加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理研究

楊波

摘要：當(dāng)前流動(dòng)人口人數(shù)多、規(guī)模大、且多為農(nóng)民工，引起的社會(huì)問題較為嚴(yán)重。流動(dòng)人口服務(wù)于管理工作又存在著服務(wù)理念有待加強(qiáng)、部門聯(lián)動(dòng)亟須推進(jìn)、信息資源亟待整合及人員素質(zhì)亟須提升的問題。以實(shí)際出發(fā)，為加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)和管理，建議如下：堅(jiān)持以人為本理念、完善合力推進(jìn)機(jī)制、加強(qiáng)基礎(chǔ)信息管理、健全教育培訓(xùn)體系。

關(guān)鍵詞：建議；工作問題；人口現(xiàn)狀

改革開放以來，流動(dòng)人口群體不斷發(fā)展壯大，由此引發(fā)的社會(huì)問題日益嚴(yán)重，流動(dòng)人口已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展變遷中最突出的社會(huì)現(xiàn)象之一。新形勢(shì)下如何加強(qiáng)管理工作和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)，已成為當(dāng)前和今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)研究的重要課題。

一、當(dāng)前流動(dòng)人口的基本現(xiàn)狀

1.規(guī)模大，人數(shù)多

改革開放30年來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，流動(dòng)人口的數(shù)量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)流動(dòng)人口總量為2.21億人，占到世界流動(dòng)人口總量7.4億的四分之一多。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)顯示，在勞動(dòng)年齡人口中，1980年以后出生的新生代流動(dòng)人口占到42.8%。未來30年，還將有3億多農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。就寧波市江東區(qū)而言，截止2011年6月30日24時(shí)，共有在冊(cè)流動(dòng)人口總數(shù)136342人（其中港澳臺(tái)328人、國(guó)外1120人），同比增加1.38萬人，增幅為11.26%，創(chuàng)歷史新高。流動(dòng)人口中男性69929人，占總數(shù)的51.28%，女性66413人，占總數(shù)的43.44%，兒童8989人，占總數(shù)的6.59%。人口流動(dòng)已成為現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口轉(zhuǎn)型過程中的突出特點(diǎn)。在發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷史上也從未遇到過這樣大的流動(dòng)人口規(guī)模，這對(duì)中國(guó)未來社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展形成了巨大的沖擊。

2.流動(dòng)人口多為農(nóng)民工

據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告2010》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2009年中國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到2.11億，其中78.7%為農(nóng)業(yè)戶口，以青壯年為主。就江東區(qū)而言，29545個(gè)來自浙江省內(nèi)的流動(dòng)人口中，大多來自經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)；來自省外的105351個(gè)流動(dòng)人口中，也大多來自安徽、江西、四川、湖南等省份的農(nóng)村地區(qū)。由于城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，巨大的收入差距是大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市的主要原因。隨著時(shí)間的推移，甚至有些已經(jīng)成了事實(shí)上的城里人，他們?cè)诔鞘械臏魰r(shí)間越來越長(zhǎng)，這就需要城市將流動(dòng)人口納入城市規(guī)劃體系和城市公共服務(wù)體系之中。

3.居住環(huán)境令人擔(dān)憂

黨的改革開放政策和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市務(wù)工經(jīng)商。但受經(jīng)濟(jì)條件的限制，流動(dòng)人口多居住在條件相對(duì)差的城郊結(jié)合部和城中村，甚至有些人住在建筑工地的工棚里，如我區(qū)流動(dòng)人口居住在福明轄區(qū)的最多，共有37719人，占27.66%。這些地方衛(wèi)生、環(huán)境較差，治安問題突出。流動(dòng)人口的落腳點(diǎn)也主要以出租房屋為主，據(jù)統(tǒng)計(jì)我區(qū)居住在租賃房屋的共有121484人，占89.1%；居民家中的有6739人，占4.94%；單位內(nèi)部的有5531人，占4.05%；工地現(xiàn)場(chǎng)的有2031人，占1.48%。

4.社會(huì)問題較為嚴(yán)重

流動(dòng)人口在城市生活、消費(fèi)、工作、納稅、創(chuàng)造財(cái)富，為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)，卻不能享受與戶籍居民同等的社會(huì)公共資源、各種福利待遇和城市發(fā)展的各項(xiàng)成果，這些歧視性的管理制度有悖于社會(huì)公平的目標(biāo)，也由此帶來了一系列的治安等社會(huì)問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，流動(dòng)人口在全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)所抓獲處理的各類違法犯罪嫌疑人員中占到了40%以上，嚴(yán)重影響了社會(huì)治安秩序，有些地方甚至到了50%以上，我區(qū)今年上半年共處理了各類違法犯罪嫌疑人員488名，其中流動(dòng)人口便有278人，占到了56.9%。

5.滯留時(shí)間日趨延長(zhǎng)

在多元文化的作用下，北京、上海、廣州等特大城市目前聚集有數(shù)百萬的流動(dòng)人口，人口流動(dòng)的趨勢(shì)日益明顯，致使這些城市的實(shí)際人口規(guī)模迅速膨脹。這些流動(dòng)人口進(jìn)入大城市，初衷多是到大城市賺點(diǎn)錢，然后回家。但是隨著時(shí)間的推移和條件的變化，融入城市的趨勢(shì)逐步顯現(xiàn)，期望能在開放、發(fā)達(dá)、繁華的大都市長(zhǎng)期居住、生存下去，已有相當(dāng)多的流動(dòng)人口不再滿足于過封閉落后的農(nóng)村生活。如我區(qū)暫住一個(gè)月以下的流動(dòng)人口僅占1.67%，一個(gè)月至一年的占24.67%，而一年以上的共有102472人，占到總數(shù)的75.15%。

二、流動(dòng)人口服務(wù)于管理工作存在的問題

1.服務(wù)理念有待加強(qiáng)

現(xiàn)階段，各地在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中仍然存在著重控制、重管理、輕服務(wù)的現(xiàn)象，較少從有利于服務(wù)流動(dòng)人口的角度去考慮，對(duì)流動(dòng)人口的管理偏重于預(yù)防和打擊犯罪，在制定流動(dòng)人口政策目標(biāo)時(shí)，偏重于從有利于職能部門行使管理職能的角度出發(fā)。流動(dòng)人口在城市缺乏社會(huì)認(rèn)同感，在流動(dòng)人口被管理和管理關(guān)系上客觀形成了沖突隱患。

2.部門聯(lián)動(dòng)亟須推進(jìn)

流動(dòng)人口服務(wù)、管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要上下聯(lián)動(dòng)，地域部門之間的有機(jī)配合。然而目前的情況是，人口輸出地與輸入地的教育、公安、民政、社保等部門缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，無法達(dá)到預(yù)期的成效，從而導(dǎo)致針對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)、管理的“綜合網(wǎng)絡(luò)”不暢通。同時(shí)，負(fù)責(zé)流動(dòng)人口管理的勞動(dòng)、計(jì)生、公安、工商等多個(gè)部門共同管理，管理機(jī)構(gòu)重疊、分散管理的問題仍較突出，管理中的盲點(diǎn)仍然存在，由此引發(fā)的社會(huì)治安等問題影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

3.信息資源亟待整合

一般而言，一項(xiàng)信息資源的利用程度和共享程度越高，其發(fā)揮的效用就越大。長(zhǎng)期以來，基本上由各職能部門獨(dú)自享有作為公共資源的人口信息。民政、公安、勞動(dòng)等部門都各自建有流動(dòng)人口信息庫，相互之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，加上行政管理體制和管理權(quán)限等方面的問題，未能發(fā)揮各部門的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)。如我區(qū)由于某些技術(shù)原因，各部門信息共享系統(tǒng)始終沒有建立。目前各個(gè)部門的信息系統(tǒng)存在信息采集輸入不及時(shí)、信息質(zhì)量不高、信息資源不能共享、信息綜合利用效率低等問題，難以為黨委、政府決策提供有效依據(jù)。

4.人員素質(zhì)亟須提升

外來務(wù)工人員大多來自全國(guó)各地的農(nóng)村，特別是有相當(dāng)一部分來自貧困的山區(qū)。這些地方文化基礎(chǔ)薄弱、教育設(shè)施簡(jiǎn)陋，只有初中、小學(xué)甚至文盲的人員比例較高。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由此對(duì)外來務(wù)工人員素質(zhì)的要求也大大提升。就我區(qū)而言，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過改造提升，正加快向高科技含量、低資源能耗消耗、低污染排放的方向發(fā)展，這就需要一批具有熟練生產(chǎn)技能并能在生產(chǎn)過程中不斷創(chuàng)新的新型技術(shù)工人與之相適應(yīng)。因此，外來務(wù)工人員只有通過綜合素質(zhì)的提升，才能不斷適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快的需求。

三、加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)和管理的幾點(diǎn)建議

1.堅(jiān)持以人為本理念

流動(dòng)人口服務(wù)管理必須牢固樹立以人為本的理念，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)施管理，堅(jiān)持服務(wù)與管理并重。要把流動(dòng)人口服務(wù)管理作為一項(xiàng)重要的民生工程，切實(shí)維護(hù)好流動(dòng)人口合法權(quán)益，不斷完善人性化、親情化服務(wù)功能。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，努力疏通、拓寬民意訴求表達(dá)渠道。要改善生活就業(yè)環(huán)境，大力整治流動(dòng)人口集中居住點(diǎn)環(huán)境，加大資金、人力投入和基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)；要及時(shí)排查妥善處理勞動(dòng)糾紛和化解矛盾糾紛，做好勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和調(diào)解工作；要加大對(duì)拖欠農(nóng)民工工資的清欠力度，依法嚴(yán)厲打擊侵害流動(dòng)人口合法權(quán)益的違法犯罪活動(dòng)，努力營(yíng)造和諧穩(wěn)定的治安環(huán)境。

2.完善合力推進(jìn)機(jī)制

流動(dòng)人口管理部門條塊分割、分頭管理，嚴(yán)重制約了政府對(duì)流動(dòng)人口的宏觀調(diào)控功能。政府應(yīng)著力于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型的無縫政府，整合政府所有的部門、人員和其他資源，即可打破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割的局面。就我區(qū)而言，要充分發(fā)揮區(qū)、街道外來務(wù)工辦的統(tǒng)籌謀劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，整合各成員單位的資源力量。對(duì)于公安、勞動(dòng)、計(jì)生、教育等涉及業(yè)務(wù)較多的職能部門，要嘗試建立專職協(xié)調(diào)員，或者建立專門的協(xié)調(diào)辦公室，切實(shí)形成領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位齊抓共管的工作局面。此外，流動(dòng)人口管理是政府的重要職能，但政府不能包攬一切。要將社區(qū)內(nèi)各種組織“組織化”，即協(xié)調(diào)組織之間和它們與職能部門之間的關(guān)系。以及整合社區(qū)人力資源和技術(shù)資源，建立多元整合的社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)機(jī)制，并形成穩(wěn)態(tài)的治理結(jié)構(gòu)，形成以政府為引導(dǎo)、以社區(qū)為載體，充分發(fā)揮社區(qū)中介組織、社區(qū)自治組織、居民群眾以駐街企事業(yè)單位的多元主體作用，逐漸在互動(dòng)的過程中進(jìn)行權(quán)力、資源和信息的重新分配。

3.加強(qiáng)信息基礎(chǔ)管理

及時(shí)準(zhǔn)確地掌握流動(dòng)人口信息，必須把綜合信息平臺(tái)建設(shè)作為完善流動(dòng)人口服務(wù)管理體系的重要基礎(chǔ)來抓，是做好流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的前提。一是要拓展服務(wù)功能，加強(qiáng)資源整合。目前公安機(jī)關(guān)的信息平臺(tái)最為先進(jìn)，信息網(wǎng)絡(luò)也比較完善，可依托原有的公安暫住人口管理信息系統(tǒng)，利用政府信息網(wǎng)絡(luò)資源，進(jìn)行升級(jí)改造，使之成為統(tǒng)一的流動(dòng)人口綜合信息平臺(tái)。各部門可以通過這個(gè)平臺(tái)，拓展服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享，對(duì)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合應(yīng)用。二是要強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，規(guī)范信息采集。全面掌握流動(dòng)人口基本情況，要統(tǒng)一制發(fā)表格、采集信息、錄入系統(tǒng)。要通過定期、不定期的排查，及時(shí)更新信息，提高流動(dòng)人口的登記率、人戶一致率和信息的準(zhǔn)確率，掌握流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)變化。三是要明確工作責(zé)任，建立相關(guān)制度。建立健全流動(dòng)人口信息動(dòng)態(tài)更新制度、分析通報(bào)制度、管理臺(tái)賬制度，按照“誰出租、誰負(fù)責(zé)”“誰經(jīng)營(yíng)、誰負(fù)責(zé)”“誰用工、誰負(fù)責(zé)”的原則，努力在信息互通中實(shí)現(xiàn)資源共享，規(guī)范企業(yè)用工和房屋租賃活動(dòng)，在部門聯(lián)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)管理互補(bǔ)。

4.健全教育培訓(xùn)體系

外來人口的教育關(guān)系到城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定，乃至提高整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的大問題，十分重要。對(duì)此，我們要切實(shí)將流動(dòng)人口納入地方成人教育規(guī)劃，從實(shí)際出發(fā)撥出一定的外來流動(dòng)人口教育經(jīng)費(fèi)或通過政府協(xié)調(diào)由用人單位承擔(dān)一定的培訓(xùn)費(fèi)用，以成人學(xué)?；蛴嘘P(guān)企業(yè)作為流動(dòng)人口的培訓(xùn)基地。要采取集中辦班、分散辦班、送教上門與個(gè)別輔導(dǎo)相結(jié)合的方式，對(duì)于法律等共性的教育內(nèi)容，可以街道、工地、工廠為單位集中進(jìn)行培訓(xùn)；對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的教學(xué)內(nèi)容，可集中到企業(yè)、工地甚至班組辦學(xué)。要積極開展安全生產(chǎn)教育、操作技能培訓(xùn)、社會(huì)生活教育等內(nèi)容廣泛的多種培訓(xùn)教育，切實(shí)使他們成為既遵紀(jì)守法又掌握一定生產(chǎn)技能的勞動(dòng)者，從而使他們?cè)趨⑴c城市建設(shè)中不斷提高和發(fā)展自己。

（作者單位：寧波市獻(xiàn)血辦公室）