人民政協(xié)：協(xié)商民主的重要渠道

金建明

（作者系江蘇省政協(xié)研究室副主任）

中共十八大報(bào)告首次提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，并明確指出要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，這既將協(xié)商民主從民主形式提升到了民主制度層面，同時(shí)也為新時(shí)期人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用明確了方向和重點(diǎn)。本文力求通過分析人民政協(xié)與協(xié)商民主的內(nèi)在聯(lián)系，以及人民政協(xié)開展協(xié)商民主的良好基礎(chǔ)，就進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民政協(xié)協(xié)商民主提出建議。

一、人民政協(xié)踐行協(xié)商民主基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)

人民政協(xié)的協(xié)商民主，以憲法、政協(xié)章程和相關(guān)政策為依據(jù)，以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，實(shí)現(xiàn)了人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有機(jī)結(jié)合，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求，符合廣大人民群眾的根本利益。當(dāng)前，深入貫徹落實(shí)黨的十八精神，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，已經(jīng)具備了多方面的良好基礎(chǔ)。

完備的組織體系是人民政協(xié)開展協(xié)商民主的重要依托。到目前為至，人民政協(xié)已建立和完善了全國(guó)、省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)政協(xié)的五級(jí)完整組織體系。另外，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，許多地方還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立政協(xié)工作（聯(lián)絡(luò)）委員會(huì)，作為縣級(jí)政協(xié)的派出機(jī)構(gòu)。就江蘇來說，截至2012年底，共有各級(jí)政協(xié)組織114個(gè)，委員31169名。這是一個(gè)規(guī)模寵大的組織體系，各級(jí)政協(xié)組織上下聯(lián)動(dòng)、左右互動(dòng)，相互配合、密切合作，能夠發(fā)揮協(xié)商民主的整體優(yōu)勢(shì)和綜合優(yōu)勢(shì)，是發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組織資源。

健全的制度規(guī)定是人民政協(xié)開展協(xié)商民主的必然要求。經(jīng)過60多年的發(fā)展，人民政協(xié)已經(jīng)形成了以憲法、中共中央文件和政協(xié)章程為核心的一整套規(guī)章制度，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化達(dá)到了前所未有的水平。一是憲法規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》在序言中明確指出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家的政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展?！睉椃ㄒ?guī)定為人民政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主作用提供了法律保障。二是中共中央和各級(jí)地方黨委的文件。中共自十六大以來，先后頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》等一系列重要文件。2011年5月，中共中央辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《中共政協(xié)全國(guó)委員會(huì)黨組關(guān)于〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見〉貫徹落實(shí)情況的報(bào)告》；與此同時(shí)，各級(jí)地方黨委也先后出臺(tái)了加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見、制訂了加強(qiáng)政治協(xié)商的意見或規(guī)程。這些都為人民政協(xié)開展協(xié)商民主提供了政策依據(jù)。三是政協(xié)章程。政協(xié)章程是各級(jí)政協(xié)設(shè)立組織、開展工作的根本依據(jù)，也是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界代表人士共同的行為準(zhǔn)則。四是政協(xié)自身的一系列規(guī)章制度。因此，人民政協(xié)是最早制度化的協(xié)商民主形式，或者說最穩(wěn)妥的協(xié)商民主制度。

豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是人民政協(xié)開展協(xié)商民主的可靠保障。長(zhǎng)期以來，人民政協(xié)著力堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商；著力健全協(xié)商的平臺(tái)載體，探索形成了全體會(huì)議廣泛協(xié)商、常委會(huì)議集中協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專題協(xié)商會(huì)議專題協(xié)商、專門委員會(huì)對(duì)口協(xié)商的工作格局；著力拓展協(xié)商民主的深度廣度，吸收社會(huì)各界人士參與國(guó)是，最廣泛地反映各方面的意見建議；著力完善協(xié)商的程序保障，初步建立了協(xié)商議題的提出和確定、協(xié)商活動(dòng)的安排和準(zhǔn)備、協(xié)商活動(dòng)的組織和實(shí)施、協(xié)商成果的整理和報(bào)送、協(xié)商意見的辦理和反饋的工作運(yùn)行機(jī)制。這一系列行之有效的做法與經(jīng)驗(yàn)，既是人民政協(xié)在已有的實(shí)踐中探索創(chuàng)新的結(jié)果，同時(shí)也為今后人民政協(xié)履行職能、開展工作提供有益借鑒。

充足的人才資源是人民政協(xié)開展協(xié)商民主的智力支撐。人民政協(xié)匯集了各行各業(yè)的精英，是人才庫、智囊團(tuán)。人民政協(xié)發(fā)揮自身人才薈萃的優(yōu)勢(shì)，遵循公開的民主程序，經(jīng)過廣泛的民主討論和科學(xué)論證，可以使決策建立在充分考慮各方利益、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上，從而使決策更科學(xué)、更民主、更合理。

