努力追求高質量的城鎮(zhèn)化

鄒農(nóng)儉

〔本文為國家社會科學基金重點項目《新形勢下城鄉(xiāng)基層社會管理創(chuàng)新研究（11AZD021）》的成果之一〕

（作者系南京師范大學社會發(fā)展學院院長，教授）

城鎮(zhèn)化的本質是農(nóng)村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口，農(nóng)民變?yōu)槭忻?，并由此引發(fā)一系列后續(xù)性變化，如城市的大擴張，城市帶的形成，城市地位的愈加突出，整個國家人口結構、社會結構的改變，以及農(nóng)村面貌的根本性變化。

一、城鎮(zhèn)化的“質”和“量”

城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)村人口轉變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程，把握這一歷史過程可從“質”和“量”兩個方面入手。所謂城鎮(zhèn)化的“質”說的是城鎮(zhèn)化進行狀態(tài)的內(nèi)在質地，顯示的是城鎮(zhèn)化狀態(tài)的科學性、合理性，實現(xiàn)這一狀態(tài)是否符合事物演化的必然規(guī)律；而城鎮(zhèn)化的“量”說的是城鎮(zhèn)化達到的程度，顯示城鎮(zhèn)化的水平。

從理想的角度考慮，我們當然應當追求質量較高、速度較快的城鎮(zhèn)化。高質量的城鎮(zhèn)化具有一系列特征：農(nóng)村人口能夠順利融入城市，即大多數(shù)農(nóng)民能順利成為具有現(xiàn)代特質的新型市民；農(nóng)村人口的轉移與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的程度提高大致相吻合，而不致于出現(xiàn)因大量農(nóng)村人口的外流造成農(nóng)業(yè)的萎縮、鄉(xiāng)村的凋敝；農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)移動而造就的特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)形成結構有序、功能互補的新型格局；農(nóng)村人口的輸入與城市質量的提高相一致，城市不致因大量農(nóng)村人口的涌入而導致眾多病態(tài)的出現(xiàn)。

我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)造就了數(shù)以億計的農(nóng)民工群體，從數(shù)量上來看，這大大提高了城鎮(zhèn)化的程度，但從“質”上看，農(nóng)民工還不是標準意義上的“市民”，他們的城鎮(zhèn)化只完成了一半，提高這部分人的城鎮(zhèn)化質量成為當務之急。還有失地農(nóng)民，數(shù)量有幾千萬，從城鎮(zhèn)化的量上看，不少地方將其統(tǒng)計為“城鎮(zhèn)人口”，但用城鎮(zhèn)化的質來衡量，不少失地農(nóng)民根本無法與市民相提并論，在不少地方失地農(nóng)民甚至是嚴重的社會問題。如果我們的城鎮(zhèn)化都按照失地農(nóng)民的模式來展開，那城鎮(zhèn)化的后果不是導致社會的極大進步，反而造成了一大堆社會問題。這樣的城鎮(zhèn)化模式應當要竭力避免。

當然，城鎮(zhèn)化沒有一定的速率也是不可取的，對我們這樣的后發(fā)大國而言，現(xiàn)代化的展開過程需要一定的趕超，也就是經(jīng)濟發(fā)展需要有一定的發(fā)展速度，社會變革應盡可能快于現(xiàn)代化早發(fā)國家當初的那種速度，城鎮(zhèn)化的運行時間也應比現(xiàn)代化早發(fā)的國家來得快一點。但我們應當力圖避免只講求城鎮(zhèn)化的量而忽略城鎮(zhèn)化的質，而必須在確保城鎮(zhèn)化高質量的前提下求得城鎮(zhèn)化量的快速展開。特別是要避免城鎮(zhèn)化進程造成了一大堆問題，將來出現(xiàn)反復，使得城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)重大曲折，折騰導致的問題往往后患無窮。

