政府職能轉(zhuǎn)變與公共產(chǎn)品供給初探

摘 要：市場(chǎng)不可能自動(dòng)解決公共產(chǎn)品供給中的諸多問(wèn)題，完善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量、促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化是各級(jí)政府的最重要職能。但由于市場(chǎng)失靈而由政府提出矯正或補(bǔ)救的措施，也會(huì)基于種種原因而存在政府失效，因此，公共產(chǎn)品有效供給要求政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；公共產(chǎn)品；供給

1 公共產(chǎn)品有效供給要求政府高效干預(yù)

盡管貨幣學(xué)派、供給學(xué)派、公共選擇學(xué)派和理性預(yù)期學(xué)派都不同程度地反對(duì)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，但都不否定自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)難以滿足一些社會(huì)需求因而政府應(yīng)該采取政策措施對(duì)經(jīng)濟(jì)施加影響的觀點(diǎn)。市場(chǎng)不可能自動(dòng)解決公共產(chǎn)品供給中的諸多問(wèn)題，因此，完善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量、促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化成為各級(jí)政府的最重要職能。

（1）公共產(chǎn)品效用的非可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性使其私人邊際收益和社會(huì)邊際收益、私人邊際成本和社會(huì)邊際成本發(fā)生了分離，即這類物品或服務(wù)的私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益、私人邊際成本大于社會(huì)邊際成本。在這種條件下，市場(chǎng)顯然不能按照有效的產(chǎn)量水平供給這類物品或服務(wù)。

（2）市場(chǎng)所決定的居民收入的初次分配并不公平。盡管一定的收入差距可以提升效率，但差距過(guò)大不僅本身有違社會(huì)公平的要求，而且會(huì)導(dǎo)致諸如貧困、富裕階層中財(cái)富的浪費(fèi)、社會(huì)沖突、低收入者階層得不到發(fā)展與改善自身處境的機(jī)會(huì)等一系列不良社會(huì)后果，甚至由此引發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾。

（3）凱恩斯學(xué)派早已證明自發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制不能自動(dòng)趨向于充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定和適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一方面是由于價(jià)格信號(hào)在某些重要的市場(chǎng)上并不具有伸縮自如、反應(yīng)靈活的調(diào)節(jié)能力，另一方面，從總供求角度看，不同經(jīng)濟(jì)主體在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益上所具有的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，也會(huì)使市場(chǎng)的自發(fā)力量不能經(jīng)常保證總供求在充分利用資源的水平上相一致。

就城鄉(xiāng)差距而言，由于農(nóng)村居民享受的公共消費(fèi)比城市居民少得多，出現(xiàn)了消費(fèi)差距大于收入差距的現(xiàn)象，造成目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距是收入差距的近2倍?！俺鞘邢駳W洲，農(nóng)村像非洲”的說(shuō)法，形象地表明了我國(guó)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及成果方面所存在的巨大差距。城市居民享有了較多的發(fā)展成果，從而間接且部分地剝奪了大多數(shù)農(nóng)村居民分享發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。城市化是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的動(dòng)力來(lái)源之一。如果公共產(chǎn)品和服務(wù)投入不足，城市的吸引力就會(huì)削弱，城市化淪為“被城市化”的格局就會(huì)出現(xiàn)。

就社會(huì)保障而言，迄今為止，我國(guó)城鄉(xiāng)居民享受的社會(huì)保障仍然有限，尤其是對(duì)那些在非正規(guī)部門就業(yè)的勞動(dòng)者和農(nóng)村居民而言，社會(huì)保障制度所覆蓋的程度和水平皆偏低，在很大程度上扭曲了居民的消費(fèi)預(yù)期，產(chǎn)生預(yù)防性的未來(lái)支出需求，導(dǎo)致居民過(guò)高的儲(chǔ)蓄率和偏低的消費(fèi)率，形成了投資率居高不下的直接原因，同時(shí)又限制了國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大。

就教育問(wèn)題支出而言，發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政支出占全社會(huì)教育支出的比例為86%，發(fā)展中國(guó)家在70%左右，全世界平均為80%左右，而我國(guó)僅為46%。居民教育上的過(guò)大支出抑制了在其他方面的消費(fèi)，是構(gòu)成國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)遲遲難以擴(kuò)大的至少部分原因之一。

就“三農(nóng)”問(wèn)題而言，加大對(duì)農(nóng)業(yè)公共投資，有助于提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源配置效率和農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新速度，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義。同時(shí)需要加快農(nóng)業(yè)科技體制和技術(shù)推廣體制改革，減少農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用環(huán)節(jié)。但由于農(nóng)業(yè)公共投資和技術(shù)推廣具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，使得個(gè)人和私營(yíng)部門不愿意提供。

