美國殘障保險及對中國的啟示*

吳 翔，羅 遐

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽合肥230601)

根據(jù)聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》，殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會［1］。促進、保護和確保所有殘疾人充分和平等地享有一切人權(quán)和基本自由，并促進對殘疾人固有尊嚴(yán)的尊重，必須大力的發(fā)展社會保障事業(yè)。美國社會保障是社會保險項目中的一個特殊項目，已成為美國一項最為成功的制度［2］。它特指對老年人，遺屬和殘疾人的社會保險(Old Age，Survivors，and Disability Insurance，簡稱OASDI)，也可分解為養(yǎng)老金制度或老年保險(OAI)，遺屬保險(SI)和殘障保險(DI)三個組成部分。殘障保險(DI)作為維護殘疾人利益的一項公共計劃［3］，是本文主要分析并探討的內(nèi)容。

一、美國殘障保險的概況

(一)殘障保險的概念

美國殘障保險是一項聯(lián)邦社會保險計劃，它以工薪稅為主要來源，由社會保障署負(fù)責(zé)管理，為因殘疾而不能工作的人提供保障性收入支持。當(dāng)家庭工資收入的主要來源者因為殘疾或者死亡，殘障保險會為家庭提供廣泛的福利。它是聯(lián)邦政府為殘疾人提供幫助的最大的項目之一，受益的對象是保險者本人及其家庭成員。

(二)殘障保險的源起

1935年，弗蘭克林·羅斯福總統(tǒng)向國會建議進行經(jīng)濟保障立法，其中包括成立一個專門負(fù)責(zé)經(jīng)濟保障的委員會的建議。經(jīng)濟保障委員會報告提出為老年人、失業(yè)提供福利，救助有受撫養(yǎng)子女、公共衛(wèi)生、兒童和孕婦保健的立法方案。報告中沒有提及殘疾人福利，但是它有涉及殘疾相關(guān)內(nèi)容。報告指出:“疾病是經(jīng)濟不穩(wěn)定的主要根源之一”，“疾病對經(jīng)濟的依附影響可以達到三分之一至二分之一”［4］。在羅斯?？偨y(tǒng)的推動下，《社會保障法》于1935年8月14日通過，為美國社會保障真正建立了一個最廣泛的聯(lián)邦統(tǒng)籌安全網(wǎng)。目前社會保障署的OASDI計劃已經(jīng)廣為人知，然而，1935年該項目開始之初并不包含殘障保險規(guī)定。殘障保險有其發(fā)展的歷史進程:1938年，社會保障咨詢委員報告提及殘疾計劃。殘障保險在咨詢委員會上成為討論的主題，但飽受爭議。由來自威斯康辛大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家Edwin.E.Witte領(lǐng)導(dǎo)的一組咨詢委員會成員贊同65歲之前完全或者永久殘疾的人及其家屬可以及時獲得殘疾福利。后來，關(guān)于殘障保險，咨詢委員會最終的報告一致提議:被保險人成為永久或者完全殘疾，基于社會的需要為其家屬提供福利。在1948年的咨詢委員會報告繼續(xù)倡導(dǎo)一個可行性的殘疾人方案，并且以此能夠拓寬完全和永久殘疾人的受益范圍。殘障保險正式頒布于20年之后的1956年8月1日，美國總統(tǒng)艾森豪威爾簽署頒布了《社會保障法》修正案，它在原有OASI計劃的基礎(chǔ)上，增設(shè)了殘障保險(DI)計劃，從而形成了完整的OASDI(老年、遺屬及殘障保險)的基本格局。計劃起初只為年齡介于50～60歲，并且符合參保狀況的的殘疾工人提供月補助，后來該計劃極大的拓展了其覆蓋面。1956年該計劃的實行是自20世紀(jì)30年代以來，代表著社會保障規(guī)劃者歷史性的巔峰之作［5］。

(三)殘障保險的發(fā)展

20世紀(jì)60年代以后，殘障保險的發(fā)展變化是在可接受的范圍之內(nèi)，國會也愿意通過立法擴大該計劃［6］，變化主要有以下內(nèi)容:

