地方人大代表任屆限制探究

劉 亮

(華東政法大學(xué)研究生教育院，上海200042)

山西省十二屆人大一次會(huì)議選出山西出席第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表70人，申紀(jì)蘭赫然在列。從1954年至今，她是惟一一名從第一屆連任至第十二屆的全國(guó)人大代表［1］。當(dāng)然，這樣的案例不具有典型性，全國(guó)人大代表有復(fù)雜的政治考量，但這一案例能反映出我國(guó)人大代表缺乏任屆限制的現(xiàn)實(shí)。與全國(guó)人大代表不一樣，地方人大代表與選民關(guān)系更為密切，對(duì)選民切身利益有著更為重要的意義。在地方人大的實(shí)踐中，多次連任更為常見(jiàn)，這恐怕不是一個(gè)好現(xiàn)象。對(duì)部分代表來(lái)說(shuō)，已成為事實(shí)上的“半終身制”，即人大代表只要沒(méi)有明顯違法違紀(jì)行為，即可無(wú)限期連任，這樣的現(xiàn)實(shí)顯然與人大代表制度建立的初衷相左，需要對(duì)制度作出修正。

一、理論與實(shí)踐對(duì)議員任屆限制的探究

(一)代議制原理對(duì)議員任屆限制的要求

代議制的優(yōu)勢(shì)是明顯的，理想中最好的政府形式就是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體的那種政府;每個(gè)公民不僅對(duì)該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時(shí)，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)［2］42。代議制相比君主制來(lái)說(shuō)，其民主性更高，但代議制也有其弊端，西方思想家在提出代議制的同時(shí)，就意識(shí)到代議制存在的危險(xiǎn)。約翰·密爾論證議會(huì)期限存在的必要性時(shí)提出:“議員不應(yīng)有太長(zhǎng)的任期致使他忘記他的責(zé)任，對(duì)他的職務(wù)漫不經(jīng)心，執(zhí)行起職務(wù)來(lái)完全為他個(gè)人的利益，或者忽視同他的選民進(jìn)行自由而公開(kāi)的商談”［2］168。僅僅規(guī)定議員任期，而缺乏對(duì)議員任屆限制的規(guī)定，使議員意識(shí)到有長(zhǎng)期連任的可能性，其履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)就是獲得連任，而非真正代表選民的利益。當(dāng)其長(zhǎng)期處于政府機(jī)關(guān)內(nèi)部，成為事實(shí)上的“職業(yè)政客”，就很難期待他深入基層與“選民進(jìn)行自由而公開(kāi)的商談”。

在民主政治發(fā)達(dá)、議員的產(chǎn)生通過(guò)公開(kāi)競(jìng)選的情況下，密爾在論證議員需要有任期的同時(shí)，主張議員應(yīng)該有一個(gè)“足夠使人們能根據(jù)他的行為過(guò)程而不是根據(jù)他的單個(gè)行為對(duì)他作出判斷的任期”［2］168，這樣的建議是明智的。與此相反，在公民的權(quán)利意識(shí)不夠、民主的環(huán)境不夠充分的情況下，密爾顯然側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“議員不應(yīng)有太長(zhǎng)的任期”，避免其長(zhǎng)期處于議員職位，為其自身謀取利益。

(二)任屆限制的實(shí)踐探索

早在古雅典民主時(shí)期，代議機(jī)構(gòu)成員任屆限制事實(shí)上已經(jīng)存在。公民大會(huì)是雅典的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但是由于公民大會(huì)人數(shù)較多(法定人數(shù)6 000人)，集會(huì)不容易，也難以運(yùn)作，因此，另外成立500人的評(píng)議會(huì)，公民大會(huì)的主要議程和擬議事項(xiàng)均由500人評(píng)議會(huì)決定。其成員有嚴(yán)格的任期規(guī)定，任期一般為1年，在短期之內(nèi)不能再次當(dāng)選［3］120。雅典的500人評(píng)議會(huì)就是最早的代議制機(jī)構(gòu)，是西方代議制理論的源頭，其中規(guī)定的“在短期之內(nèi)不能再次當(dāng)選”就是屬于對(duì)代議機(jī)構(gòu)成員的一種任屆限制。

筆者查閱多國(guó)憲法，發(fā)現(xiàn)目前世界上大部分國(guó)家的議員都沒(méi)有任屆限制。在美國(guó)，國(guó)會(huì)參議院和眾議院議員滯留的現(xiàn)象較為明顯，引起民眾對(duì)議員任屆限制的思考。早在1776年，激進(jìn)民主的賓夕法尼亞州憲就要求議會(huì)每年改選，且“在7年之內(nèi)，任何人不能超過(guò)4次被選為本州自由人的眾議院代表”，這是近代立法中最早的關(guān)于議員任屆限制的規(guī)定。

兩百多年之后，加利福尼亞州的選民肯定了限制州政府任屆數(shù)的必要性。1990年，加州選民修正了州憲第四章“立法機(jī)構(gòu)”，其中第十五節(jié)第二款規(guī)定了“參議院和眾議院的成員及任期”:參議院具有40名參議員;參議員被選舉任期4年，每?jī)赡旮倪x20人。任何參議員不得連任超過(guò)兩屆。眾議院具有80名成員;眾議員被選舉任期兩年。任何眾議員不得連任超過(guò)3屆［4］576。與同樣實(shí)行任屆限制的俄克拉何馬州、科羅拉多州相比，加州州憲關(guān)于地方議員任屆限制的規(guī)定最為明確和徹底。

世界上一些新興國(guó)家對(duì)議員任屆限制進(jìn)行實(shí)踐，以泰國(guó)憲法為例，其第95條規(guī)定:“上議員每屆任期六年，任期自國(guó)王任命之日算起。根據(jù)本條文，上議員自國(guó)王任命之日起，首屆上議員任期滿(mǎn)3年時(shí)，采用抽簽方式更換第九十四條:規(guī)定的全部上議員人數(shù)的一半。被更換的上議員被視為任期屆滿(mǎn)，結(jié)束上議員資格……國(guó)王有權(quán)任命因任期屆滿(mǎn)離任的上議員再任參議員。”根據(jù)本條規(guī)定，參議院議員一般任期只有6年，任期屆滿(mǎn)時(shí)必須離任，除非國(guó)王繼續(xù)任命，可以視為對(duì)議員任屆限制結(jié)合國(guó)情的嘗試，還是未敢實(shí)行嚴(yán)格的任屆限制。與泰國(guó)相比，菲律賓對(duì)議員的任屆限制則更為徹底，《菲律賓共和國(guó)憲法》第六章第四條規(guī)定:“參議員任期六年……參議員連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。參議員在任期內(nèi)自動(dòng)放棄執(zhí)行職務(wù)的時(shí)間，不論多久，概不得視為其當(dāng)選任期連續(xù)性的中斷?！边@一規(guī)定與加利福尼亞州憲相類(lèi)似，是各國(guó)憲法中關(guān)于議員任屆限制的少數(shù)代表。

西方憲法傳統(tǒng)，尤其以美國(guó)為例，公民對(duì)立法權(quán)始終保持不信任，各種制度的設(shè)計(jì)初衷都是為了限制立法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，加利福尼亞州憲中關(guān)于任屆限制必要性的論述可以視為對(duì)議員不信任最直接的表述，也是建立議員任屆限制的原因。加州州憲“立法機(jī)構(gòu)”第十五節(jié)規(guī)定，人民發(fā)現(xiàn)并宣布:國(guó)父?jìng)兘⒘嘶谧杂?、公正和?jìng)爭(zhēng)選舉的代議制政府體系。但政治權(quán)力越來(lái)越多地集中于連任代表之手，這削弱了選舉系統(tǒng)的自由、競(jìng)爭(zhēng)及代表性。立法者無(wú)限連任、為自身建立退休制度、并利用州政府開(kāi)銷(xiāo)來(lái)支付助理及服務(wù)的能力，在很大程度上導(dǎo)致極大多數(shù)議員獲得連任。這些不公正的在職優(yōu)勢(shì)打擊了符合條件的候選人尋求公共職位的積極性，并創(chuàng)造一個(gè)職業(yè)政客階層——而非國(guó)父?jìng)兯胂蟮墓翊?。這些職業(yè)政客成為官僚代表，而非選舉他們的人民的代表。為了恢復(fù)公共選舉的自由和民主體制，并鼓勵(lì)符合資格的候選人尋求公共職位，人民發(fā)現(xiàn)并宣布在職權(quán)利必須受到限制，必須限制退休福利、州自主的在職助理和服務(wù)以及連任屆數(shù)［4］576。

二、我國(guó)地方人大代表應(yīng)當(dāng)有任屆限制

理論上認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度也是代議制的一種表現(xiàn)形式，通說(shuō)認(rèn)為其與西方資本主義國(guó)家的議員制度的根本區(qū)別在于:它是建立在公有制為主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，各級(jí)人民代表大會(huì)代表是人民利益的真正代表。相比于西方議員來(lái)說(shuō)，我國(guó)的地方人民代表與選民聯(lián)系更加密切，更能代表人民的利益，更能體現(xiàn)人民的意志。

(一)權(quán)力制約的需求

我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)制度框架下，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使國(guó)家權(quán)力，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，各地方主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免都由同級(jí)地方人民代表大會(huì)決定。地方各級(jí)人民代表大會(huì)在其所代表的地區(qū)內(nèi)，決定著該地區(qū)內(nèi)的發(fā)展走向。我國(guó)的制度架構(gòu)是人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政、司法不能對(duì)其進(jìn)行制約，當(dāng)人民代表大會(huì)通過(guò)地方性法規(guī)、各項(xiàng)決議為人民代表自身謀取利益，不存在有效制約機(jī)制。相反，地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，當(dāng)代表認(rèn)為人民政府所作的決議與其自身利益相沖突時(shí)，可以通過(guò)在人民代表大會(huì)上投反對(duì)票以爭(zhēng)取使政府決議流產(chǎn)。實(shí)踐中，人民政府、人民法院和人民檢察院對(duì)人民代表大會(huì)報(bào)告工作，為了使其報(bào)告獲得通過(guò)，采取事先與人大代表進(jìn)行溝通的方式，滿(mǎn)足人大代表提出的利益要求，這些也是人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)之初不曾預(yù)想到的，在經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐后逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的漏洞。與人大代表的職權(quán)不相對(duì)稱(chēng)的是對(duì)人大代表的制約。法律賦予原選舉單位和選民監(jiān)督人大代表的權(quán)利，實(shí)踐中，對(duì)地方人大代表的監(jiān)督由不確定的群體——原選舉單位或選民組成，在公民權(quán)利意識(shí)仍顯薄弱的當(dāng)代，這樣的監(jiān)督是難以得到落實(shí)的，僅僅在人大代表存在明顯的違法行為時(shí)，才由原選舉單位或選民群體象征性地行使罷免權(quán)，即使如此，通過(guò)選民罷免人大代表的案例仍然是不多的。

人民主權(quán)原則必然要求人民掌握最高權(quán)力，在我國(guó)即由人民代表大會(huì)代表人民行使權(quán)力，“絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”，任何權(quán)力都需要存在制約。在公民權(quán)力監(jiān)督意識(shí)薄弱的情況下，只能通過(guò)制度的完善來(lái)制約權(quán)力。長(zhǎng)期任職的“職業(yè)政客”對(duì)于權(quán)力濫用的危害顯然高于偶爾當(dāng)選的代表，在不能對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行削減的時(shí)候，對(duì)行使權(quán)力的代表的制約成為首選，這也就是權(quán)力制約對(duì)代表任屆限制的需求。

(二)利益控制的需要

加利福尼亞州憲法關(guān)于任屆限制必要性的表述，表達(dá)了西方公民對(duì)于連任議員的反感以及對(duì)自身權(quán)利受到侵犯的擔(dān)憂(yōu)，以我國(guó)為代表的社會(huì)主義國(guó)家，原先的憲法理念是對(duì)國(guó)家的信任，相信國(guó)家代表人民的利益，忽視了對(duì)國(guó)家權(quán)力的防御，因此，在我國(guó)的憲法觀(guān)念中，人大代表是真正代表人民的，即使存在一些反面案例的人大代表，那也是不能代表大多數(shù)的極小一部分人。這樣的觀(guān)念在建國(guó)初期，國(guó)家和人民都處于極度貧困的狀態(tài)下，人民代表沒(méi)有自身私有利益的情況下，是能夠得到認(rèn)可的。隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)中存在各種利益，人大代表很難單純地代表人民的利益，大部分人大代表有著自身的利益需求，以1996～1999年省級(jí)人大代表身份構(gòu)成比例為例，其中，工人代表 14.01%，農(nóng)民占 10.47%，軍人占4.66%，干部占 42.8%，知識(shí)分子占 20.95%，歸國(guó)華僑占 1.02%，其他占 6.09%［5］，其中個(gè)人利益較小的只有農(nóng)民代表，僅占10.47%，很難在人民代表大會(huì)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。相反的是干部占了將近一半，這些人大代表本身即為“職業(yè)政客”，其對(duì)人民真正關(guān)心的利益的了解顯然不如基層的工人農(nóng)民，甚至不如相對(duì)處于中立地位的知識(shí)分子，獲得連任和升遷是其主要利益所在。結(jié)合我國(guó)地方人大代表的產(chǎn)生的民主不充分性，這些并非通過(guò)足夠民主的競(jìng)爭(zhēng)形式獲得代表資格的人大代表，一方面其背后沒(méi)有真正的選民，也就不知道代表哪些人民的利益，另一方面，這些代表更容易利用其在職優(yōu)勢(shì)獲得連任，從而為自己謀取利益。

實(shí)踐證明，任何一個(gè)制度都不是完美的，人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的初衷是好的，人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生自己的代言人，代表自己行使國(guó)家權(quán)力，從其本意來(lái)說(shuō)，對(duì)人大代表?yè)?dān)任的時(shí)間不應(yīng)該有任何限制，只要人民滿(mǎn)意，就可以無(wú)任何時(shí)間限制的當(dāng)選。早期建國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人也意識(shí)到人民代表缺乏任職時(shí)間限制存在的弊端，制度設(shè)計(jì)時(shí)采取折中的方式，即規(guī)定了人大代表任期這一限制，但并未規(guī)定任屆限制?，F(xiàn)實(shí)情況對(duì)任期的“名存實(shí)亡”提出挑戰(zhàn)，迫切要求對(duì)人大代表的任屆限制進(jìn)行重新思考。

三、地方人大代表缺乏任屆限制的弊端

地方人大代表多次連任的案例并不少見(jiàn)，如2009年時(shí)《吉林人大》上報(bào)道的有關(guān)吉林省地方病第二防治所地方病醫(yī)院院長(zhǎng)程文增代表，其連任四屆人大代表，在人大代表的崗位上工作了20年;又如湖北省夷陵區(qū)人大代表宋志武也是多次擔(dān)任區(qū)人大代表。不可否認(rèn)，其中有些代表在人大的崗位上兢兢業(yè)業(yè)，為選民表達(dá)利益訴求，代表選民的最高利益，但缺乏任屆限制的地方人大代表制度在實(shí)踐中暴露的問(wèn)題也是明顯的。

首先，限制代表的廣泛性。依據(jù)選舉法來(lái)說(shuō)，“代表應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性”，依據(jù)這一理念，即應(yīng)當(dāng)充分考慮各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)都有自己的代表，我國(guó)實(shí)行區(qū)域代表制，但也部分兼顧行業(yè)代表，如果部分代表長(zhǎng)期霸占某些代表名額，在代表總量一定的情況下，剝奪了其他地區(qū)或行業(yè)代表表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)。以吉林省人大代表程文增為例，其長(zhǎng)期在醫(yī)院工作，所提議案局限于與醫(yī)療有關(guān)問(wèn)題，侵占了其他一些沒(méi)有代表的行業(yè)表達(dá)其意愿的權(quán)利。當(dāng)然，此說(shuō)并非否定程文增代表本人，這是制度使然，與代表本人無(wú)關(guān)，這種問(wèn)題是客觀(guān)存在的。

其次，惰性的滋生。半終身制助長(zhǎng)了一些長(zhǎng)期任職的人大代表的惰性，長(zhǎng)期遠(yuǎn)離選民，缺乏與選民的溝通。在最能體現(xiàn)民權(quán)作用的選舉領(lǐng)域，目前的情況是權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，民權(quán)的力量相對(duì)弱小。正是基于權(quán)力對(duì)選舉過(guò)程的超強(qiáng)控制，因此在我國(guó)一定程度上存在著人大代表的榮譽(yù)性特征，即人大代表的資格與身份上附著了特定的榮譽(yù)性。一些不具備參政議政能力，但在各行各業(yè)做出一定貢獻(xiàn)的標(biāo)兵、勞?；颢@得各種榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的人，國(guó)家為進(jìn)一步嘉獎(jiǎng)他們而使他們獲得候選人提名并當(dāng)選為人大代表［3］。正因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只要不存在明顯違法違紀(jì)行為，與榮譽(yù)性緊密聯(lián)系的人大代表基于其在職優(yōu)勢(shì)，連任也就順理成章。當(dāng)其利用人大代表的權(quán)力為自身獲得更多的名利之后，其人大代表的地位也更加鞏固，由此人大代表的職位在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)就成為其個(gè)人的專(zhuān)有。在這部分代表的觀(guān)念中，只要不犯原則性的錯(cuò)誤，連任是必然的，與選民的溝通是沒(méi)有必要的。

再次，腐敗的形成。部分人大代表長(zhǎng)期處于權(quán)力行使者的地位，事實(shí)上等同于政府公務(wù)員，與公務(wù)員不同的是，普通人大代表并未實(shí)行專(zhuān)職化，人大代表在履行代表職責(zé)的同時(shí)，繼續(xù)著自己的工作，自身利益需要滿(mǎn)足的空間更大也更為具體。由于人大代表具有被社會(huì)廣泛認(rèn)可的特定社會(huì)地位或影響，具有與各行各業(yè)精英和黨政要員廣泛接觸的便利，以及享有某些法定特權(quán)，因此，在一切以權(quán)力為歸依的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一些熱衷于仕途、權(quán)位或名利的心術(shù)不正之人，在特定權(quán)力的操作或庇護(hù)下獲得人大代表候選人提名并當(dāng)選為人大代表。長(zhǎng)期任職使一部分具備職業(yè)政客的權(quán)力控制能力，利用權(quán)力進(jìn)行尋租成為必然。人大代表的身份不是其腐敗的原因，但長(zhǎng)期連任的事實(shí)為其腐敗提供保障則無(wú)疑。

最后，民主教育機(jī)會(huì)的錯(cuò)失。我國(guó)公民民主參政的意識(shí)稍顯薄弱，在此基礎(chǔ)上，地方人大代表的無(wú)限制連任，讓熱衷于參與民主政治建設(shè)的選民對(duì)選舉的民主性產(chǎn)生質(zhì)疑，逐步對(duì)選舉喪失興趣，不僅不積極行使自己的選舉權(quán)，而且對(duì)人大代表缺乏監(jiān)督的意識(shí)，進(jìn)一步使人大代表的選舉成為某一小部分人的“特權(quán)活動(dòng)”。民主選舉對(duì)于公民政治興趣培養(yǎng)的意義不言而喻，當(dāng)公民參政僅有的途徑遭到破壞，公民即會(huì)對(duì)政治產(chǎn)生抵觸情緒，認(rèn)為其與自身無(wú)關(guān)。

我國(guó)建國(guó)之初，長(zhǎng)期奉行的實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。十一屆三中全會(huì)以后鄧小平一直在考慮廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。1980年8月18日，鄧小平在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的講話(huà)中特別指出:“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關(guān)系，同我們黨一直沒(méi)有妥善的退休解職辦法也有關(guān)系，后來(lái)沒(méi)有及時(shí)解決，是一個(gè)失策?！保?］人大代表雖然不屬于領(lǐng)導(dǎo)干部，但在我國(guó)這樣一個(gè)講究排資論輩的社會(huì)里，長(zhǎng)期擔(dān)任人大代表職務(wù)的人大代表事實(shí)上成為了人大代表群體里的權(quán)威人物，其話(huà)語(yǔ)更能得到關(guān)注，其分量與一人一票的平等原則是不均等的，在這樣的情況下，長(zhǎng)期連任的人大代表已與領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)異。

人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的初衷，是通過(guò)人大代表的議案以及在人民代表大會(huì)中其他職責(zé)的履行，為人民謀取利益。代表要想獲得連任，必須得到其所在地區(qū)選民的認(rèn)可，只有滿(mǎn)足了其所在地區(qū)選民的利益需要，人大代表才算是合格，選民也會(huì)自發(fā)地對(duì)其表示認(rèn)同，進(jìn)入人民代表大會(huì)代表人民，人民認(rèn)同人大代表的良性循環(huán)。在當(dāng)前的運(yùn)行模式下，少數(shù)地方人大代表的工作重心并非人民的利益，而是其自身利益，缺乏任屆限制的地方人民代表大會(huì)制度往往使這樣的情況長(zhǎng)期持續(xù)，現(xiàn)實(shí)中暴露的問(wèn)題對(duì)任屆限制的缺乏提出挑戰(zhàn)。

四、地方人大代表任屆限制實(shí)施面臨的困境

地方人民代表大會(huì)制度是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分，在中國(guó)民主和憲政建設(shè)中發(fā)揮著積極作用。地方人大代表的優(yōu)化有助于完善地方人民代表大會(huì)制度，在公民參政意識(shí)不高、民主選舉難以得到落實(shí)的情況下，只能通過(guò)制度的完善來(lái)強(qiáng)制對(duì)人大代表進(jìn)行優(yōu)化。建立地方人大代表任屆限制，不能直接起到優(yōu)化作用，但可以改變一些代表無(wú)限連任的現(xiàn)狀。第一，可以讓更多的新代表進(jìn)入人民代表大會(huì)行使公權(quán)力，提出更多更富創(chuàng)造力的議案;第二，可以避免一些人大代表利用長(zhǎng)期處于人大代表之位，成為事實(shí)上的官僚階層，從而進(jìn)行權(quán)力尋租，導(dǎo)致人大代表的腐敗;第三，人大代表的變動(dòng)讓選民意識(shí)到，人大代表并非某些人的專(zhuān)屬，任何人都有可能進(jìn)入到人大代表的群體中行使權(quán)力，增加其參政的積極性。

以我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，這一限制的建立存在著諸多障礙:

首先，理論支持不夠。我國(guó)學(xué)界關(guān)于地方人大代表制度完善的研究者很多，也形成一些很有說(shuō)服力的理論成果，包括對(duì)地方選舉中的違憲現(xiàn)象、地方立法中的利益傾向、人大代表評(píng)議中的相反效應(yīng)、個(gè)案監(jiān)督的負(fù)面影響等類(lèi)似問(wèn)題的研究。關(guān)于地方人大代表任屆限制的研究則很少，實(shí)踐需要理論的指引，在理論研究嚴(yán)重不足的情況下，難以期待制度的創(chuàng)新。

其次，人大代表自身的反對(duì)。在我國(guó)，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)掌握基本法律的制定權(quán)，我國(guó)憲法中沒(méi)有公民創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)的規(guī)定，人民不具有集體制法的權(quán)力，只能期待全國(guó)人民代表大會(huì)自身作出對(duì)代表的限制，即使在民主程度非常高的西方國(guó)家，如此自己立法限制自己也屬罕見(jiàn)，如上文提到的加利福尼亞州憲，在通過(guò)該限制修正案時(shí)，出現(xiàn)有組織的反對(duì)力量，最終是通過(guò)全州公投方式來(lái)解決，以52%的些微優(yōu)勢(shì)獲得通過(guò)。事實(shí)上，由于各州的民間組織的持續(xù)推動(dòng)，此后1992年到1995年，除了以上3個(gè)州以外，先后有18個(gè)州陸續(xù)加入議員限制連任次數(shù)的行列。1995年路易斯安那州進(jìn)行的全州全民公決議員連任期限制制度的過(guò)程中，有甚至高達(dá)66%的支持率。在立法過(guò)程中，除了路易斯安那州是由州議會(huì)通過(guò)州憲修正案，猶他州是州議會(huì)自我立法限制之外，其他18個(gè)州都是經(jīng)由人民創(chuàng)制權(quán)所通過(guò)的法案或者憲法修正案［7］。我國(guó)傳統(tǒng)的官本位思想較之美國(guó)顯然更為嚴(yán)重，在部分人大代表的眼里，人大代表就是國(guó)家官員，誰(shuí)愿意自己舍棄自己“做官”的機(jī)會(huì)?甚至有人會(huì)指出，既然是民意選擇的結(jié)果，就不應(yīng)該存在限制，否則就是壓制民意。這種論調(diào)顯然是站不住腳的，國(guó)家主席即使再能得到人民的認(rèn)同，也得依據(jù)憲法只能任期兩屆。

最后，全社會(huì)民主環(huán)境的欠佳。在我國(guó)，公民的政治參與嚴(yán)重不足，造成這一現(xiàn)象的原因很多，包括民主政治真正實(shí)行僅有三十多年的歷史，人民參與民主選舉的機(jī)會(huì)不多，并未形成競(jìng)爭(zhēng)選舉意識(shí);人口眾多，每個(gè)人大代表所代表的人數(shù)太多，很難讓每位選民充分了解當(dāng)選人大代表，每位選民獲得當(dāng)選的機(jī)會(huì)也很小，逐漸失去參與的熱情。當(dāng)民眾對(duì)人大代表的選舉失去興趣，也就減少了對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行改革的訴求。這是進(jìn)行任屆限制改革的環(huán)境阻礙，失去人民的支持也就失去了推動(dòng)力。

結(jié) 語(yǔ)

地方人大代表的任屆限制在我國(guó)屬于比較陌生的詞匯，從學(xué)者到政府再到全社會(huì)，對(duì)于這一制度創(chuàng)新的理解都不夠。在全世界，將這一限制理念落實(shí)到制度中的也為數(shù)不多，即使在一些被認(rèn)為民主程度較高的國(guó)家，其推行也遭遇巨大的阻力。我國(guó)民主政治的發(fā)展不可謂成熟，這一制度的在短期內(nèi)難以得到認(rèn)同，但未嘗不可通過(guò)先建立制度來(lái)反作用民主政治的發(fā)展。期待能有更多學(xué)者和官員對(duì)此關(guān)注，推動(dòng)制度創(chuàng)新。

［1］申紀(jì)蘭:連任12屆的全國(guó)人大代表［N］.中國(guó)婦女報(bào).2013－3－18(1).

［2］約翰·密爾.代議制政府［M］.汪瑄，譯.北京:商務(wù)印書(shū)館，2007.

［3］江啟疆.論人大代表選舉及其相關(guān)問(wèn)題［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2002(5):120－125.

［4］張千帆.西方憲政體系(上冊(cè)·美國(guó)憲法)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

［5］白鋼.數(shù)據(jù)選舉［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001:120－121.

［6］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:331.

［7］任勇.美國(guó)議員的任期限制制度改革:內(nèi)容與評(píng)估［J］.人大研究，2009(10):36－39.