住房制度變遷驅(qū)動下的中國城市住區(qū)空間演化*

張京祥 胡 毅 趙 晨

0 引言

中國改革開放30多年以來經(jīng)歷了巨大、深刻的制度變遷，城市發(fā)展的各個方面都被納入了改革開放的制度變化環(huán)境當中。在中國面臨全球化、市場化與分權(quán)化過程的總體影響下，這種制度變遷從根本程度上改變著城市發(fā)展的動力基礎(chǔ)、作用機制，并強烈地影響著城市空間演化的進程[1]，制度力成為塑造城市空間結(jié)構(gòu)的重要力量。其中最為明顯的是，城市空間的經(jīng)濟屬性日益凸現(xiàn)。1988年起城市土地有償使用制度開始實施，使得土地的交換價值得以顯現(xiàn)，土地成為了市場經(jīng)濟條件下城市政府可資經(jīng)營的、最大活化國有資產(chǎn)，以及獲取城市建設(shè)資金回報的重要渠道[2]。土地級差地租引起了城市空間功能置換，大量的資本由制造業(yè)流向房地產(chǎn)業(yè)，許多老舊工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為房地產(chǎn)與各類商業(yè)用地，舊有的單位制社區(qū)被新的商品房社區(qū)所取代等。這一系列巨大的城市空間演變，隱射了制度環(huán)境變化對中國城市空間的深刻影響。

制度的基本層面包含了正式的具有權(quán)威性和強制性的政治、經(jīng)濟制度和非正式的制度，即文化層面社會習(xí)慣認同[3]。在城市住區(qū)空間的演化過程中，也可以觀察到這3個層面的影響。

（1）政策變遷與住區(qū)空間。城市空間資源是政府通過行政權(quán)力制定政策可以直接干預(yù)、有效組織的重要元素，行政力量依然是城市政府配置空間資源的最重要方式之一。住區(qū)空間演變也是一個以制度變遷為背景，資源重新配置的過程，其中住區(qū)空間資源的分配是問題的關(guān)鍵。從計劃經(jīng)濟時期單位制住區(qū)建設(shè)到近年來廣泛出現(xiàn)的以政策安排為主的安置區(qū)及保障性住房建設(shè)，對城市住區(qū)空間結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生了巨大的影響。

（2）經(jīng)濟制度變遷與住區(qū)空間。我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，通過資本、生產(chǎn)要素和分配體系的相應(yīng)轉(zhuǎn)型，正在深刻而有力地重塑著中國城市空間形態(tài)的新空間類型。與此同時，隨著國內(nèi)市場化的不斷深入，受到土地有償使用制度和住房商品化制度的影響，城市空間結(jié)構(gòu)的演化呈現(xiàn)出越來越強的經(jīng)濟利益驅(qū)動性。如在市場力的推動下，城市舊的住區(qū)更新以及城中村等的改造建設(shè)多數(shù)是市場經(jīng)濟選擇的結(jié)果。

（3）社會結(jié)構(gòu)變遷與住區(qū)空間。城市空間結(jié)構(gòu)是在政治、經(jīng)濟、社會因素三者互相制約的綜合作用下形成、演化的。面對中國快速城市化的背景下，城市移民與非正規(guī)經(jīng)濟的大量出現(xiàn)，由于制度因素造成的社會資源分配不公和對外來人口的制度排斥成為形成住區(qū)空間分異、影響住區(qū)空間重構(gòu)的重要方面。如何公平正義地分配空間資源，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會秩序與空間匹配之間的有效平衡，都是當前中國住區(qū)空間研究中無法回避的現(xiàn)實問題。

然而任何由制度變遷引起的空間變化，都包含著一系列難以割裂的歷史背景和傳統(tǒng)因素。本文將通過厘清城市住房制度變遷的線索，來認識和理解中國城市發(fā)展及住區(qū)空間結(jié)構(gòu)演變所具有的特定歷史內(nèi)涵和現(xiàn)狀情況。

1 改革開放以來中國住房制度變遷下的城市住區(qū)空間演進

1.1 福利制度下的均質(zhì)單位空間延續(xù)（1978—1998）

1978年以來，中國城市住區(qū)空間的發(fā)展有一個獨特的背景，那就是經(jīng)濟社會制度的深刻轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的全面轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，土地、金融、產(chǎn)權(quán)等與住區(qū)相關(guān)的制度也出現(xiàn)了重大變革，為城市住區(qū)空間的發(fā)展變化創(chuàng)造了基礎(chǔ)性制度條件。

1.1.1 住房分配從“國家福利制”到“單位福利制”

受到計劃經(jīng)濟時期的影響，我國的城鄉(xiāng)土地分別是歸國家和集體所有，人們生活消費資料的獲得主要是根據(jù)不同級別來進行分配。土地、住房既不可能作為資產(chǎn)為個人或家庭所擁有，也無法進行自由交易。在改革開放之前，全國城鎮(zhèn)地區(qū)住房投資90%以上由各級政府解決[4]，實行住房分配的“國家福利制”。1980年4月，鄧小平就建筑業(yè)和住宅問題發(fā)表講話，“允許城鎮(zhèn)居民自建住房，還鼓勵公私合營或民建公助”①1980年《鄧小平關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》。。此后，城鎮(zhèn)地區(qū)住房投資體制發(fā)生重大變化，由國家是主要投資者變?yōu)閲?、單位和個人共同投資。進入1990年代后，絕大多數(shù)的住房投資來自企、事業(yè)單位的自有資金，單位住房比例急劇上升，大部分住房的分配權(quán)、處置權(quán)也都屬于了單位，住房由“國家福利制”逐漸轉(zhuǎn)變成為“單位福利制”。根據(jù)全國第一次住房普查結(jié)果表明，全國國家直管住宅僅占全部住宅的24.1%，單位自管的占58.1%[5]，單位已經(jīng)逐漸成為住房所有者的主體。

1.1.2 從消費領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變

在計劃經(jīng)濟時期，“重生產(chǎn)、輕消費，先生產(chǎn)、后生活”傳統(tǒng)思想的指導(dǎo)下，住宅投資被列為一種純粹耗費資源的非生產(chǎn)性建設(shè)投資。進行住宅建設(shè)的投資都來自中央政府和地方政府的財政撥款，實施“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實物分配制度。由于住房的建設(shè)和維護的成本幾乎全部由國家和各單位負擔，導(dǎo)致了國家和各單位負擔過重，因此，一旦國家要壓縮投資規(guī)模，削減住宅投資便首當其沖（表1）。

改革開放后，我國的經(jīng)濟建設(shè)得到全面發(fā)展，住房建設(shè)也不例外，由于福利分房制度導(dǎo)致的住房供給不足矛盾的突出，城市居民要求解決住房嚴重短缺的呼聲日益高漲。鄧小平在關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題中提出，建筑和住宅業(yè)不只是由國家投資的消費領(lǐng)域，也可以當作為國家增加收入、增加積累的一個重要產(chǎn)業(yè)部門，從而扭轉(zhuǎn)了長期將住宅建設(shè)作為投資領(lǐng)域而非生產(chǎn)領(lǐng)域的看法。自此，一方面，國家和單位共同增加住房投資，加快住房建設(shè)步伐；另一方面開始探索對住房福利制度改革的途徑。

1.1.3 不斷增長的住宅投資依然難以滿足膨脹的城市人口需求

計劃經(jīng)濟時期，住房供應(yīng)本身帶有非常濃厚的福利和保障色彩，因此居民對住房的需求不受自身經(jīng)濟支付能力的影響。隨著城市人口數(shù)量的急劇增長②城市人口增長一方面是由于我國解放后家庭人口膨脹，另一方面自1969年開始的“上山下鄉(xiāng)”知青在1978年前后回城，共同造成了城市人均住房面積不足。，使得人們的居住水平不但沒有大幅度的提高，全國的絕大多數(shù)城市還呈現(xiàn)出下降的趨勢（表2）。政府對住宅投資多少以及生產(chǎn)多少住宅，不是根據(jù)居民需求制定的，而是根據(jù)政府的財力制定的。住宅投資的長期不足，壓抑了居民對住房的需求，造成了全國城鎮(zhèn)人均居住面積從解放初期的4.50m2降到了1978年的3.6m2。

1980年鄧小平關(guān)于房改的談話開啟了我國住房制度改革之路。但是在1998年住房改革制度出臺以前，中國的住房體制基本上延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下的福利制特征③土地有償使用制度雖從1988年開始實施，全國的住房商品化試點從1980年也開始實施，但是全國范圍內(nèi)的住房商品化改革卻是從1998年才開始執(zhí)行。。在改革開放之后伴隨著對市場化經(jīng)濟改革的探索，住宅投資比例得到了極大的提高，人均住房面積也逐步提高（表3）。但是1978年到1998年中國城鎮(zhèn)化逐步進入快速增長時期，城鎮(zhèn)化水平從17.9%增長到33.4%，平均每年新增城市人口有1 200萬人。與不斷膨脹的城市人口相比，單純靠單位制福利分配的住房制度已經(jīng)難以滿足日益增長的需求，由此推進了1998年全國范圍內(nèi)住房商品化改革制度的實施。

1.1.4 以“單位社區(qū)”為基本單元的住區(qū)空間特征

1998年之前，全國范圍內(nèi)基本上不存在真正的住房市場，政府生產(chǎn)代替了私人生產(chǎn)，政府消費偏好代替了個人消費偏好，計劃代替了市場。在單位福利制分配體制下，出于意識形態(tài)對平等的強調(diào)，以及住宅建設(shè)的投資大都來自政府和單位的共同投資，形成了以“單位社區(qū)”為特征的相對均質(zhì)的城市居住空間，幾乎每一個單位都自成系統(tǒng)，有自己的福利和較為全面的服務(wù)設(shè)施配套。住區(qū)空間分異并不主要體現(xiàn)在城市層面上，而是體現(xiàn)在單位社區(qū)內(nèi)部，由于職務(wù)、工齡甚至政治身份不同而形成住房內(nèi)部面積大小和格局的差異。從住區(qū)的內(nèi)部空間看來，單位籌建的住宅功能結(jié)構(gòu)大多并不完整，甚至還有一種極端簡化的居住形態(tài)——筒子樓的大量存在?！凹摇痹诋敃r的概念僅僅是睡覺休息的場所，其所附帶的功能需求并不多，住宅功能被大大簡化了。

表1 1978—1998年住宅投資占GNP的比重變化（單位：%）

表2 部分城市人均居住面積變化 （單位：m2/人）

表3 1978—1998年全國人均住房面積變化 （單位：m2）

然而，傳統(tǒng)住房分配體制是在特定的歷史條件下形成的，不可否認其曾經(jīng)發(fā)揮了積極的作用：一是新中國成立初期百廢待興的時期，面對低投入和低消費的制度設(shè)計，它較為有效地解決了中國城市居民的最基本住房需求；二是通過最大程度地壓縮住房領(lǐng)域投資，從而保證了快速、低成本工業(yè)化戰(zhàn)略的實施[7]。

1.2 全面市場化造成住區(qū)空間分異（1998—2003）

住房制度全面市場化在制度層面有兩個重要的標志性事件：一是1988年對城市土地有償使用制度的正式確立，地價因素開始發(fā)揮對城市空間組織的作用，城市土地使用權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓，逐步形成了土地市場，建構(gòu)在土地之上的住房空間的商品化屬性逐漸凸現(xiàn)。二是1998年住房分配貨幣化改革，這一針對住房分配制度的重大改革措施終止了單位制福利分配的傳統(tǒng)，自此城市住房市場化改革全面展開。

1.2.1 住房商品化改革：實行住房分配貨幣化事實上自1980年代初開始，中國已經(jīng)開始探尋將住房可以作為商品出售的制度改革措施④其一是全國在1985年底，共有160個城市和300個縣鎮(zhèn)實行了補貼售房，共出售住房1 093萬m2。其二是中國開始在深圳特區(qū)嘗試商品房出售，1981年第一個商品房小區(qū)——東湖麗苑建成銷售。資料來源：楊繼瑞，中國經(jīng)濟改革30年——房地產(chǎn)卷[M]，西南財經(jīng)大學(xué)出版社2008年版。，進入1990年代末期，在全國實行全面的住房制度改革呼之欲出。而此時亞洲金融危機爆發(fā)，中國出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟受到了嚴重的影響：國外貿(mào)易出口增幅從1997年的20%跌至0.5%；國內(nèi)工業(yè)產(chǎn)能過剩，有效需求不足，并與大批工人下崗等問題交織疊加。通過擴大內(nèi)需保證經(jīng)濟增長成為國家經(jīng)濟發(fā)展的新突破口，此時房地產(chǎn)業(yè)被認為是國民經(jīng)濟的新增長點，由此促進了住房分配的貨幣化改革。1998年國務(wù)院全面停止了住房實物分配，實行住房分配貨幣化，“加快住房建設(shè)，促進住宅產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點”⑤國發(fā)[1998]23號文件《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。被明確為住房制度改革的主要內(nèi)容。面向社會的住房改革主要內(nèi)容包括：（1）停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。（2）出售公租房，減輕政府和單位負擔。（3）住房金融體制的建立，明確所有商業(yè)銀行在所有城鎮(zhèn)均可發(fā)放個人住房貸款。（4）供應(yīng)體制的改革，對不同收入家庭實行廉租房、經(jīng)濟適用房和商品房的供給制度⑤。

在這一過程中，單位尤其是國有企業(yè)被視為改革的重點，成為首當其沖的實踐主體。其改革的具體內(nèi)容包含了公房出售、建立住房公積金和住房管理社會化等。住房被國家從集中化和壟斷化的體制中釋放出來，在屬性上發(fā)生了根本的變化，即從過去的住房為國家和單位所有轉(zhuǎn)變成為個人所有。在新的住房體制下住房成為一般消費品，用市場化和社會化的方式由人們自由選擇。通過市場調(diào)節(jié)、增加住房供給量來滿足人們不斷增長的居住需求，充分發(fā)揮市場在住房資源配置中的作用。

1.2.2 封閉型的單位社區(qū)演變?yōu)榛旌闲偷木C合社區(qū)

由于房屋可作為商品進行出售，原有的單位制社區(qū)逐漸瓦解。通過出租或出售住房，一部分職工遷出了原先的單位社區(qū)，同時新的非本單位的人員會遷入，從而使得單位制社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜化，也使得傳統(tǒng)的單位制社區(qū)從靜態(tài)、封閉的格局走向混合、雜化的狀態(tài)。衰退的單位社區(qū)主要成為沒有購買商品房能力的原單位職工和低收入人群的居住地。

1.2.3 由土地區(qū)位價值引起城市住區(qū)空間重構(gòu)土地使用制度改革使城市得以利用市場化原則提高土地的經(jīng)濟效益，使城市內(nèi)部土地開始按地價高低進行功能置換，推動了城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整。但是由于住房的實物分配制度，使得本身在城市中心擁有住宅的居民除非得到原有單位的房屋分配，否則大多數(shù)依舊居住在原有的住房當中。直至從1998年住房分配貨幣化制度的實施開始，單位在住房分配中的作用基本全面停止。中心商業(yè)區(qū)空間開始增長，原來占據(jù)地理位置好、交通便利地帶的老舊居住用地在市場機制的作用下逐漸被出價更高的商業(yè)服務(wù)用地替換。中高檔住宅和低檔住宅的空間區(qū)位開始分化，從而引起城市住區(qū)空間的巨大重構(gòu)。

1.2.4 多元制度因素加強了住區(qū)空間的分異在將市場機制引入住房分配體制之后，人們選擇住房將更受到貨幣收入的直接影響，收入差距和職業(yè)地位逐漸取代單位身份而成為導(dǎo)致城市住區(qū)空間分異的顯著因素。而下列新的制度因素作用于1990年代各城市的舊城改造、城市更新建設(shè)，亦加劇了這一分異過程。（1）“雙軌制”造成的分異。土地有償使用改革在推進土地市場化的同時，保留了行政劃撥的配置方式，住房制度改革也提出“在符合城市總體規(guī)劃和堅持節(jié)約用地的前提下，可以繼續(xù)發(fā)展集資建房和合作建房”。這一政策松口釀就了數(shù)量龐大的“準福利房”。但是可以集資建房與合作建房的往往是國有企業(yè)單位，就形成了體制內(nèi)的人依然享有單位制分房的福利，體制外的人則完全根據(jù)市場化的標準購買商品房的分異。

（2）戶籍制度造成的分異。戶籍制度再一次完全排斥了外來人口的各項權(quán)利。在就業(yè)領(lǐng)域，迫于城市失業(yè)和下崗的壓力，地方政府出臺的各項政策更是加劇了對外來人口的排斥⑥以北京市為例，當時北京市勞動局每年發(fā)布公告，公布限制使用外地勞動力的行業(yè)、工種。這些受到限制的行業(yè)和工種從1996年的15個，增加到1997年的34個和1998年的36個，以至2000年的134個。資料來源：楊云彥、蔡防等，城市就業(yè)與勞動力市場轉(zhuǎn)型，中國統(tǒng)計出版社，2004，153。。在市場化影響下，收入成為住房分異的重要因素，這些歧視性政策大大縮小了外來打工者的就業(yè)范圍，也限制了外來人口職業(yè)地位和收入的提升。在住房方面，除了在市場上購買價格不菲的商品房，或在市場上租賃住房之外，外來人口不能獲得任何其他住房類型和各種優(yōu)惠。而這一時期建設(shè)的少量廉租房和經(jīng)濟適用房制度，保障對象多限定在具有城鎮(zhèn)戶口的低保戶、住房困難戶[8]和拆遷戶。在收入和住房制度的雙重直接影響下，外來人口的居住條件普遍較差，在城市中形成了許多外來人口的非正規(guī)居住空間（如城中村）。

1.3 住房市場化和保障制度并重（2003年以來）

1.3.1 “市場失靈”對住房市場的調(diào)控

從住房商品化制度實施以來，市場化的住房制度改革為提高居民的居住水平起到了積極的作用。以住宅為主的房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展，從1998年—2009年，全社會固定資產(chǎn)投資增長率、房地產(chǎn)開發(fā)投資增長率均高于GDP增長率（圖1），奠定了房地產(chǎn)作為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)的地位，對帶動經(jīng)濟增長和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。然而，在取得住房制度改革成績的同時，過度的市場化也引致了一些問題。地方政府過于依賴“經(jīng)營城市”的貢獻，經(jīng)營土地成為投資增長和財政收入增加的重要法碼。通過“造城運動”，不斷擴大城市更新和舊區(qū)拆遷改造規(guī)模，包括征用農(nóng)地用于大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等現(xiàn)象，都是過去計劃住房體制下所不曾有的。隨著巨額的投資被投放到房地產(chǎn)市場領(lǐng)域，住宅價格呈井噴式增長。從2003年開始到如今，這一現(xiàn)象愈演愈烈。數(shù)據(jù)顯示（圖2），2003年來我國城市住宅價格漲幅進一步增大，而這一年也成為我國住房市場政策制度發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變的一年。

針對愈演愈烈的住宅價格上漲趨勢和不斷升級的社會不滿，2003年國家發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，隨后出臺了一系列關(guān)于穩(wěn)定住房價格，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)以及關(guān)于中低收入家庭住房保障的通知和政策要求。相應(yīng)的，在與住房市場相關(guān)的土地、金融等方面也實行全面的政策宏觀調(diào)控，住房制度已經(jīng)進入了市場化機制和保障制度共同作用的時期。1.3.2 保障制度逐步清晰

住房制度改革發(fā)展至今，國家基本構(gòu)建了由“廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃住房”共同組成的住房保障體系。在保障制度制定初期，由于各項標準模糊籠統(tǒng)，導(dǎo)致各地間實施有很大差別，給予保障性住房建設(shè)以很大的政策操作空間。特別是經(jīng)濟適用房，實際中主要滿足了中等偏上家庭的需要，中等偏下和低收入家庭所占比例并不高，且很大一部分經(jīng)濟適用住房被用作投資[9]，保障性住房并沒有起到對中低收入住房困難家庭的保障作用。

圖1 全國房地產(chǎn)投資及固定資產(chǎn)投資增長與GDP增長比較

圖2 全國住宅價格增長水平及其變化

表4 保障房制度的政策變化

近年來，隨著住房制度和建設(shè)的發(fā)展，我國保障制度不斷完善（表4）。保障力度越來越大，覆蓋人群由原有的低收入人群擴大到中低收入群體，對各級保障性住房標準進行了明確，并對保障人群的范圍、資金來源、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、管理辦法等相關(guān)政策進行了細化，完善了住房保障制度。

2 當前保障性住房制度影響下城市住區(qū)空間發(fā)展

全面的住房制度改革使我國的住房逐步實現(xiàn)了貨幣化、商品化，住房的分配體制也由再分配體制向市場體制全面轉(zhuǎn)變，基本建立了市場化商品房與保障性住房的雙重體系。下文需要強調(diào)的是，近年來中央政府、地方各級政府不斷加強保障性住房的建設(shè)，雖然在量的方面取得了巨大的進展，但是住房保障制度卻在城市空間層面面臨著諸多新的矛盾和問題。

2.1 保障性住房開發(fā)比例失衡

住房過度市場化的調(diào)控成效不明顯，很大程度是由于我國的保障性住房制度實施不到位。從住房改革制度實施起，1998年至2003年平均每年同期完成國家經(jīng)濟適用房計劃建設(shè)的比例不足一半[9]。經(jīng)濟適用住房占全部商品住房建設(shè)的比例也在每況愈下（表5），經(jīng)濟適用房的完成投資額、開工面積和銷售面積的實際規(guī)?？焖傧禄?，到2009年這3項指標只有4.4%、5.7%和3.5%。直至2010年，全國“十二五”規(guī)劃明確提出建設(shè)3 600萬套保障房，其中2011年建設(shè)1 000萬套，并且要求各省市簽署保障房建設(shè)責任書以保證實施，保障性住房才進入爆發(fā)式建設(shè)階段，彌補多年市場化發(fā)展的欠賬（圖3）。

表5 經(jīng)濟適用房建設(shè)情況

然而在已建成的保障性住房中，其現(xiàn)狀與中央政府當初的設(shè)計思路仍有較大差距。大部分中低收入群體并未享受到廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房。以南京為例，保障性住房僅占住房供應(yīng)面積的5%[10]，而且這些保障性住房多為解決城市舊城改造和更新建設(shè)中的拆遷安置戶，專門針對住房困難戶的數(shù)量很少。

圖3 我國保障性住房與商品住房的供給變化曲線

2.2 邊緣化的保障性空間加劇了住區(qū)分異和社會隔離

國家明確保障性住房的土地供應(yīng)方式是土地劃撥。經(jīng)濟適用房由政府提供土地及稅費減免，開發(fā)商建造并賺取不超過3%的利潤；而廉租房和公共租賃住房的土地和建設(shè)資金均由政府提供。在國家制定的2011年保障性住房建設(shè)投資中，中央補貼1 030億元，僅占全年保障房建設(shè)投資的30%，地方需配套占70%。保障房建設(shè)對于地方政府來說，不僅擠壓了可創(chuàng)造巨額土地出讓金的商品住宅土地出讓量，還要占用土地出讓收益作為建設(shè)資金的來源，如果沒有政策層面的控制，市場化的結(jié)果只能是使保障性住區(qū)空間邊緣化的命運在劫難逃。以南京市為例，在36個已建和在建的保障性住區(qū)中，32個住區(qū)建設(shè)在繞城公路以外⑦南京市繞城公路被認為是南京城區(qū)與郊區(qū)的分界線。。需要社會保障房屋的中低收入人群不得不被迫遷往城市的郊區(qū)，促使中低收入人群在居住空間上被邊緣化。

