完善流動人員的社會保障制度初探

賀小蘋

[摘要]隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，以農(nóng)民工為主體的流動人員大量涌現(xiàn)，既解決了企業(yè)勞動力缺乏的困難，也為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻。但是流動人員社會保障制度尚未健全，給社會帶來了一些不穩(wěn)定因素。社會保障制度是社會經(jīng)濟發(fā)展的“穩(wěn)定器”，進一步完善流動人員的社會保障制度，實現(xiàn)社會公平，是當前亟待解決的問題。

[關(guān)鍵詞]流動人員 弱勢群體 社會保障 社會公平

“十二五”期間，我國社會正處于重要的轉(zhuǎn)型變革時期，各種社會要素的流動加快，主要表現(xiàn)為：由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、由新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)區(qū)間流動等等，這種流動性和不穩(wěn)定性必然產(chǎn)生諸多社會問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸引了大量流動人員匯集到省會或中心城市，這些流動人員對促進城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的推動作用。他們大多從事建筑、餐飲、服務(wù)等勞動強度大且收入報酬較低的工作，單靠自身力量無法享受到必要的社會保障。因此，完善流動人員的社會保障制度，實現(xiàn)公共服務(wù)的公平性和均等化發(fā)展，對當前構(gòu)建和諧社會尤為重要。

1.流動人員社會保障制度的現(xiàn)狀

根據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國流動人員已超2.21億，每年仍在急劇增加。我國的社會保障制度建立于20世紀50年代，改革開放以來相繼進行了一系列調(diào)整，但主要覆蓋對象仍然是國家行政和事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)職上以及參照國有企業(yè)辦法實行保障的城市集體企業(yè)職工等，而流動人員社會保障制度長期呈缺失狀態(tài)。2006年以來，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》等重要文件，對農(nóng)民工等流動人員的社保工作提出了一系列原則要求，特別是對制定農(nóng)民工的社會養(yǎng)老辦法提出了低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移并能與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接的指導(dǎo)思想。在始終沒有統(tǒng)一政策和統(tǒng)一部署的情況下，地方各級政府因地制宜，建立了諸多流動人員的社保制度。但在各地制定的政策中，不少規(guī)定尚未完善，實施效果也不理想，很難保障流動人員的權(quán)益。全國目前還尚無統(tǒng)一的流動人員社保信息管理系統(tǒng)，從宏觀上形成了全國流動人員社?！八槠保瑸檫M一步整合流動人員社會保障體系帶來一定程度的負擔(dān)。

2.流動人員社會保障制度目前存在的具體問題

2.1流動人員社會保障制度不健全，參保中斷現(xiàn)象頻繁

我國現(xiàn)行的社會保障制度，中央制定宏觀政策，各地區(qū)經(jīng)濟狀況不同，實施具體政策時會有所差異，如社保繳費、發(fā)放保障金等政策各地不統(tǒng)一，部分險種還具有屬地性.因此流動人員社會保險基金的區(qū)域統(tǒng)籌與跨省流動存在沖突，導(dǎo)致他們參保中斷、退保現(xiàn)象頻繁。在流動人員中，低收入群體占很大比例，他們干的活一般是服務(wù)行業(yè)的體力勞動，工資較低，除了自己省吃儉用外，還要拿出相當一部分收入補貼家庭，沒有能力按照城市的社會保障繳費比例繳費。經(jīng)筆者向有關(guān)勞動保障部門了解，即使流動人員已繳納社保費，離開所在城市想退保時，也只能退回個人繳費部分，統(tǒng)籌部分還留在當?shù)亍４送?，目前國家政策強制要求企業(yè)為全體勞動者辦理社保，而許多流動人員工作流動性大，當辭職到異地謀生時，很少去當?shù)剞k理社保賬戶轉(zhuǎn)移手續(xù)，導(dǎo)致大量社保資金浪費。另一方面，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會救助體系只覆蓋了城鎮(zhèn)戶籍人口，而流動人員尤其是農(nóng)民工，很難享受到最低生活保障的社會救助等權(quán)益。

2.2流動人員缺乏認識，參保率低，加深了社會保障權(quán)益的缺失

大部分流動人員來自農(nóng)村，小學(xué)文化以下的占一半左右。他們進城務(wù)工主要是為了賺錢改善家庭生活，不關(guān)心甚至小知道自身的社會保障問題。而且，他們認為自己還年輕，繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險，會減少他們的打上收入，還擔(dān)心政府政策可能會變化，若干年后自己繳納的保費不能得到回報。另一方面，政府各部門對社會保障政策宣傳力度不夠，未做到家喻戶曉、人人皆知。尤其是在外打上的流動人員，白天大多數(shù)人在工作，且工作時間較長，就使得僅有的政策宣傳起不到預(yù)期的效果。此外，由于流動人員上作流動性大，沒有一個同定的組織來維護他們的利益，拖欠工資等勞動爭議和人身損害賠償案件較突出。許多流動人員缺乏相關(guān)法律知識，一旦利益受損，總是找不到正確的方法途徑，有的人只能忍氣吞聲，離開所在工作地重新謀職，或者集體上訪，引發(fā)一幕幕上訪告狀的群體事件，影響了社會的穩(wěn)定。

2.3流動人員的社會福利水平較低

主要表現(xiàn)在：（1）在住房方面，政策制定者重點關(guān)注于城鎮(zhèn)居民，較少考慮到在城市里生存的流動人員，況且流動人員收入水平有限，無法享受與城市居民同等的住房條件和機會，特別是農(nóng)民工，他們的住房條件特別艱苦，還有一些剛畢業(yè)的大學(xué)生在異地工作，很多人擠住在一間很小的民房里，出現(xiàn)了“蝸居”、“蟻居”的社會現(xiàn)象。（2）在子女教育方面。由于戶籍制度的限制和地方政府的“分級辦學(xué)，分級辦理”政策，流動人員的子女不能享受到與城市子女同等的教育機會，部分義務(wù)教育年齡的流動兒童處于失學(xué)、輟學(xué)狀態(tài)。由于政府的干預(yù)，部分地區(qū)出臺了相關(guān)政策，就學(xué)條件有所改善，但是農(nóng)民工子女只能選擇有限的學(xué)校，或者繳上大筆的贊助費才能與城里的孩子一樣去教育設(shè)施較好的學(xué)校上學(xué)。（3）在就業(yè)方面，由于受到戶籍壁壘和地方保護主義政策的制約，一些流動人員也未能享受到與當?shù)爻鞘芯用裢ね甑拇觥Ｒ恍┢髽I(yè)只注重經(jīng)濟效益，法制文化建設(shè)薄弱，對來自五湖四海的員工精神生活關(guān)注不夠，管理人員采取簡單粗暴的管理方式，任意侵犯員工的權(quán)益，損害人格自尊，導(dǎo)致一些員工產(chǎn)生嚴重的心理障礙，走向極端。如：2010年不到半年時間，深圳富士康公司連續(xù)10多名員工跳樓自殺，震驚全國，令人深思。

2.4國家財政對流動人員社會保障資金投入不足

近年來，我國社會保障基金出現(xiàn)缺口。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)中行的一份研究報告預(yù)測，到2013年中國社保的養(yǎng)老金缺口可能將達到18.3萬億。中國保監(jiān)會副主席陳文輝也曾表示：“我同的養(yǎng)老金缺口確實非常大?！睆闹虚L期看，隨著我同老齡化加劇.養(yǎng)老金缺口問題終究會暴露出來，應(yīng)引起政府高度重視。國家把主要資金都投入到城鎮(zhèn)人口的社會保障改革和建設(shè)中，較少顧及流動人員的社會保障問題?，F(xiàn)在繳納社保金的人數(shù)只益減少，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人不斷增加。當今國家養(yǎng)老保險覆蓋率越來越高，若對農(nóng)民工等流動人員進行全覆蓋，甚至實現(xiàn)全民覆蓋，我們的養(yǎng)老金缺口將會非常大。加大財政資金投入是補充社保資金不足的關(guān)鍵。歐美國家每年至少劃撥30%甚至50%的財政資金用于社會保障，而我國投入到社會保障的財政資金不足20%，明顯偏少。

3.完善流動人員社會保障制度的對策建議

健全流動人員社會保障制度，是涉及人民群眾切身利益的大事，也是維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公平的必然要求。針對上述問題，建議著重抓好以下幾方面的工作：

3.1完善管理和服務(wù)機制，加大財政對社保資金的投入

優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)，建立以各級政府為主導(dǎo)、企業(yè)及第三部門等多元主體廣泛參與的流動人員社會保障公共治理機制。一是按照《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，在中央統(tǒng)一部署下，各級政府制定相應(yīng)政策，未雨綢繆，多策并舉，多渠道籌集資金。首先加大政府財政資金投入，并發(fā)揮社會力量使現(xiàn)有的社保資金保值、增值，如：加大同有資產(chǎn)充實社保資金力度；發(fā)行彩票公開募集社保資金；通過舉辦公益活動籌集社保資金；發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)投資增值的作用充實社保資金；賦予專門的社保資金管理機構(gòu)職責(zé)，實現(xiàn)投資管理的市場化和專業(yè)化，提高社?；鸸芾硇?，并加強外部監(jiān)督，增加投資管理的透明度等等，逐步解決社保資金缺口的難題。二是依法管理和規(guī)范流動人員社會保障事務(wù)，化解禮會矛盾，維護社會公正和穩(wěn)定，如：取消戶籍制，逐步建立適合流動人員的社會保障體系，為流動人員提供完善的社會保險服務(wù)，包括：養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險等。建立最低生活保障制度，保障流動人員的基本生活；提高流動人員的社會福利，出臺流動人員的住房優(yōu)惠政策，如：流動人員可同等享受廉租房的待遇，對于交不起房租的流動人員，政府可在核查其經(jīng)濟收入之后給予適當?shù)淖》垦a貼，保障基本的居住權(quán)；建立平等的義務(wù)教育制度，使適齡兒童和青少年接受平等的義務(wù)教育；改善流動人員就業(yè)環(huán)境，大力推行親情化管理與服務(wù)，增強流動人員對流人地的歸屬感、認同感，社會各界多為他們提供就業(yè)機會和免費就業(yè)培訓(xùn)，營造共創(chuàng)繁榮、共保安寧的和諧氛圍。