一般而言，城鎮(zhèn)化的量比較直觀，相對容易觀察到，特別是我們現(xiàn)在這個時代過分強調(diào)考核，城鎮(zhèn)化的量非常易于成為考核指標，從而將一個本來是自然的進化過程人為地格式化了，人為地需要按照一定的規(guī)格快速增長。而城鎮(zhèn)化的質內(nèi)涵于城鎮(zhèn)化的演化過程中，不那么直觀，指標化操作也相當困難，所以往往為人們所忽略，但卻是城鎮(zhèn)化內(nèi)在質地的真實體現(xiàn)，是城鎮(zhèn)化狀態(tài)的決定性因素，而且一般來說，質的提高更加困難。

在城鎮(zhèn)化啟動和快速發(fā)展之時，高度重視城鎮(zhèn)化的質、追求高質量的運行狀態(tài)特別重要，不能等到城鎮(zhèn)化大潮已過，一大堆問題擺在那里了，再來返工、“回爐”，那這個代價、損失是極其巨大的，甚至可能出現(xiàn)災難性的后果。

二、高度警惕城鎮(zhèn)化過程中的重“量”不重“質”現(xiàn)象

高度重視城鎮(zhèn)化運行過程中的問題，便于保持清醒頭腦，從而有利于城鎮(zhèn)化實踐活動的有序展開。尤其是在當前城鎮(zhèn)化蓬勃進行之時，城鎮(zhèn)化成就到處彰顯，指出城鎮(zhèn)化中的問題就更具有意義。

城鎮(zhèn)化的本質是人的勞動方式、生活方式、精神境界發(fā)生了根本性的躍遷。在人們認識到了城鎮(zhèn)化的巨大功用之后，想方設法加快城鎮(zhèn)化的進程就成為必然，特別是在我國這樣一個歷來是政府作用特別突出的國度，所謂的“行政推動城鎮(zhèn)化”就成為順理成章了。尤其是行政推動城鎮(zhèn)化與政績、考核指標掛上了鉤，必將引致城鎮(zhèn)化實踐出現(xiàn)這樣那樣的問題。

現(xiàn)在我們已經(jīng)能清楚地看到行政推動城鎮(zhèn)化的“政績”。

大力度地撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)建街道。從上世紀80年代開始，撤縣建市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)成為一股潮流，不少地區(qū)以建市、建鎮(zhèn)、設街道為榮。1986年至1994年，全國每年新設市31個，1983年至1994年，縣的數(shù)量平均每年減少36個。90年代以后，撤縣設市速度更快。照此速度，到2050年中國將消滅縣的建制了。改革開放以來，是中國歷史上縣、市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村行政建置變動最頻繁的時期。

隨著社會的現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)的數(shù)量將有所增加，是完全正常的，但問題在于依舊是原來農(nóng)村的面貌，轄區(qū)內(nèi)人口的勞動方式、生活方式根本沒有變化，城市的一套文明制度也嚴重缺乏，在公共產(chǎn)品的提供上城鄉(xiāng)仍有著巨大差別，改的只是符號，城鎮(zhèn)化的本質并沒有得到體現(xiàn)，對大量農(nóng)民來說，是“被城鎮(zhèn)化”了。行政建置改革照例是十分嚴肅的事情，一般情況下，不宜輕易變動，而時下在改革的大旗下，似乎太輕而易舉了。

在經(jīng)濟建設過程中產(chǎn)生了大量的“失地農(nóng)民”，最多時全國高達4000萬人。失地農(nóng)民既非農(nóng)村人口，也非城鎮(zhèn)人口，很多地方將其統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但其生活質量比不失地之前還差，這些人種地無田、就業(yè)無崗位、社保無份。一個時期以來，強制拆遷、失地農(nóng)民成為嚴重的社會問題，大量群體性事件就是由于征地、拆遷而引致的。城鎮(zhèn)化是時代的一個進步過程，凡是進步的事情照例是皆大歡喜的，而強行拆遷、隨意征地、補償不到位就成為城鎮(zhèn)化中的敗筆。

還有一些地方大張旗鼓宣傳“戶籍制度改革”。在并不具備條件的情況下，將不少農(nóng)村人口輕而易舉改為“城鎮(zhèn)人口”，可是，這些“城鎮(zhèn)人口”享受不到真正的城市文明，缺乏養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等現(xiàn)代社會保障制度，公共產(chǎn)品的享用也與原來意義上的城鎮(zhèn)人口有所區(qū)別，這樣的“城鎮(zhèn)人口”大幅增加有何意義？

基于這些重大舉措，近年我國城鎮(zhèn)化水平得到大幅提升，有專家宣稱2011年我國城鎮(zhèn)人口第一次超過鄉(xiāng)村人口。城鎮(zhèn)人口增加當然是好事，問題是所謂的“城鎮(zhèn)人口”中有較大比例的“水分”，包括了大量從事農(nóng)業(yè)活動、生活方式依然是鄉(xiāng)村格局的農(nóng)民，城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“虛胖”、“偽城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)人口第一次超過農(nóng)村人口照例是一個國家現(xiàn)代化過程中非常重要的節(jié)點，但我們自知數(shù)據(jù)不實，心中無底，所以也沒有大張旗鼓地宣傳，反而認為有炒作的成分。

城鎮(zhèn)化的最重要成果是造就一大批城鎮(zhèn)，形成新型的城市和鄉(xiāng)村的關系，形成新型的社會結構。

現(xiàn)在看看我們的城鎮(zhèn)，看看現(xiàn)在的城鄉(xiāng)關系，在經(jīng)過了初步的城鎮(zhèn)化后，從形成的城鄉(xiāng)關系到底是否令人滿意、是否符合現(xiàn)代化的要求，或者從目前看到的城鎮(zhèn)及城鄉(xiāng)關系中的突出問題來反思我們的城鎮(zhèn)化，期望未來的城鎮(zhèn)化實踐過程更加科學、合理、健康。

我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)以及城市和鄉(xiāng)村的關系存在的突出問題是：城市臃腫，質量不高；城市交通嚴重擁堵；城市空氣污染；城市面貌千篇一律，分工不明確，所謂的城市圈只是數(shù)量眾多的城市聚集在一起，沒有形成合理的城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)差別進一步擴大，城鄉(xiāng)壁壘更趨堅固，城鄉(xiāng)利益出現(xiàn)固化；城市中形成了新的“二元化”，加之原來的城鄉(xiāng)二元結構還未得到改變，造就了“雙二元”結構，使得城鄉(xiāng)關系更加復雜、更加難以理清。在城鎮(zhèn)化率50%左右已經(jīng)出現(xiàn)了如此嚴重的城市問題和城鄉(xiāng)差別問題，再過二三十年，我國的城鎮(zhèn)化率將達到60%、70%，如果沿用舊的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，上述問題勢必加重。如果我國的城鎮(zhèn)化過程完成了，但造就的城市問題一大堆，城鎮(zhèn)之間缺乏內(nèi)在分工，沒有形成合理結構，城鄉(xiāng)差別依然很大，城鄉(xiāng)二元結構仍然明顯，那么這樣的城鎮(zhèn)化是不成功的，建筑于城鎮(zhèn)化基礎上的現(xiàn)代化也是質量不高的。

城鎮(zhèn)化有非常豐富的內(nèi)涵，也有其自身的內(nèi)在規(guī)律，現(xiàn)在簡單地將其理解為就是增加城鎮(zhèn)人口，加快城鎮(zhèn)化速度就是增加城鎮(zhèn)人口，甚至動員行政力量千方百計來造“城鎮(zhèn)人口”，滿足于“城鎮(zhèn)化率”的提高，追求城鎮(zhèn)化量的增加。

城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，需要一系列條件的支撐?，F(xiàn)在，不顧條件的成熟與否，一股腦兒地強行推動城鎮(zhèn)化，熱衷于指標上的若干數(shù)據(jù)做文章，成為一種時髦和潮流。

當然，行政力量確實在經(jīng)濟活動、社會生活中起著非常重要和不可替代的作用，但當務之急是要分清楚行政力量的使用邊界。適時、適宜地使用行政力量來推動特定的目標，這是現(xiàn)代化建設過程中的高明之舉；不適宜、不適時，甚至濫用行政力量，或者在條件根本不具備的情況下強行去“推”，終將造成嚴重后果。諸如此類教訓歷史上已經(jīng)出現(xiàn)了多次，其社會危害已經(jīng)非常清楚。

三、以制度建設推進高質量的城鎮(zhèn)化

我們現(xiàn)在正在建設有中國特色的社會主義，或者說正在實現(xiàn)現(xiàn)代化，這樣的事業(yè)特別需要按照規(guī)制來進行。現(xiàn)代化是需要遵循具有先進理念的規(guī)制長期堅持才能完成的宏偉事業(yè)。人類社會早已擺脫了盲目發(fā)展的狀態(tài)，進入按照規(guī)劃、有既定目標科學發(fā)展的歷史新階段。而能夠維持長期發(fā)展、具有準繩意義的只有制度。而且制度本身就是現(xiàn)代化的重要組成部分，現(xiàn)代化包括了具有先進理念的一整套制度。

制度是什么呢？制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束當事人福利或效用最大化利益的個人行為。制度是“要求成員遵守的、按一定程序辦事的規(guī)則”。就是說制度是行事的規(guī)則、程序、規(guī)范，用以約束行事者的行為。顯然，制度具有規(guī)矩、約束、可持續(xù)堅持的特性。制度是規(guī)則，不符合規(guī)則的事情將被制度所排斥，規(guī)矩一旦定出來后就將持續(xù)作為做事的準繩。

工業(yè)化開啟了現(xiàn)代化社會，按規(guī)制來辦事成為日常生活的基本規(guī)則。所謂依“法”治國，這個法，就是法度、制度，就是一套成熟的、定型的基本規(guī)則。人類社會實踐了千百萬年，經(jīng)歷了無數(shù)艱難曲折，最終我們都明白，具有現(xiàn)代化理念的制度、體制是最為重要的，也是最為靠得住的。我們常見到一些國家，內(nèi)閣可以頻繁變動，總統(tǒng)也換來換去，但只要基本的體制是先進的、健全的，政局就是穩(wěn)定的，就不會出大的問題。反過來說，缺乏健全的基本體制的國度，即使一時太平無事，順順當當，但一遇風險，面對危機就很難抵擋得住。

對于我們這樣的國家來說，建設起具有現(xiàn)代化理念的制度、體制、機制，特別重要，也特別具有針對性。而且在現(xiàn)在這個階段，正是抓緊建設起現(xiàn)代化的新型體制、機制的歷史性時機，也是時代賦予我們這一代人的責任。錯過了這樣的大好時機我們就會犯歷史性的錯誤。

現(xiàn)代社會還是個充滿了風險的社會，風險來自各個方面，有時還很難預料，我們不可能期望國家的建設發(fā)展永遠風平浪靜、一帆風順，恰恰相反，風險、不確定性貫穿于現(xiàn)代化的征程之中，有效抵御風險的辦法就是想方設法探索、建立起一套成熟的體制。靠完善的體制能抵御各種不確定性，靠體制能消彌風險帶來的損失。