既然市場(chǎng)機(jī)制在滿足社會(huì)公共需要上是無(wú)效的，那么啟動(dòng)另一個(gè)滿足人類需要的非市場(chǎng)運(yùn)作系統(tǒng)即公共部門或者說(shuō)政府部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，來(lái)?yè)?dān)負(fù)滿足社會(huì)公共需要的任務(wù)，也就順理成章。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生失靈的領(lǐng)域，也就是需要政府部門發(fā)揮作用的領(lǐng)域。此外，優(yōu)效品的提供也呼喚著政府的高效干預(yù)。

2 我國(guó)政府干預(yù)的局限性

在承認(rèn)政府干預(yù)存在的必要性的前提下，需要認(rèn)識(shí)到政府在改進(jìn)市場(chǎng)失靈時(shí)，不能影響經(jīng)濟(jì)效率達(dá)到帕累托最優(yōu)。尤其應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府犯錯(cuò)誤的幾率并不低于私人，由于市場(chǎng)失靈而由政府提出矯正或補(bǔ)救的措施，也會(huì)基于種種原因而存在政府失效。

在我國(guó)過(guò)去30多年的改革開(kāi)放中，政府跨越了政治統(tǒng)治和“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政府職能，形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，使舉國(guó)上下的注意力集中到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，極大地激活了國(guó)民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和開(kāi)拓創(chuàng)新精神，釋放出巨大的生產(chǎn)力。但隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的弊端也逐一暴露。從經(jīng)濟(jì)層面看，產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲并存，產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度依賴外需并存；從社會(huì)層面看，資源浪費(fèi)與環(huán)境污染并存；從政治層面看，持續(xù)的制度創(chuàng)新乏力和技術(shù)創(chuàng)新不足并存。此外，權(quán)力與市場(chǎng)的結(jié)合造成的尋租和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的短期行為、公共服務(wù)職能缺位造成的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距遲遲難以彌合、政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域權(quán)力過(guò)大造成的公共權(quán)力約束缺失，無(wú)一不是政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的負(fù)面效應(yīng)。

公共產(chǎn)品供給是公共服務(wù)型政府的重要作用方向，從本質(zhì)上要求政府職能轉(zhuǎn)變。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府公共服務(wù)水平較低。政府公共權(quán)利是由人民授予的，政府理應(yīng)為民眾提供滿足其基本生存和發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但目前政府經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)節(jié)功能較強(qiáng)而社會(huì)管理和公共服務(wù)能力相對(duì)滯后，相對(duì)忽視了政府具有對(duì)民眾的生存照顧義務(wù)、公共服務(wù)提供者的本質(zhì)性角色。政府是公共管理的實(shí)施者、公民是社會(huì)管理的接受者的定位在長(zhǎng)期的職能轉(zhuǎn)變中并未得以根除，突出表現(xiàn)為政府應(yīng)該承擔(dān)的一些公益型功能不健全，一些關(guān)系民眾基本利益的問(wèn)題尚未得到妥善解決，從而直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，雖然我國(guó)的行政管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整和人員配置方面已經(jīng)取得一定的成效，政府的管理方式、范圍和制度安排方面都有了一定的進(jìn)步，但主要由于思維和體制方面在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的路徑依賴，政府管理方式和制度仍帶有濃厚的行政色彩，整個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化格局仍未根本改觀，政府仍更多地使用行政權(quán)力來(lái)配置經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府本身的價(jià)值和政府的中心地位。

3 公共產(chǎn)品有效供給要求政府職能轉(zhuǎn)變

3.1 服務(wù)行政是全球大勢(shì)所趨

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。政府職能轉(zhuǎn)變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

政府職能的基本內(nèi)容包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能和文化職能，集中反映了政府在國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)范圍和基本內(nèi)容及其地位和作用。從歷史上看，政府職能及其作用范圍從來(lái)就是在不斷變化的，它與其說(shuō)是觀念的產(chǎn)物，還不如說(shuō)是社會(huì)期望的結(jié)果——即社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化綜合作用的結(jié)果。政府職能是隨著經(jīng)濟(jì)條件的變化和社會(huì)發(fā)展階段的演進(jìn)而不斷變化的，是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、變化的，在不同的社會(huì)和不同的歷史發(fā)展階段有不同具體需求和表現(xiàn)。一國(guó)政府所面對(duì)的主要矛盾和管理環(huán)境等會(huì)隨著時(shí)代的推移發(fā)生變化，這就要求政府職能也要與時(shí)俱進(jìn)。時(shí)代決定了政府該做什么和不該做什么，因而界定政府職能不能用一把固定不變的尺子。