始終倡導(dǎo)“和而不同”是人民政協(xié)開展協(xié)商民主的文化基礎(chǔ)。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨的一個(gè)偉大創(chuàng)造。人民政協(xié)這種民主形式，既符合社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，又體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，中國(guó)的諸子百家就開始從各種不同角度、不同層面系統(tǒng)闡發(fā)關(guān)于“和為貴”的思想。中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)則更為明確主張“人同此心、心同此理”的理念。中國(guó)自古以來待人處世就主張相互尊重、體諒包容，遇到問題提倡多討論多商量。人民政協(xié)的協(xié)商民主不僅扎根于中國(guó)的文化土壤，而且這些中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化依然推動(dòng)著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的發(fā)展，成為人民政協(xié)協(xié)商民主不斷完善與發(fā)展的文化基礎(chǔ)。

二、提升人民政協(xié)協(xié)商民主實(shí)效的現(xiàn)實(shí)路徑

對(duì)于任何制度而言，其運(yùn)作的良性開展和價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)，有賴于主體的到位、制度的確立、程序的規(guī)范等各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)設(shè)計(jì)。隨著世情國(guó)情黨情的深刻變化，人民政協(xié)在實(shí)踐協(xié)商民主的過程中，還存在一些不盡如人意的地方。比如，在人民政協(xié)認(rèn)同方面，有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)多黨合作和人民政協(xié)事業(yè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，在實(shí)踐中存在“想?yún)f(xié)商就協(xié)商、沒意愿就不協(xié)商”、“有時(shí)間就協(xié)商，沒時(shí)間就不協(xié)商”的傾向，政治協(xié)商時(shí)常出現(xiàn)政協(xié)“一頭熱”的尷尬情況；更有少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自覺不自覺地表現(xiàn)出一種高高在上、盛氣凌人的架勢(shì)，不屑于在政協(xié)開展協(xié)商或主導(dǎo)協(xié)商的過程和結(jié)果，導(dǎo)致協(xié)商形式化、走過場(chǎng)。在制度建設(shè)方面，不同程度存在重實(shí)體、輕程序的觀念，制度規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛，缺乏必要的程序和步驟，難以操作、影響執(zhí)行；特別是政協(xié)的法律地位模糊，開展協(xié)商民主缺乏法律依據(jù)。在協(xié)商的深度和廣度方面，目前協(xié)商的議題大多是涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等非政治性內(nèi)容，尚沒有涉及深刻的政治問題；政協(xié)界別設(shè)置不盡合理，協(xié)商主體的代表性、包容性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在委員作用發(fā)揮方面，少數(shù)委員有條件參加政協(xié)的會(huì)議和活動(dòng)但不太積極，有能力反映本界別群眾的意見但不很熱心，有義務(wù)發(fā)揮建言獻(xiàn)策的作用但不夠盡力；一些地方對(duì)政協(xié)委員提出的意見建議重視不夠，對(duì)協(xié)商成果的有效應(yīng)用缺乏必要監(jiān)督。因此，要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民政協(xié)協(xié)商民主，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性，就必須在以下方面下功夫、做文章。

著力把握推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的方向。人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟，也是社會(huì)主義的生命。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主，可以將民意的匯集、意見的表達(dá)、分歧的化解、共識(shí)的達(dá)成納入制度規(guī)范之中，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)民主政治的穩(wěn)步發(fā)展具有重要作用和時(shí)代價(jià)值，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，積極借鑒人類政治文明有益成果，決不照搬西方政治制度模式。要充分認(rèn)識(shí)選舉民主與協(xié)商民主，從制度層面講是平行的、從操作層面講是平等的、從效果層面講是同等的，并在實(shí)踐中把這兩種民主形式有機(jī)結(jié)合起來，既體現(xiàn)區(qū)域利益，又反映界別群體利益；既保障政治的穩(wěn)定性和協(xié)商性，又保證政治參與的多樣性和政治生活的生機(jī)活力。

著力增強(qiáng)協(xié)商主體的責(zé)任意識(shí)和參與協(xié)商的積極性。提升人民政協(xié)協(xié)商民主的實(shí)效，協(xié)商主體的素質(zhì)與能力建設(shè)十分關(guān)鍵。首先，明確政協(xié)協(xié)商民主的主體。政協(xié)協(xié)商民主的主體既包括黨委、人大常委會(huì)、政府，也包括參加政協(xié)的單位和個(gè)人。其中，黨委、政府在政協(xié)的協(xié)商民主中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)把政協(xié)的協(xié)商民主看作分內(nèi)的重要工作，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，并認(rèn)真組織實(shí)施；要切實(shí)把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，做到不協(xié)商不決策、不協(xié)商不立法。其次，強(qiáng)化各協(xié)商主體的平等地位。特別是要保證協(xié)商參與者的權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和資源平等。只有這樣，參與者的獨(dú)立性才能體現(xiàn)出來，才能保證協(xié)商各方在充分交流討論和追求利益最佳均衡的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，才能讓決策具有真正的合法性。再次，調(diào)整和優(yōu)化政協(xié)的界別設(shè)置。按照相對(duì)穩(wěn)定、適時(shí)調(diào)整、覆蓋全體、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、兼顧平衡的原則，合并部分性質(zhì)相近的界別，適應(yīng)社會(huì)階層變化，增設(shè)新的界別，優(yōu)化界別委員構(gòu)成，最大限度把社會(huì)各界代表人士吸納到政協(xié)組織中來，為多元利益主體的多元利益表達(dá)提供制度化的參與渠道。最后，加強(qiáng)政協(xié)委員隊(duì)伍建設(shè)。政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體，也是政協(xié)協(xié)商民主的主體。要嚴(yán)把委員入口關(guān)，完善委員推選制度，改善委員產(chǎn)生的程序與方法，既注重委員的代表性，又注重委員的履職能力；既強(qiáng)調(diào)委員的榮譽(yù)，更強(qiáng)調(diào)委員的責(zé)任。要完善委員服務(wù)和管理機(jī)制，注重對(duì)委員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立健全委員履職情況統(tǒng)計(jì)制度、考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)委員全面提高素質(zhì)、有效履行職責(zé)。政協(xié)委員要拒絕冷漠和懈怠，拒絕浮躁和脫離國(guó)情的極端主張，拒絕奢靡和一切利用權(quán)力或影響謀取私利的行為，發(fā)揮好在本職工作中的帶頭作用、政協(xié)工作中的主體作用和界別群眾中的代表作用。

