有環(huán)境監(jiān)管體制不良問題，更有對(duì)行政公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督及問責(zé)體制機(jī)制不夠完善方面的問題。以環(huán)境監(jiān)管體制為例，目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制仍然存在環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)設(shè)定不科學(xué)、不同環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在相應(yīng)的職能重疊和交叉、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重復(fù)、統(tǒng)一監(jiān)管部門與分管部門的關(guān)系未理順以及環(huán)境監(jiān)管體制的立法體系不完善等諸多方面的問題[5]。權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對(duì)等是設(shè)定并有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基本前提，如果環(huán)境保護(hù)部門之間、環(huán)境保護(hù)部門與資源管理等相關(guān)部門之間、政府與環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門之間權(quán)力交叉、職能重疊、管理職責(zé)不清，就失去了科學(xué)、合理設(shè)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的基礎(chǔ)，就無(wú)法針對(duì)特定環(huán)境監(jiān)管者設(shè)定明確的行政責(zé)任，即便設(shè)定了具體、明確的行政責(zé)任，也會(huì)因出現(xiàn)推諉塞責(zé)、難以確定責(zé)任主體等問題致使即設(shè)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能。再以行政監(jiān)察體制為例，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著依法追究行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行政責(zé)任的重任，但現(xiàn)行體制并不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使行政監(jiān)察權(quán)。雖然《行政監(jiān)察法》規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。但一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)畢竟是同級(jí)人民政府的工作部門之一，由其來(lái)追究與自己同級(jí)別、同屬于本級(jí)人民政府所屬機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員的行政責(zé)任，不但權(quán)威性明顯不足，而且還不可避免要受到來(lái)自于政府領(lǐng)導(dǎo)以及政府系統(tǒng)內(nèi)的各種因素的干預(yù)。另一方面，實(shí)際運(yùn)行的監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的合署辦公機(jī)制或者聯(lián)合查辦案的制度，又在監(jiān)察機(jī)關(guān)行使法定職權(quán)時(shí)會(huì)不可避免要受到來(lái)自于黨的組織系統(tǒng)的干預(yù)。如此不科學(xué)、不合理的體制，我們很難想象監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中能夠嚴(yán)格依法追究違法者的行政責(zé)任。

(三)傳統(tǒng)發(fā)展觀與政績(jī)觀的阻卻

“傳統(tǒng)的發(fā)展觀以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取代了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三位一體的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；用經(jīng)濟(jì)的數(shù)量、速度和近期發(fā)展取代了經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量、數(shù)量和長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)一的發(fā)展”[6]。與這種傳統(tǒng)的發(fā)展觀相適應(yīng)，就會(huì)形成以GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)為核心的政績(jī)觀與官員政績(jī)考核制度。在這種極富偏差的發(fā)展觀、政績(jī)觀的作用之下，不但會(huì)導(dǎo)致在政策選擇與立法決策中以謀求本地區(qū)、本行業(yè)、本部門的經(jīng)濟(jì)利益的最大化為目標(biāo)，而忽視環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，在環(huán)境保護(hù)立法中怠于設(shè)定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，不可能對(duì)不履行或者不依法履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的環(huán)境行政主體及其公務(wù)員設(shè)定具體、明確、可行的環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任，更不可能主動(dòng)構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制，而且還會(huì)為了謀求GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)及官員個(gè)人政績(jī)，在實(shí)際工作中“唯利是圖”輕視環(huán)境保護(hù)工作，或置環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定于不顧，對(duì)本地主要納稅企業(yè)、稅費(fèi)主要來(lái)源項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)所存在的環(huán)境違法行為采取放任態(tài)度，甚至淪為了環(huán)境違法者的“保護(hù)傘”，非法干預(yù)環(huán)境監(jiān)管及其行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)執(zhí)法工作，或?qū)Νh(huán)境監(jiān)管者的環(huán)境行政不作為、濫作為等行政違法行為視而不見，不追究相應(yīng)的行政責(zé)任，甚至對(duì)實(shí)施政績(jī)工程作出“貢獻(xiàn)”的公務(wù)員的違法違紀(jì)行為采取放任、庇護(hù)或者避重就輕的不合法處理。因此，片面的、不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展原則的發(fā)展觀、政績(jī)觀及相應(yīng)的政績(jī)考核制度，無(wú)疑是阻礙制約環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性因素之一。