1960年《社會保障法》修正案規(guī)定:廢除50歲殘疾人傷殘福利金申請資格要求并且廢除6個月殘疾人恢復(fù)復(fù)發(fā)等待期。1967年《社會保障法》修正案擴大了殘障保險的適用范圍，在殘疾寡婦(鰥夫)50歲時候引入傷殘福利金，并且使用一套更為嚴(yán)格的界定程序，但仍然規(guī)定支付一定傷殘福利給那些沒有申請的殘疾人。1972年《社會保障法》修正案規(guī)定了減少傷殘福利金受益的等待時間，從以前的6個月縮減到5個月。并在獲益的24個月之后，增加對殘疾人受益人的醫(yī)療救護。同時，殘疾兒童受益的年齡，從18周歲放寬到了20周歲［7］。19世紀(jì)70年代，殘障保險得到很大發(fā)展，殘疾人投保殘疾福利金的人數(shù)增加了三分之一。在1970年到1980年間，殘疾人信托基金的貢獻幾乎增加了兩倍，增長部分的原因歸功于殘疾計劃稅率分配的結(jié)果。1974年殘疾人信托基金見頂，達到了8.1億美元。1984年《社會保障法》修正案規(guī)定，殘疾福利金不會終止，除非提升醫(yī)療水平;因為通過醫(yī)療或者職業(yè)治療技術(shù)，受益人能夠進行大量有收益的活動。申請人聲明:涉及到疼痛或者其他癥狀不能構(gòu)成殘疾，須基于當(dāng)時醫(yī)療條件進行醫(yī)療檢查。修正案規(guī)定:發(fā)現(xiàn)不再是殘疾的受益人將訴諸于法院通過聽證程序決定福利金支付是否繼續(xù)。社會保障署署長需針對所有的殘疾等級制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)［8］。到了21世紀(jì)，殘障保險發(fā)展的同時也遇到了問題。在2001年，社會保障咨詢委員會發(fā)布一項報告，表達了對社會保障署殘障保險未來的關(guān)注和擔(dān)憂。報告中強調(diào)殘疾人申請福利金的人數(shù)預(yù)計增長可能會威脅到已存在的政策和行政結(jié)構(gòu)。并且呼吁新一屆國會和政府對社會保障署的殘疾計劃進行深入審查，并決定適時作出必要的變化。

二、美國殘障保險的運營

(一)殘障保險金主要來源——工薪稅

每年美國的運轉(zhuǎn)資金需要花費2萬億美元，這部分資金中1萬億美元是個人所得稅的累進資金，另外的1萬億美元由社會保障、醫(yī)保、企業(yè)所得稅、消費稅等而來。社會保障主要籌資手段是通過工薪稅實現(xiàn)的。2011年，美國信托基金的來源主要是由工薪稅、福利金收益稅、基金補償金、利息收入等幾方面構(gòu)成。殘障保險工薪稅收入是819億美元，占?xì)堈媳ｋU總資金來源的77%。

表1 美國2011年社會保障信托資金的來源 /億美元

美國的工薪稅不是個人收入稅，而是指對在職者征收的社會保險稅款，專門用于參加這一社會保險項目的老年人、遺屬幸存者和傷殘保險稅和住院保險稅，結(jié)合起來的英文簡寫就是OASDHI。工薪稅由雇主和雇員各付一半，在某個數(shù)量之下占雇員年工薪總額的固定比例。隨著社會保障福利金的不斷增大，社會保障工薪稅稅率也要提高。雇員與雇主分別交納的工薪稅率，1950年只有 1.5%，1960年為 3%，1970年為 4.2%，1980年為5%，1994年達到6.2%。當(dāng)前社會保障工薪稅稅率任然是雇主和雇員各自繳納6.2%。

表2 美國雇主和雇員繳納的工薪稅率 /%

殘障保險金主要由國內(nèi)稅務(wù)局、財政部、總體預(yù)算與管理辦公室負(fù)責(zé)。基本程序是:財政部負(fù)責(zé)社會保障稅的征收以及基金的管理;辦公室負(fù)責(zé)將收支計劃納入聯(lián)邦政府預(yù)算，提交國會批審。國內(nèi)稅務(wù)局扣繳雇主，要替政府從員工的工薪中預(yù)扣工薪稅。財政部美國國內(nèi)稅務(wù)局(隸屬財政部)將征收的社會保稅納入國庫后，1.7%進入殘障保險DI信托基金。

(二)殘障保險金主要支出——福利金發(fā)放

一般來說，福利金發(fā)放的前提是被保險人繳納了工薪稅稅并且工作了足夠長的時間。社會保障署按月向財政部通告受益人姓名和其應(yīng)得福利金，財政部按此賬目支付社會福利金［10］。殘障保險金按月發(fā)放，受益人收到其保險金的日期一般是每個月的第三天［11］。圖1顯示，美國殘疾保險的受益人數(shù)和月支付額都呈逐年遞增的趨勢，2001年受益人數(shù)達到了7 790 038人，工人人均月支付額為814.4美元;2011年受益人數(shù)達到了11 736 104人，人均月支付額為1 110.5美元。受益人數(shù)的增加，支付金額的增長說明了美國殘疾保險在社會保險中扮演著越來越重要的地位。

(三)殘障保險金的投資與管理

美國的社會保障金的投資管理是通過信托基金的形式，國會成立信托資基金，并且由財政部管理社會保障和醫(yī)療保險的收入和支出。殘疾保險信托基金專門用來支付殘疾人社會福利金［9］。殘障保險信托基金于1956年8月1日成立，并作為財政部的一個獨立的賬戶。信托資金用于支付受益人后的余額都要進行投資。表3是2011年美國社會保障信托基金投資情況。盡管美國是一個金融高度發(fā)達和開放的國家，但在聯(lián)邦社會保障基金結(jié)余的投資管理上，美政府奉行非常保守的政策，明確規(guī)定信托基金結(jié)余只能購買政府特別國債和特別公債劵，不得將信托基金投入市場。