著力提高對(duì)人民政協(xié)履行職能各項(xiàng)制度規(guī)定的執(zhí)行力。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主，離不開以制度作保障。應(yīng)該說，人民政協(xié)開展協(xié)商民主的主要制度框架已經(jīng)確立，而且比較科學(xué)合理，問題的關(guān)鍵是貫徹落實(shí)不到位。為此，一方面要繼續(xù)加大人民政協(xié)制度建設(shè)的力度，進(jìn)一步細(xì)化政協(xié)履行職能的內(nèi)容、形式、程序，進(jìn)一步明確具體可行、相互銜接配套的操作規(guī)范，重點(diǎn)將人民政協(xié)的協(xié)商民主納入各級(jí)黨委的議事規(guī)則和政府的工作規(guī)則，納入各級(jí)黨委、政府日常辦文辦事程序，實(shí)現(xiàn)政協(xié)職能與黨委、政府工作規(guī)則和程序的有效對(duì)接；另一方面，更為重要的要加大制度的執(zhí)行力，建立對(duì)制度執(zhí)行的考評(píng)機(jī)制，明確不執(zhí)行制度應(yīng)負(fù)的責(zé)任及懲處力度，從根本上解決政協(xié)協(xié)商民主活動(dòng)中的隨意性問題。只要把已有的制度規(guī)定執(zhí)行好了，人民政協(xié)的協(xié)商民主就會(huì)出現(xiàn)新的氣象。

著力完善人民政協(xié)協(xié)商民主的法律保障。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。目前，我國(guó)關(guān)于選舉民主的法律體系比較完備，而有關(guān)協(xié)商民主的法律體系還沒有建立起來。為了使人民政協(xié)在協(xié)商民主中更好發(fā)揮作用，有必要從法律上明確人民政協(xié)協(xié)商民主之定位，從而使人民政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有政策依據(jù)，而且具有法律依據(jù)。

著力提高人民政協(xié)協(xié)商民主的透明度和開放性。透明和公開是協(xié)商民主的重要屬性，只有公開討論各種理由和動(dòng)機(jī)，才能讓公眾信服、凝聚共識(shí)、獲得合法性并得到公眾的支持。從這個(gè)意義上說，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主，要求政協(xié)必須切實(shí)增強(qiáng)工作的開放性。要組織政協(xié)委員開展進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)校園系列主題活動(dòng)，在基層設(shè)立“社情民意信箱”，建立“委員工作室”，公開征集提案線索，建立政協(xié)委員定點(diǎn)聯(lián)系基層、幫扶困難群體制度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，邀請(qǐng)市民代表旁聽政協(xié)會(huì)議等，推進(jìn)政協(xié)工作向基層延伸，從而更好地傾聽民聲、集中民智、匯聚民意，服務(wù)基層、服務(wù)群眾。要適應(yīng)越來越多的民眾愿意借助互聯(lián)網(wǎng)開放、廣泛、即時(shí)、多面和互動(dòng)等諸多特點(diǎn)，及時(shí)準(zhǔn)確表達(dá)自己的政治意愿和利益訴求的新情況，建設(shè)“網(wǎng)上政協(xié)”，開展網(wǎng)絡(luò)議政，貫通協(xié)商民主與網(wǎng)絡(luò)民意通道，促進(jìn)信息開放和交流，加強(qiáng)在表達(dá)利益要求中的協(xié)商和對(duì)話式民主機(jī)制，引導(dǎo)網(wǎng)民進(jìn)入規(guī)范、有序、可控的協(xié)商民主政治體系。要加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商民主與新聞媒體的結(jié)合，借助媒體快捷、高效、廣泛的群眾意愿的表達(dá)平臺(tái)，及時(shí)反映各界群眾的呼聲和要求，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)群眾的民主權(quán)利，提高政協(xié)的影響力和話語權(quán)。