(四)以“官本位”為代表的傳統(tǒng)思想觀念的束縛

“官本位”思想是中國(guó)幾千年封建社會(huì)政治文化的代表。其作為一種思想觀念、價(jià)值取向及社會(huì)現(xiàn)象，“給我國(guó)政府完成從人治到法治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)造成巨大的觀念障礙，特別是會(huì)給公務(wù)員依法行政帶來(lái)極大的消極影響”[7]。之所以當(dāng)下中國(guó)環(huán)境監(jiān)管方面問題叢生，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任設(shè)定嚴(yán)重缺失，環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能問題凸顯，雖然其成因是多方面的，但與“官本位”思想觀念的制約或影響有深刻的內(nèi)在關(guān)系?！肮俦疚弧彼枷胗^念作用于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家環(huán)境行政領(lǐng)域，就當(dāng)然會(huì)在環(huán)境監(jiān)管立法與執(zhí)法中表現(xiàn)出諸如偏好人治而輕視、抵觸法治；重權(quán)力運(yùn)用而輕權(quán)利保障；重權(quán)力的取得與有效配置而輕權(quán)力制約；重監(jiān)管而輕服務(wù)；重對(duì)行政相對(duì)人監(jiān)管與制裁，而輕視對(duì)環(huán)境監(jiān)管者的責(zé)任追究等現(xiàn)象。如有學(xué)者就認(rèn)為，在“官本位”思想觀念影響下，在立法上“對(duì)平民處罰重，對(duì)官員處罰輕；在執(zhí)法中，對(duì)平民執(zhí)法必嚴(yán)、從重從快，對(duì)官員則層層保護(hù)、大事化小、小事化了?！詸?quán)代法、官官相護(hù)，以至于搬倒一個(gè)科級(jí)官員，非得中央領(lǐng)導(dǎo)作出批示，搬倒一個(gè)縣處級(jí)或司局級(jí)貪官需要十年八年之久”[8]。

(五)行政倫理失范的影響

“行政倫理規(guī)范產(chǎn)生于社會(huì)公共生活領(lǐng)域中，是社會(huì)對(duì)從事行政管理職業(yè)活動(dòng)的行政主體所提出的從思想修養(yǎng)到具體行政行為等全部行政管理活動(dòng)中所應(yīng)遵循的道德要求”[9]。行政倫理既是控制行政權(quán)力正當(dāng)、合法運(yùn)用的重要手段，更是公務(wù)員抵御各種不良誘惑，忠實(shí)依法履行行政職責(zé)的重要心理基礎(chǔ)。如果行政倫理失范，再好的法律制度都難以得到良好貫徹執(zhí)行。自改革開放以來(lái)，我國(guó)在道德建設(shè)方面雖然取得了顯著的成績(jī)，但相對(duì)于物質(zhì)文明的巨大進(jìn)步，社會(huì)道德整體處于一種滯后和乏力的狀況，道德失范問題較為突出地顯現(xiàn)了出來(lái)。正如《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》所指出的：“我國(guó)公民道德建設(shè)方面仍然存在著不少問題。社會(huì)的一些領(lǐng)域和一些地方道德失范，是非、善惡、美丑界限混淆，拜金主義、享樂主義、極端個(gè)人主義有所滋長(zhǎng)，見利忘義、損公肥私行為時(shí)有發(fā)生，不講信用、欺騙欺詐成為社會(huì)公害，以權(quán)謀私、腐化墮落現(xiàn)象嚴(yán)重存在”。行政倫理作為國(guó)家道德建設(shè)的重要組成部分，也相應(yīng)出現(xiàn)了諸多失范問題，正如有學(xué)者所說(shuō)：“中國(guó)社會(huì)目前腐敗等現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，是有著眾多復(fù)雜的原因的。其中政治體制的弊端為腐敗等行政倫理失范現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了溫床，而公共行政人員行政倫理責(zé)任的缺失又是導(dǎo)致此類現(xiàn)象愈演愈烈的主要原因之一”[10]。行政倫理失范，會(huì)大大弱化公務(wù)員內(nèi)心的道德約束力，強(qiáng)化其權(quán)力本位、官本位及違法或者不當(dāng)追逐自身利益最大化的意識(shí)與行為，就會(huì)使之敢于蔑視即設(shè)的各項(xiàng)行政責(zé)任制度，鋌而走險(xiǎn)違法違紀(jì)，從而導(dǎo)致行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)不能。