表3 2011年OASI和DI信托基金投資交易 /千美元

為加強社會保障基金的管理，美國聯(lián)邦政府成立了社會保障基金信托投資委員會，隸屬于美國財政部，由財政部長，勞動部長、衛(wèi)生和人力資源部長、社會保障署長及兩名總統(tǒng)提名并由參議院確認(rèn)的公眾代表組成，財政部長出任主管信托基金人，對其負(fù)責(zé)。

三、啟示

美國殘障保險經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)相當(dāng)健全，在保障殘疾人群體生活發(fā)揮著重要的作用。該計劃在制度設(shè)計、運行管理等方面有值得借鑒之處。

第一，美國殘疾人保障的法制化程度高，社會保障機制比較完善。美國殘障保險誕生于1956年，經(jīng)過50多年的發(fā)展，聯(lián)邦政府始終將殘疾人的利益作為重要的內(nèi)容，以國家法律的形式確定下來。現(xiàn)代社會保障制度最基本的特征就是以法律為依據(jù)，并且在管理機構(gòu)的監(jiān)管下采取強制方式實施的。美國社會保險是國家通過立法強制實施的，《社會保障法》及其修正案在保障殘疾人合法權(quán)益方面發(fā)揮著重要的作用。美國殘障保險的機制比較完善，管理高度統(tǒng)一。美國政府每年征收的社會保障稅達數(shù)千億美元，美國社會保障稅在管理上，按照三權(quán)分立的原則實施。國會作出相關(guān)的社會保障的立法，財政部、社會保障部、勞動部負(fù)責(zé)有關(guān)具體計劃的執(zhí)行和實施。社會保障稅由聯(lián)邦國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府社會保障署負(fù)責(zé)審核［14］。就目前我國保護殘疾人的法律，相比較而言法律規(guī)定的條目比較抽象，多為倡導(dǎo)性的、缺乏具體的制度規(guī)定。殘疾人社會保障體制不暢，社會保障工作涉及到殘聯(lián)、民政、衛(wèi)生、司法、教育、社會保障等多個部門和機構(gòu)，缺乏權(quán)威的部門進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。各部門之間政令不一，缺乏溝通聯(lián)系，往往造成政策執(zhí)行難以落實。因此，完善殘疾人法律法規(guī)，建立健全殘疾人社會保障機制是當(dāng)前我國殘疾人社會事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。

第二，美國殘障保險以信托基金的形式投資運營，在社會殘疾保險信托基金的投資管理上，美政府奉行非常保守的政策，明確規(guī)定信托基金結(jié)余只能購買政府特別國債和特別公債券。殘疾保險基金結(jié)余只能購買政府債券，不能進入股票市場，這是美國聯(lián)邦政府社?；鹜顿Y的最基本原則［15］。對于資本主義高度發(fā)達的美國來說，經(jīng)濟周期的特性很難保證投資于股票市場的信托基金的收益。在該種原則的指導(dǎo)下，美國殘疾保險信托基金得到了安全保證。隨著經(jīng)濟、金融的全球化，我國金融風(fēng)險也比較突出，在此情形下，社會保障金的投資運營也是值得關(guān)注的重點。對于我國而言，美國信托基金的運行方式值得考慮和借鑒，并考慮逐步放寬殘疾人社會保障金的投資渠道，增加保障金的收益，這對于保障被保險人的利益，維護社會穩(wěn)定意義重大。

第三，美國殘疾保險強調(diào)聯(lián)邦政府的責(zé)任和責(zé)任主體的多元化。美國殘疾保險的確立和發(fā)展主要是由政府主導(dǎo)的，美國政府在殘疾保險的法律制定、稅收征收、福利發(fā)放、監(jiān)督管理等方面發(fā)揮重要的作用。經(jīng)過50多年的發(fā)展與完善，美國的殘疾保險制度逐漸演變?yōu)橐粋€不斷改革與創(chuàng)新的社會減壓系統(tǒng)，為大多數(shù)的工薪階層，包括公司、企業(yè)提供了必需經(jīng)濟補償和產(chǎn)業(yè)援助，為經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定做出了貢獻。由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)責(zé)任的社會保險責(zé)任，逐步形成一個多主體、全方位的社會福利體系。近年來，我國殘疾人事業(yè)得到了很大的發(fā)展，但是扶殘助殘的社會氛圍還不夠濃厚，相關(guān)責(zé)任主體的扶殘意識淡薄。我國的殘疾人社會保障金籌集的來源大部分源于財政支出，籌集的渠道比較狹窄，這也阻礙了殘疾人社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，政府在制度設(shè)計上也應(yīng)考慮在強調(diào)政府主導(dǎo)責(zé)任的同時，適當(dāng)強調(diào)個人勞動者分擔(dān)一定的責(zé)任。在發(fā)揮政府作用的同時，應(yīng)大力倡導(dǎo)社會扶殘助殘，重視公司、企業(yè)的作用;發(fā)揮財政主要作用的同時，探索多元化的籌資渠道。

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