3.2整合社會資源，提供維權(quán)法律服務(wù)

流動人員屬于弱勢群體，我們應(yīng)整合司法和行政執(zhí)法等多方面的力量對他們的合法權(quán)益予以保障。通過建立法律援助中心、法律服務(wù)所、人民調(diào)解委員會、醫(yī)患調(diào)解中心、司法鑒定所、法律咨詢熱線12348、工會維權(quán)（欠薪投訴）熱線12351、社區(qū)（鄉(xiāng)村）基層普法網(wǎng)絡(luò)等，最大限度地維護他們的合法權(quán)益。例如：2008年3月，福州市法律援助中心為農(nóng)民工易小寧與某建筑公司工傷損害賠償糾紛案開通法律援助綠色通道，農(nóng)民工易小寧終獲賠款10萬余元。福州市法律援助中心近年來援助外來勞工上萬例，受到廣大農(nóng)民工的好評。筆者近日還從福州市總工會了解到：目前市總上會已開通12351欠薪投訴熱線，近三年來在有關(guān)部門支持下，已為13000余名職工追討欠薪1532萬元，其中大部分是農(nóng)民工來求助。

3.3加大社會保障政策的宣傳力度

可以采取以下方式：（1）積極開展上門宣傳活動。例如：福州市流動人員主要集中在晉安區(qū)、馬尾區(qū)、長樂市、連江縣、羅源縣、閩清縣等地，我市結(jié)合“六五普法”活動，整合社會資源，積極協(xié)調(diào)司法、公安、勞動和社會保障、工商行政、工會、婦聯(lián)及用工單位在社區(qū)、城鎮(zhèn)和企業(yè)等地開展形式多樣的流動人員社會保障政策法規(guī)宣傳活動，吸引周邊農(nóng)民工踴躍參加，同時組織編印了《流動人員法律知識100問》、《企業(yè)常見法律知識100問》等普法小冊子，發(fā)放到流動人員手中，不斷提高流動人員的法制觀念和社會保障維權(quán)意識。充分發(fā)揮司法所、12348專線和律師、公證員、基層法律工作者的作用，在街道設(shè)立了法律援助站，為社區(qū)流動人員提供法律服務(wù)，解疑釋惑，建立維護流動人員合法權(quán)益的綠色通道，并向農(nóng)民工陸續(xù)發(fā)放法律援助證，深得農(nóng)民工的普遍贊揚。（2）充分發(fā)揮大眾媒體的優(yōu)勢。例如：我市運用廣播、電視、報刊等各種傳媒，加大流動人員社會保障及法制宣傳力度，以群眾喜聞樂見的形式，講解發(fā)生在流動人員身邊的案例，對他們進行法制和維權(quán)教育。同時，不斷創(chuàng)新普法載體，利用網(wǎng)絡(luò)、手機短信、LED電子顯示屏等新興媒體普法，創(chuàng)建了法治社區(qū)（鄉(xiāng)村）信息化服務(wù)平臺下的300多個網(wǎng)站集群，創(chuàng)新服務(wù)模式，大大提高了流動人員法制宣傳的實效性、覆蓋面和影響力。

3.4轉(zhuǎn)變社會保障的傳統(tǒng)觀念，借鑒西方的合理制度

西方國家的社會保障對象主要是弱勢群體，如農(nóng)民、失業(yè)人員、孤寡老人等，在職人員的社會保障主要是商業(yè)保險，這樣使社會貧富差距保持在合理的范圍之內(nèi)，人們的生活得到保障，并最終促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。例如：美國社保署建立全國統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，政府通過發(fā)放社?？▽嵤┯行Ч芾?，社保卡全國通用，流動人員可以通過到當?shù)卣块T登記，享受義務(wù)教育、房貸優(yōu)惠、稅費減免政策等各項權(quán)益。而我國目前社會保障的對象仍以城市里具有穩(wěn)定收入的居民為主。流動人員處于弱勢地位，缺乏基本的社會保障，一旦遇到風(fēng)險就容易走投無路。其實，流動人員承受的風(fēng)險比城市居民更大，對基本社會保障的需求也更迫切。所以，我們應(yīng)改變傳統(tǒng)觀念，借鑒西方合理制度，提升對流動人員這一弱勢群體的保障標準，并把其納入政府部門的重要服務(wù)范疇，創(chuàng)建“以人為本”的和諧社會。

黨的十八大工作報告提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)“美麗中國”和“幸福社會”，這些都需要廣大流動人員的參與和支持。因此，建立和完善流動人員的社會保障制度，是順利實現(xiàn)這一目標的前提。我們應(yīng)在目前社會保障制度的基礎(chǔ)上，進行不斷優(yōu)化和完善，建立廣覆蓋、多層次、普惠民的社會保障制度，真正建立一個永續(xù)發(fā)展的和諧社會。