注釋：

① 對(duì)于環(huán)境監(jiān)管概念，目前學(xué)界主要在以下三種意義上理解與使用：一是把環(huán)境監(jiān)管視為環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)督的集合概念，將包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的相關(guān)單位與個(gè)人對(duì)環(huán)境的管理與監(jiān)督活動(dòng)均視為環(huán)境監(jiān)管；二是將環(huán)境監(jiān)管理解為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理；三是將環(huán)境監(jiān)管理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境的監(jiān)督與管理，即所謂“單一的政府環(huán)境監(jiān)管”或者狹義上的環(huán)境行政管理。本文所稱環(huán)境監(jiān)管限于政府及其相關(guān)行政部門對(duì)環(huán)境及影響環(huán)境的行為、事項(xiàng)等所實(shí)施的監(jiān)督與管理活動(dòng)，即狹義上的環(huán)境行政管理。

[1] 呂忠梅．監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者: 立法缺失及制度構(gòu)建[J]．法商研究，2009，(5)．

[2] 石飛．徽縣血鉛超標(biāo)事件教訓(xùn)之最[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/comments/2006-09/15/content_5091620.htm，2013-7-15．

[3] 黃濤.九大問題拷問中國(guó)反腐[J/OL].http://www.lianjiejiaoyu.com/show.aspx?id=2045&cid=39，2013-8-10.

[4] 穆桑桑.“紅豆局長(zhǎng)”被免職：地下水治理不能松[N]．中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2013-04-13.

[5] 鈄曉東.論環(huán)境監(jiān)管體制桎梏的破除及其改良路徑——《環(huán)境保護(hù)法》修改中的環(huán)境監(jiān)管體制命題探討[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3).

[6] 孫芳.環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制若干問題研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2007：29.

[7] 宿玥.論“官本位”思想對(duì)公務(wù)員實(shí)現(xiàn)依法行政的影響及糾正[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2010，(1).

[8] 朱向東，貝清華.官本位批判論綱[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008，(4).

[9] 李欣.公務(wù)員行政倫理問題研究淺探[J].長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011， (4).

[10] 張利娟.公務(wù)員行政倫理責(zé)任建設(shè)的路徑探究[J].今日南國(guó)，2009，(4).

AnalysisonUnableImplementationofAdministrativeResponsibilityonEnvironmentalRegulationandItsCause

LiuZhi-jian

(Law school of Lanzhou Uinversity,Lanzhou Gansu 730000)

The unable implementation of administrative responsibility on environment regulation is the situation that the administrative responsibility body don’t or cannot investigate the administrative responsibility for the unlawful act on environment regulation, which have objective existence and should be investigated for administrative responsibility according to law, due to the restriction or effect for a variety of factors. It is the most prominent and the most harmful problems that exist in the implementation of administrative responsibility on China’s environment, and it also is one of the important factors that restrict the actual effect of environmental regulation. The causes that result in the unable implementation of administrative responsibility on environmental regulation are complex and diverse. Most direct and important reasons are as follows: the lack of the administrative responsibility’ system on environmental regulation, the system obstacle of the environmental regulation and the implementation of administrative responsibility, the resistance of the traditional development concept and the achievement concept, the bondage of traditional ideas, such as Officialdom Standard, which is the most representative, the influence of missing administrative ethics.

environmental regulation； administrative responsibility； unable Implementation； cause

DF46

A

(責(zé)任編輯：孫培福)

2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《環(huán)境監(jiān)管行政法律責(zé)任的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)問題研究》(13XFX017)的階段性研究成果。

劉志堅(jiān)(1962-)，男，甘肅古浪人，蘭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)、環(huán)境法學(xué)研究。

1002—6274(2013)05—065—06