制度建設還是應對我們面臨的一系列問題的根本之策。我們現(xiàn)在的發(fā)展不能說沒有成效，不能說不快，但快速發(fā)展中隱藏著危機和不確定性，不少地方的危機甚至相當嚴重，很多有識之士懷著深深的憂慮感，擔心眼前的成就隨時可能被沖掉，憂慮著未來的前途和命運。之所以這種憂慮廣泛彌漫，其根本原因就是我們的制度建設嚴重滯后。快速發(fā)展往往是畢其功于一役得來的，不少做法是急功近利的，很多所謂的改革舉措是信手拈來，而不是靠定型的規(guī)則通過自然的過程來實現(xiàn)的，很多做法并不符合事物演化的基本邏輯。這樣的發(fā)展就可能不穩(wěn)定、靠不住，或者所謂的“發(fā)展”，代價、副作用相當大。

面對城鎮(zhèn)化這樣的重大發(fā)展戰(zhàn)略，也唯有運用制度建設的力量才能將城鎮(zhèn)化納入科學發(fā)展的軌道。所以我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，既是一個實踐的過程，也是一項建立現(xiàn)代體制、機制的實踐活動。只有建筑于先進理念基礎上的城鎮(zhèn)化實踐活動才能確保其正確和有效。

城鎮(zhèn)化這一巨大的社會變遷過程，也為體制創(chuàng)新、制度建設提供了歷史性的契機。比如城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了龐大的農(nóng)民工群體，建設現(xiàn)代化的國家我們就應將農(nóng)民工中的一部分逐步融入城鎮(zhèn)，成為現(xiàn)代市民，這就需要建立公共產(chǎn)品的均等化供給體制，要使農(nóng)民工與市民一樣享有相同的公共產(chǎn)品。還要為農(nóng)民工建立現(xiàn)代形態(tài)的社會保障制度，農(nóng)民工的前身是農(nóng)民，其中的多數(shù)沒有現(xiàn)代養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保障，現(xiàn)在他們來到了城鎮(zhèn)工作，就為建立現(xiàn)代社會保障制度創(chuàng)造了條件。如果長期缺乏社會保障制度，那就算不上是現(xiàn)代市民，如果一個社會中的相當一部分人，沒有現(xiàn)代社會保障制度的覆蓋，那這個社會就稱不上是合格的現(xiàn)代形態(tài)的社會。

還有要解決現(xiàn)在城鎮(zhèn)化大潮下的特大城市、大城市人口過于集中、交通嚴重擁堵的問題，根本之策不是靠人為的控制、限制，控制的辦法總有一天會失靈，根本之策是要通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新改變現(xiàn)在過于集中的資源配置關系。大學、醫(yī)院的等級基本上是按照首都、省會城市來配置的，一個時期以來“跑部錢進”成為常態(tài)。在經(jīng)濟資源、政治資源、文化資源高度集中、壟斷的情況下，首都、省會城市無疑成為人口流動的首選之地，這些城市人口只會越來越多，道路、設施永遠也趕不上人口的增長。解決的辦法是改變少數(shù)城市既是政治中心，又是經(jīng)濟中心，還是文化中心的格局，改變過分依賴行政力量配置資源的做法，讓市場、社會得到健全發(fā)育，承擔應當承擔的職能，實現(xiàn)資源配置的分散化、均衡化。唯有如此，大、中、小城市、小城鎮(zhèn)互為配合、有機分工的城鎮(zhèn)群體才能造就出來，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的態(tài)勢才會形成。可喜的是，近年社會變遷中正在出現(xiàn)這種積極的變化：大幅度地減少行政審批、政府機關搬離城市中心區(qū)、大學新校區(qū)大量外遷至城郊，等等。

城鎮(zhèn)化中的制度建設、制度創(chuàng)新的方面很多，任務相當艱巨，諸如城鄉(xiāng)管理體制、人口管理制度、戶籍制度、城鎮(zhèn)建設投入機制、農(nóng)村土地流轉制度、農(nóng)村土地制度，等等，都需要改革和創(chuàng)新。政府應當將注意力轉向通過制度創(chuàng)新，運用制度建設的手段來宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)化的實踐。唯有如此，才能引導城鎮(zhèn)化過程的健康和有序，才能通過城鎮(zhèn)化造就出一個現(xiàn)代型態(tài)的國家。