我國公共事業(yè)民營化面臨的問題及解決措施

摘 要：在公共服務(wù)的供給上更多地依賴于市場，更少地依賴于政府是我國公共事業(yè)民營化的核心理念。在中國公共事業(yè)民營化在眾多領(lǐng)域得到了廣泛的實踐。但是，民營化優(yōu)勢的發(fā)揮有其特定的需求，政府能力的不足、市場發(fā)育的不成熟和第三部門發(fā)展的不充分成為制約中國公共事業(yè)民營化改革的重要障礙。為此，需要在中國公共事業(yè)民營化改革中引入新的發(fā)展戰(zhàn)略，即核心戰(zhàn)略、競爭戰(zhàn)略，以便有效地發(fā)揮民營化的優(yōu)勢，同時更好地彰顯出公共服務(wù)的公共性價值。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；民營化；問題；解決辦法

0 前言

民營化指通過減少或限制政府當(dāng)局在使用社會資源生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)中的職責(zé)來增加私營企業(yè)在這些事務(wù)中的職責(zé)的一切行為和倡議。國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為這場聲勢浩大的民營化浪潮體現(xiàn)了全球范圍內(nèi)公共行政改革的主旨即“政府的退縮和市場價值的回歸”。當(dāng)前，這股民營化浪潮已波及并影響到中國公共部門改革，成為推進(jìn)中國公共事業(yè)改革的一條重要路徑。然受制于多種因素的制約，中國公共事業(yè)民營化的成效總體上不太理想。為此，有必要審視和厘清中國公共事業(yè)民營化改革所面臨的障礙，通過導(dǎo)入新的戰(zhàn)略，尋求突破，以期更好地推進(jìn)中國公共事業(yè)民營化改革的進(jìn)程。

1 我國公共事業(yè)民營化面臨的問題

民營化的興起帶有強烈的功利色彩，民營化是西方國家為應(yīng)對“管理危機、信任危機與財政危機”的背景下選擇的改革策略，民營化為改善公共部門的績效帶來了希望，但是，民營化改革并不必然帶來管理效率的提高和公共服務(wù)品質(zhì)的改善，因為民營化有其特定的適用條件。

西方國家改革的經(jīng)驗表明：成功的民營化不僅需要有強有力的政府，而且還要求有成熟的市場以及發(fā)達(dá)的第三部門。相形之下，中國公共事業(yè)民營化改革所面臨的外部條件存在著明顯的缺陷與不足。

1.1 政府能力不足

（1）政策與法規(guī)失衡。公共事業(yè)的改革涉及到一系列權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，改制后公共事業(yè)又面臨著新的運營方式下的整體協(xié)調(diào)問題，需要政府進(jìn)行新的制度設(shè)計，并憑借國家權(quán)威強制性地推行。這種新的制度安排首先表現(xiàn)為制定完善的政策與法規(guī)。我國政府在法規(guī)與政策層面的作用還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來，突出的表現(xiàn)為：法規(guī)政策不到位，法規(guī)、政策滯后現(xiàn)象嚴(yán)重；法規(guī)、政策的規(guī)定過于寬泛，不夠具體，缺乏應(yīng)有的可操作性等。以前的《鐵路法》 《電力法》 《郵政法》 《航空法》 《電信法》和《城市供水條例》等法規(guī)均無法適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要，必須盡早制定和修改各壟斷行業(yè)的法律法規(guī)，出臺《水法》 《煤氣法》等專門法律，否則，法規(guī)與政策的失衡與缺失必將成為民營化的絆腳石。

（2）政府監(jiān)管能力薄弱。政府監(jiān)管是公共事業(yè)民營化后政府亟待加強的職能，也是政府能力的集中體現(xiàn)。如果民營化后政府監(jiān)管職能出現(xiàn)缺位或越位的話，其結(jié)果不但會損害到社會公眾（消費者）的切身利益，而且也會損害到民營化后企業(yè)的利益，因為政府監(jiān)管不力會導(dǎo)致市場競爭的無序，市場的無序競爭最終又會損害到企業(yè)的利益，最終會轉(zhuǎn)嫁給無辜的公眾。

1.2 市場發(fā)育不夠成熟

民營化的局限要求必須建立一種真正的競爭機制，因為經(jīng)濟(jì)效率更取決于競爭，而不僅僅取決于所有制的性質(zhì)。如果競爭不夠充分，就要擴(kuò)大競爭，這并不是一件容易的事，而競爭的充分與否顯然與市場發(fā)育的成熟與否有著密不可分的關(guān)系。一個健全、完善的市場是公共事業(yè)民營化推行的必備條件，這不僅有其理論上的依據(jù)，也被西方國家民營化改革的實踐所廣為證實。我國市場的發(fā)育較之西方發(fā)達(dá)國家顯然還存在較大的差距，這種差距無疑會影響到我國公共事業(yè)民營化改革的推行，并容易導(dǎo)致現(xiàn)實操作過程中種種違規(guī)與腐敗現(xiàn)象的

出現(xiàn)。

我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)只有短短的二十幾年的時間，許多方面尚處在發(fā)展與完善之中，遠(yuǎn)未成熟。所以，要本著一種審慎的態(tài)度推行公共事業(yè)民營化改革，不能冒然的一哄而上。正如Osborne所指出的那樣：如果民營化不夠謹(jǐn)慎的話，民營化計劃就會遇上負(fù)面環(huán)境，民營化的結(jié)果將可能會適得其反。

1.3 第三部門發(fā)展不充分

公共事業(yè)民營化改革的核心做法是把政府的部分職能剝離出來，轉(zhuǎn)而尋求政府以外的其他組織來承擔(dān)相應(yīng)的職能，以期實現(xiàn)低成本、高效率地提供公共物品。但是，這一改革目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于一個健康、成熟的市場和發(fā)達(dá)的第三部門。改革開放以來，我國第三部門進(jìn)入了一個快速發(fā)展的時期。但是，數(shù)據(jù)增長的背后卻掩蓋不了我國第三部門發(fā)展的艱難處境：一方面，大量的非營利組織還很難真正成為獨立于政府的自治組織，尤其進(jìn)入法律登記體系的非營利組織，許多還保留著政府或事業(yè)單位的色彩；而一些具有獨立性的社會自發(fā)組織，被排除在法律體系之外，生存空間受限。另一方面，管理和社會監(jiān)督機制很不健全，存在較嚴(yán)重的非營利組織的營利行為，影響了非營利組織的社會公信度。

2 我國公共事業(yè)民營化的戰(zhàn)略

2.1 核心戰(zhàn)略：明確民營化改革的根本目標(biāo)

重塑公共事業(yè)民營化的首要戰(zhàn)略就是要明確公共事業(yè)民營化的根本目標(biāo)——改善公共服務(wù)的品質(zhì)，提高公共服務(wù)的績效。不論公共事業(yè)改革采用何種民營化的形式，都必須始終以這個目標(biāo)為中心，永遠(yuǎn)不能背離這個目標(biāo)。政府在公共事業(yè)民營化過程中必須保持清醒的認(rèn)識：民營化本身不是目的，民營化只是一個手段而已，衡量公共事業(yè)民營化成功與否的標(biāo)準(zhǔn)不在于民營化之于公共事業(yè)部門產(chǎn)權(quán)的變更，而在于民營化之于公共服務(wù)品質(zhì)與效率的改善。因此，核心戰(zhàn)略是民營化發(fā)展戰(zhàn)略體系中的關(guān)鍵之所在。

2.2 競爭戰(zhàn)略：用競爭驅(qū)動公共服務(wù)

民營化的過程常常伴隨著產(chǎn)權(quán)的變更，以至于很多人把民營化的優(yōu)勢歸功于產(chǎn)權(quán)的安排。事實上，這是一種錯誤的認(rèn)識，民營化的成功與否不在于產(chǎn)權(quán)的公共對私有，而取決于公共服務(wù)供給中的壟斷與競爭。傳統(tǒng)公共服務(wù)模式的失敗在相當(dāng)程度上得歸咎于公共服務(wù)安排中公共部門的壟斷地位，解決和根治這些問題的根本出路在于打破傳統(tǒng)公共服務(wù)模式中的壟斷格局，通過引入競爭機制，利用市場的力量迫使公共服務(wù)部門專注于成本的降低、效率的提高和服務(wù)態(tài)度的

改善。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

黃凌梅（1992—），男，漢族，籍貫河南省汝州市，現(xiàn)為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)專業(yè)2010級本科學(xué)生。