全球各國(guó)政府改革的實(shí)踐都實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去重管理控制輕服務(wù)及由“以政府為中心”到開(kāi)始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政作為一種新型的政府服務(wù)理念已成全球發(fā)展的大勢(shì)所趨。順應(yīng)行政服務(wù)的全球大勢(shì)，從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，成為我國(guó)政府改革的目標(biāo)，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府改革的新思路。盡管我國(guó)30多年的改革開(kāi)放已取得了舉世矚目的成就，但經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題依然突出，無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求。當(dāng)前我國(guó)突出的社會(huì)矛盾是由生存型階段邁向發(fā)展型階段的必然反映，社會(huì)矛盾階段性變化必然對(duì)政治體制改革提出了新要求，必然要求建立一個(gè)公共服務(wù)型政府。

基于此，國(guó)務(wù)院2005年《政府工作報(bào)告》和2006年召開(kāi)的中共中央十六屆六中全會(huì)文件正式提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府。十六大把政府職能界定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共管理和社會(huì)服務(wù)”，明確提出建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)。十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變”，第一次并列提出“從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點(diǎn)。十八大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)：“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！笔舜筮€從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，作出了改善民生、加快健全基本公共服務(wù)體系的戰(zhàn)略部署，提出到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的要求。

3.2 政府的天職是提供質(zhì)優(yōu)量豐的公共產(chǎn)品

按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般要求，政府的天職就是向社會(huì)提供包括國(guó)防、公安、司法、基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障等在內(nèi)的質(zhì)優(yōu)量豐的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府職能轉(zhuǎn)變是公共產(chǎn)品供給的先導(dǎo)，政事不分、政府與市場(chǎng)中介組織不分、政府包攬過(guò)多的局面不打破，社會(huì)事業(yè)便不可能快速健康發(fā)展，社會(huì)組織便難以發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，就是把該管的事管好，不該管的事交給市場(chǎng)，充分發(fā)揮政府提供公共服務(wù)、解決公共問(wèn)題、制定公共政策的職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

這就要求健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，由全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，即第一，把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由原來(lái)對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換到為市場(chǎng)主體和民眾服務(wù)上來(lái)，轉(zhuǎn)換到為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。第二，發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用，最大限度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)交易參與者的積極性和智慧，更充分的提供信息和發(fā)現(xiàn)價(jià)格。第三，尊重人民群眾的主體性和能動(dòng)性，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的積極作用，協(xié)同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

具體而言，要按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔高效政府的要求，著力研究解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，政府應(yīng)更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力、物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)上。因此，須改革財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，增加公共產(chǎn)品供給總量，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，科學(xué)合理界定政府與事業(yè)單位的關(guān)系，強(qiáng)化事業(yè)單位提供公益服務(wù)的職責(zé)，提高公益服務(wù)水平。創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化、社會(huì)化方式，解決政府在提供公共服務(wù)方面的不足。統(tǒng)籌推動(dòng)行業(yè)體制改革，完善社會(huì)公示、聽(tīng)證等制度，切實(shí)增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。規(guī)范和發(fā)展社會(huì)組織，努力提高社會(huì)的自組織能力，將協(xié)調(diào)性職責(zé)、服務(wù)性職責(zé)、技術(shù)輔助性職責(zé)交給社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的功能。同時(shí)增加對(duì)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、群眾文化、公用事業(yè)等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，著力解決廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，讓一些實(shí)實(shí)在在的成果讓民眾見(jiàn)到實(shí)效；突出差異型宏觀調(diào)控，進(jìn)一步提高其針對(duì)性和科學(xué)性，認(rèn)真按照主體功能區(qū)規(guī)劃，給予不同地區(qū)不同的政策，對(duì)中西部和生態(tài)脆弱地區(qū)給予更大的力度的財(cái)政和金融政策傾斜。迫切需要加快解決地方或基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

4 結(jié)論

在當(dāng)前這個(gè)發(fā)展環(huán)境中，政府應(yīng)該由過(guò)去關(guān)心經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)到主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。為此，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，通過(guò)強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，使人民共享改革發(fā)展的成果，就需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。政府是改革的首要對(duì)象，同時(shí)又是改革的規(guī)劃者和組織者，但是真正有能力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的恰恰是目前政府發(fā)展模式最大的既得利益者，這一重大轉(zhuǎn)變是艱難的，但卻是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須啃掉的硬骨頭，因此需要更大的自覺(jué)、膽識(shí)、決心和勇氣。

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作者簡(jiǎn)介

郭天珞（1977-），女，安徽黟縣人，江蘇理工學(xué)院思政部講師，碩士。研究方向：社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐。