環(huán)境治理的新思路：自主治理

李 賓，周向陽

（中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872）

一、引 言

在遠古時期，人類從自然界獲取的物質(zhì)數(shù)量十分有限，對生態(tài)系統(tǒng)的破壞也不十分顯著，基本保持在生態(tài)系統(tǒng)可以自我修復的界限以內(nèi)。人類自從使用了火以后，結(jié)束了茹毛飲血的時代，然而“火獵”導致的森林破壞，造成了人類歷史上最初的生態(tài)危機。農(nóng)耕的出現(xiàn)是人類文明的巨大進步，是人類歷史上劃時代的大事。農(nóng)耕代替“火獵”的初期，生態(tài)系統(tǒng)的自我更新機制得以恢復，但隨著耕地面積的逐漸擴大，又帶來了對生態(tài)系統(tǒng)更為嚴重的破壞，結(jié)果造成了古印度、古埃及、古巴比倫等農(nóng)業(yè)文明的衰敗。工業(yè)文明是人類社會生產(chǎn)力高速發(fā)展、物質(zhì)文明和精神文明昌盛的重要階段。隨著人類干預自然能力的逐步增強，一方面使人們從對自然界的索取中更大限度地滿足了自身生存和發(fā)展的需要，另一方面也造成非常嚴重的資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，迫使人類日益逼近到難以為繼的十字路口，面臨著生死存亡的重大抉擇[1]。進行環(huán)境治理（Environmental Gover?nance）的必要性由此產(chǎn)生。

由于環(huán)境資源具有典型的公共物品性質(zhì)，其供給和消費往往存在明顯的“外部性”，按照市場規(guī)則進行交易時，經(jīng)常存在“市場失靈”的問題。政府干預主義者認為“市場失靈”應通過政府干預來進行彌補。但是，政府的干預在很多時候并不能取得良好的效果，甚至起到了反作用，稱為“政府失效”。既然市場和政府都無法很好地發(fā)揮作用，進行環(huán)境治理的第三條道路在哪里？美國印第安納大學Elinor Os?trom（以下簡稱“Ostrom”）教授給我們提供了一種新的思路，那就是自主治理理論。

二、政府與市場作用的爭議

（一）庇古理論中的政府作用

被譽為“福利經(jīng)濟學之父”的庇古（Pigou）于1920年出版了他的代表作《福利經(jīng)濟學》，他在馬歇爾所提出的“外部經(jīng)濟”概念基礎(chǔ)上擴充了“外部不經(jīng)濟”的概念和內(nèi)容，將對外部性問題的研究從外部的因素對企業(yè)的影響轉(zhuǎn)向企業(yè)或居民對其他的企業(yè)或居民的影響。庇古注意到了邊際私人凈產(chǎn)值背離邊際社會凈產(chǎn)值的現(xiàn)象，他將這種背離解釋為外部性，即邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益之間存在差異。庇古進一步提出了消除這種背離、將經(jīng)濟活動的外部效應進行內(nèi)部化的經(jīng)濟政策，即由政府對邊際私人成本小于（大于）邊際社會成本的行為征稅（補貼）。庇古的這種政策建議被后續(xù)的研究者稱為“庇古稅”。環(huán)境經(jīng)濟領(lǐng)域中的一些經(jīng)典原則和政策，如“誰受益，誰投資”的原則、“誰污染，誰治理”的原則、“污染者付費原則”（Polluter-pays Principle，PPP），以及當前國內(nèi)外普遍盛行的“排污收費制度”，都體現(xiàn)了庇古理論的要求。

庇古理論獲得了學界廣泛贊譽的同時也受到后續(xù)研究者的諸多批評：第一，由于顯而易見的原因，政府不可能充分了解導致外部性和受外部性影響的所有個人的邊際成本或邊際收益，也不可能擁有能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)資源配置的所有相關(guān)信息，因此無法制訂出最優(yōu)的稅率和補貼額度，造成庇古稅的實際執(zhí)行效果與理論價值存在很大的偏差，美好的愿望未必能夠產(chǎn)生美好的效果。第二，庇古理論將政府看作是社會公共利益的天然代表者，并能夠自覺地按照公共利益對產(chǎn)生負外部性的經(jīng)濟活動進行合理的干預。然而，事實上，無論將政府看做是一個整體，還是看作是由許多部門或許多人組成的一個機構(gòu)，它本身具有明顯的政治和經(jīng)濟的私利，其制訂的公共政策往往具有或多或少的自利性。第三，政府對經(jīng)濟活動進行干預本身也需要支付巨大的行政成本，甚至可能大于負外部性所造成的損失，因而可能造成政府干預外部性的不經(jīng)濟。第四，寄希望于依靠政府行政權(quán)力平衡利益分配，將會創(chuàng)造權(quán)力尋租的土壤和空間，導致公共資源配置的扭曲和低效率。

（二）科斯定理中的市場機制

鑒于庇古理論存在上文所述的諸多問題，新制度經(jīng)濟學的奠基人科斯（Coase）在經(jīng)典的《社會成本問題》一文中，對庇古稅進行了嚴厲的批判：第一，外部性往往不僅僅是一方侵害另一方的單向的問題，而往往具有相互性，可能沒有任何一種稅費是天然正確的。第二，若交易費用為零，通過經(jīng)濟活動雙方的自愿協(xié)商就可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，無需進行庇古稅這樣復雜的制度安排。第三，若交易費用不為零，外部性內(nèi)部化要通過各種政策手段的成本—收益權(quán)衡比較方能確定。這就是后續(xù)研究者通常所說的“科斯定理”。隨著20世紀70年代以后全球環(huán)境的問題日益加劇，發(fā)達的市場經(jīng)濟國家開始探索庇古稅以外能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境行為外部性內(nèi)部化的新途徑，科斯定理在實際的應用中得到很多的關(guān)注。環(huán)境保護領(lǐng)域的“排污權(quán)交易制度”，就是科斯定理的典型應用。科斯定理繼續(xù)倡導經(jīng)濟自由主義觀念，繼續(xù)探索市場機制解決資源配置問題，認為政府干預不是解決“市場失靈”的唯一方法，開創(chuàng)了研究經(jīng)濟學問題的全新視角。

盡管科斯定理從市場機制的角度實現(xiàn)了環(huán)境行為外部性內(nèi)部化方法的創(chuàng)新，但其理論的局限性也是顯而易見的。第一，科斯定理能夠發(fā)揮作用的前提條件是經(jīng)濟體系已經(jīng)實現(xiàn)高度的市場化，但目前世界上的大多數(shù)國家都不完全具備這樣的條件，即使是在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的美國，根據(jù)科斯定理指導進行的大規(guī)模的成功的環(huán)境政策實踐也是寥寥無幾。第二，在制度的形成過程中，產(chǎn)權(quán)明晰是自愿協(xié)商的前提條件，但實際上，像環(huán)境資源這樣的公共物品的產(chǎn)權(quán)往往非常難以界定或者界定的成本非常高，從而使市場主體之間的自愿協(xié)商失去了前提條件。第三，即使是各市場主體之間的自愿協(xié)商過程，仍然會產(chǎn)生一定的交易成本，如果這種交易成本高于社會凈收益，那么自愿協(xié)商將失去其價值。特別是在當前的大多數(shù)發(fā)展中國家，尚未建立完善的法治體系和公民社會，社會經(jīng)濟活動的交易成本十分龐大，大大削弱了科斯理論在公用資源治理領(lǐng)域的普遍適用性。

三、自主治理理論的提出

（一）自主治理理論的形成

Ostrom從孩童時期幫助母親打理自家菜園的真實經(jīng)歷中揭示出了生活中的一個重要事實：即使大多數(shù)的平民百姓，在面對資源問題時，也能夠合作和代理處置好共同利益[2]。在她后續(xù)的研究經(jīng)歷中，Ostrom重點關(guān)注了“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來、進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益”[3]。Ostrom在《公共事務(wù)的治理之道》一書中，提出了政府與市場之外的第三種選擇，即公共事務(wù)的自主組織和自主治理理論（以下簡稱“自主治理理論”）。Ostrom正是由于其在方法論上的創(chuàng)新，才改變了經(jīng)濟學界對公共資源治理模式的理解方式[4]，為我們提供了進行環(huán)境資源治理的新思路。

Ostrom通過從哈?。℉ardin）的“公地悲劇”（The Trage?dy of Commons）、“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma）以及奧爾森（Olson）的“集體行動的邏輯”（The Logic of Collective Action）等幾個經(jīng)典模型的分析，引出了個體理性與集體理性之間的沖突。Ostrom認為，造成這種現(xiàn)象的原因在于傳統(tǒng)理論的博弈分析方法存在明顯的缺陷，它們所賴以存在的理論假設(shè)嚴重背離了現(xiàn)實情況，比如理性人假定、擁有完全信息、獨立行動、互不溝通，且進行一階博弈，等等。Ostrom以小規(guī)模公共池塘資源為例說明，一群有限理性的行為人，因共享公共資源而不斷進行溝通和互動，對其他行為人和公共資源本身的信息更加了解，可能通過自籌資金來制定并實施有效使用公共池塘資源的合約，從而從理論上分析了行為人可能實現(xiàn)公共資源自主治理的可能性。因此，在Ostrom的自主治理理論中，盡管有限理性的行為人并不具備完全信息，但仍然可以通過博弈過程中的溝通，不斷增加自己對其他行為人的了解，提高對各行為人對公共資源影響的認識，從而改變自己的行動策略，采取更有利于自己的行動方案。

（二）自主治理理論的分析框架

Ostrom通過證實實行自主治理的公共池塘資源可以獲得超過人們之前預期的結(jié)果，形成了多層次的“制度分析與發(fā)展框架”（Institutional Analysis and Development Framework，IAD）。在Ostrom的IAD框架中，要解決公共資源的集體行動問題，需要解決三個方面的問題，包括：新制度的供給問題、可信承諾問題和相互監(jiān)督問題[3]。關(guān)于新制度的供給，Ostrom認為，因為受制于現(xiàn)實情況，應當拋棄總和變量而使用影響總和變量的環(huán)境變量，來評價一套制度的總收益與總成本。對于可信承諾問題，Ostrom認為，在復雜的和不確定的環(huán)境下，個人通常會根據(jù)現(xiàn)實條件改變行動方案。因此，自治組織的群體，必須采取適當?shù)谋O(jiān)督和制裁措施，來保持對規(guī)則的遵守。關(guān)于相互監(jiān)督問題。Ostrom認為對自主治理成功案例的研究表明，許多自治組織自主設(shè)計的治理規(guī)則本身不但增強了組織成員進行相互監(jiān)督的積極性，而且降低了監(jiān)督成本。

Ostrom認為，現(xiàn)有的集體行動分析方法主要停留在操作層次，而實際上，影響集體行動的制度并非只限于此，應同時考慮三個層次的制度分析，分別是操作制度、集體選擇制度和憲法制度。操作制度是其中最低層次的制度，主要內(nèi)容是確定公共資源的使用辦法，明確信息交換要求，形成監(jiān)督與制裁機制等。集體選擇制度是其中中間層次的制度，是改變操作制度的制度，其主要內(nèi)容是建立分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)框架并形成解決沖突的機制。憲法制度是其中最高層次的制度，是制定集體選擇制度的制度，其主要內(nèi)容是使外部的政府或權(quán)威能夠認可自主治理的組織和基本規(guī)則。這三個層次的制度具有非常清晰的邏輯關(guān)系：較低層次的行動制度的變化，在高層次制度所限定的規(guī)則中發(fā)生；越高層次的制度，變更的成本也就越高，因此提高了根據(jù)共同的規(guī)則行動的個人之間相互預期的穩(wěn)定性。Ostrom的這種動態(tài)分析方法，將進行制度分析時涉及的所有制度變量都內(nèi)生化，不同于之前的許多研究者假定某些制度是外生變量的比較靜態(tài)分析方法，能夠更加準確地描述我們身邊的現(xiàn)實世界。應當強調(diào)的是，Os?trom并未否定非正式規(guī)則的有效性，這進一步拓展了制度分析的視野。

四、環(huán)境治理三條道路的關(guān)系

（一）在研究視角上各有特色

系統(tǒng)論認為，系統(tǒng)是由相互關(guān)聯(lián)的若干組分所構(gòu)成的、具有某種特定功能的有機整體。人類生存在一個由社會系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、自然系統(tǒng)組成的一個復合的復雜巨系統(tǒng)中。系統(tǒng)的演化是指系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、狀態(tài)、特征、行為、功能隨著時間的推移而發(fā)生的變化[5]。在復合生態(tài)系統(tǒng)的演化過程中，一個顯著特點是系統(tǒng)自組織與他組織兩種形式的協(xié)同進行。系統(tǒng)在形成其結(jié)構(gòu)的過程中，若不依靠外界的特定干擾，僅是依靠系統(tǒng)內(nèi)部的相互作用來達到的，則稱這一演化過程是自組織。若依靠系統(tǒng)以外的組織者，組織系統(tǒng)使其按事前確定的計劃、方案變化，以期達到預定的目標，則稱之為他組織。因此，從系統(tǒng)論的觀點看，庇古理論關(guān)注的內(nèi)容是環(huán)境治理的他組織，依靠經(jīng)濟系統(tǒng)之外的力量實現(xiàn)環(huán)境治理目標，科斯定理關(guān)注的內(nèi)容是環(huán)境治理的自組織，依靠經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生機制實現(xiàn)環(huán)境治理目標，而Ostrom的自主治理理論則兼而有之，需要經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生機制和外部力量都要發(fā)揮作用。

（二）在發(fā)揮作用時相互影響

庇古理論注意到由于外部性的存在，導致市場機制在進行環(huán)境資源配置時無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，應該發(fā)揮政府在彌補市場機制不足方面的積極作用。因此，庇古理論是在肯定市場機制發(fā)揮了作用的前提下強調(diào)政府作用的。科斯定理認為在交易費用為零的情況下，解決外部性問題無需“庇古稅”，但在交易費用不為零的情況下，解決外部性問題的方法要根據(jù)成本—收益的總體比較結(jié)果確定，庇古方法和科斯方法都可能是有效的?？梢?，科斯并沒有全部否定庇古理論，而是在庇古的研究成果基礎(chǔ)上進行了拓展，將庇古理論納入到了自己的理論框架之中。在Ostrom的研究中，盡管是在尋找政府和市場之外的第三條道路，但是并未否定政府和市場的作用。在自主治理制度的產(chǎn)生與變遷過程中，行為人要不斷地進行價值判斷和策略選擇，市場機制的影響無處不在。而在集體行動制度的分析中，憲法制度是最高層次的制度，是制定集體選擇制度的制度，主要內(nèi)容是使外部的政府和權(quán)威能夠認可自主治理的組織和基本規(guī)則。因此，憲法體系的完善與政府治理的正常運行是自主治理制度正常發(fā)揮作用的制度前提。

（三）三條道路的比較

環(huán)境治理的三條道路，庇古手段、科斯手段和自主治理，主要特征比較如表1所示。

表1 三條道路的比較

五、自主治理理論的貢獻與局限性

（一）自主治理理論的貢獻

Ostrom自主治理理論拓展了公共事務(wù)治理的理論和方法，形成了環(huán)境治理的新思路，具有重要的理論價值和應用價值，產(chǎn)生了巨大的社會影響。

首先，Ostrom強調(diào)了利他主義的存在。奧爾森的“集體行動的邏輯”從理性人的角度出發(fā)，認為利己主義是所有理性人一切行動與選擇的出發(fā)點和基本前提，不存在利他主義傾向。因此，行動者經(jīng)常陷入類似于“囚徒困境”之類的兩難境地，導致公共資源被過度使用，形成諸如“公地悲劇”一樣的結(jié)果。在Ostrom認為：人的認識和思維能力不是無所不能，而是相對有限的，這使得參與集體行動的個人可能而且也必須表現(xiàn)出一定的利他性，與參與集體行動的其他人進行合作；在規(guī)模較小的公共事物治理和資源利用過程中，人們可以在頻繁的相互接觸中加強溝通和了解，增進彼此之間的信任和依賴感；這樣，參與集體行動的個體和個體之間就可以為了實現(xiàn)公共的利益而組織起來，采取集體行動，進行自主治理[6]。

其次，Ostrom拓展了集體行動的制度。她對集體行動的分析從單一的操作規(guī)則分析擴展到了操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法規(guī)則等三個層次，讓制度分析的內(nèi)容更加豐富和接近現(xiàn)實，并且內(nèi)生化了進行制度分析時所涉及的所有制度變量，從動態(tài)角度對制度展開分析。Ostrom認為判斷一個制度安排優(yōu)劣的標準在于它是否有助于增進公共事務(wù)的管理績效。Ostrom拓展了制度分析的視野，將非正式的規(guī)則也納入了制度的范疇，強調(diào)了在公共池塘資源的治理過程中，可以發(fā)揮正式制度和非正式制度的各自特點，形成相互補充、有機統(tǒng)一的制度體系。

（二）自主治理理論的局限性

盡管自主治理理論對于公共資源治理的貢獻是顯而易見的，但將自主治理理論作為一種普適的方法論進行推廣應用時，仍舊面臨很多局限性。

首先，自主治理理論研究對象的代表性比較有限。盡管Ostrom已經(jīng)研究了數(shù)千個案例，但這些案例大都只發(fā)生在一個國家甚至一個特定的區(qū)域內(nèi)，往往只涉及規(guī)模較小的公共池塘資源，受影響的人數(shù)往往在50人到15000人之間。實際上，環(huán)境治理領(lǐng)域的問題經(jīng)常涉及多個國家和數(shù)以億計的人口，如尼羅河、湄公河等國際河流的水資源分配等問題，甚至有很多是全球問題，如限制溫室氣體排放和“碳交易”。即使是發(fā)生在一國范圍內(nèi)的環(huán)境問題，經(jīng)常也是涉及數(shù)百萬人口。在這個廣闊的區(qū)域內(nèi)，大規(guī)模的人口顯然無法進行充分的信息溝通，自主治理方法的有效性受到嚴重的挑戰(zhàn)。盡管Ostrom也在聲明自主治理的理論的研究對象只是小規(guī)模的公共池塘資源，相應的理論和方法也不是解決公共資源治理問題的靈丹妙藥，即使如此，我們也不能對自主治理理論無法解決影響人類生存和發(fā)展的重大公共資源治理問題的現(xiàn)實視而不見。

其次，自主治理理論對國家政治體制的要求過于苛刻。作為一項研究創(chuàng)新，Ostrom把集體行動分析從單一的操作規(guī)則層次的分析擴展到了操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法規(guī)則等三個層次，并將憲法制度視為三個層次中最高層次的制度，其作用是使外部的政府或權(quán)威能夠認可自主治理的組織和基本規(guī)則。因此，憲法體系的完善與政府治理的正常運行是自主治理制度能夠正常發(fā)揮作用的制度前提。但Ostrom在能夠?qū)崿F(xiàn)自主治理制度長期有效的8項原則中，又要求行動者設(shè)計自己制度的權(quán)利不受外部政府權(quán)威的挑戰(zhàn)。這就形成一種局面：既要政府認可自主治理組織的合法性和基本規(guī)則，又不讓政府干預自主治理制度的設(shè)計。這即使不算是一對矛盾，也顯然對國家政治體制的要求過于苛刻，對政府作用的假設(shè)過于理想化。即使在公民社會發(fā)育較好、自治體制比較完善的西方發(fā)達國家都難以推廣，其在政府的強勢干預仍然是社會經(jīng)濟活動重要特征的廣大發(fā)展中國家，更是海市蜃樓[7]。尤其是當前的生態(tài)環(huán)境問題，主要集中在包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，如何在這些尚待完善和改進的政治體制中踐行自主治理的理論和方法，仍將是一個巨大的挑戰(zhàn)。

[1]中國人民大學環(huán)境學院《首都循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)研究》課題組.首都循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)研究[EB/OL].（2006-06-01）[2012-05-20].http://cpfd.cnki.com.cn/.

[2]Nick Zagorski.Profile of Elinor Ostrom[J].Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of Ameri?ca，2006，103（51）：19221-19223.

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海譯文出版社，2012:35-67.

[4]柴盈，曾云敏.奧斯特羅姆對經(jīng)濟理論與方法論的貢獻[J].經(jīng)濟學動態(tài)，2009（12）：100-103.

[5]李賓，張象樞.復合生態(tài)系統(tǒng)演化過程的環(huán)境影響分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2009（2）：27-29.

[6]高軒，神克洋.埃莉諾·奧斯特羅姆自主治理理論述評[J].中國礦業(yè)大學學報(社會科學版)，2009（2）：74-79.

[7]李賓，周向陽.自主治理：管理現(xiàn)代化的新方向[J].現(xiàn)代管理科學，2013（1）：94-96.