表6 不同階段我國住房制度及相應(yīng)的住區(qū)空間特征

圖4 銀龍花園保障性住區(qū)居住-就業(yè)空間距離變化

與此同時，大量集中建設(shè)的保障性住房使得中低收入群體居住相對集中，造成保障性住區(qū)空間成為真正的“低收入者聚集區(qū)”，強化甚至固化了居住在此的居民角色，制約了社會流動。居民（尤其是青少年被標上了“廉二代”、“貧二代”的標簽）產(chǎn)生社會排斥，政府原意圖是解決低收入群體的居住問題，但是在實踐中卻造成了新的“社會隔離”。

2.3 被保障人群的空間失配

保障性住房在城市偏遠地區(qū)的集中建設(shè)，導(dǎo)致中低收入居民遠離就業(yè)密集區(qū)。根據(jù)對南京市典型保障性住區(qū)的調(diào)查結(jié)果⑧調(diào)查采用問卷調(diào)查的形式，2011年對南京市4個已經(jīng)建成的保障性住區(qū)西善花苑、銀龍花園、堯林仙居和百水芊城進行調(diào)查，問卷樣本量400份。，11.3%的被調(diào)查者原先從事與低層次服務(wù)業(yè)相關(guān)的職業(yè)，占就業(yè)人口中行業(yè)類型的31.8%，而由于城市服務(wù)業(yè)更多地集聚在城市中心，就造成了遷入保障性住區(qū)人群的就業(yè)-居住空間失配現(xiàn)象。遷入保障性住區(qū)對居民的工作選擇產(chǎn)生了重要的影響?？傮w而言，被調(diào)查的保障性社區(qū)居民在遷入后，重新就業(yè)或因遷入而失業(yè)的被調(diào)查者比例達29%。在遷入前，被保障人群通常居住或租住在城市中心區(qū)，或鄰近就業(yè)地點，而遷入后由于交通成本的增加而不得不放棄原有的工作另謀職業(yè)，而保障性住區(qū)周邊缺少工作機會是居民遷入后失業(yè)的重要原因。根據(jù)圖4-6⑨圖中僅含遷入前后未換工作及遷入后重新?lián)駱I(yè)的就業(yè)人群。，與遷入前的居住地相比，就業(yè)人群的居住-就業(yè)距離明顯拉大，增加了居民的通勤時間和成本。就公共設(shè)施配套來講，在遷入保障性住區(qū)后，大型公共服務(wù)設(shè)施普遍較之以前距離變遠，空間失配現(xiàn)象嚴重，進一步加劇了社會不公平。

2.4 難以建立的鄰里歸屬感

在調(diào)查中，保障性住區(qū)的居民來自于南京市各個地區(qū)，有城市中心區(qū)遷出的居民，也有來自周邊農(nóng)村的當?shù)剞r(nóng)民，還有租住的外地人群。社區(qū)成員在觀念、生活方式等方面均存在著較大的差別。即便是2003年已經(jīng)建成的保障性住區(qū)，如銀龍花園、堯林仙居，居民對鄰里熟悉程度、住區(qū)安全感、歸屬感的滿意程度與遷入保障性住區(qū)前相比仍有很大的下降，居民的主要往來群體為遷入前社區(qū)的鄰居。這說明新的保障性住區(qū)由于社會成分較為復(fù)雜，有機的社會網(wǎng)絡(luò)難以在短期內(nèi)形成，長期生活過程中仍然難以達到滿意的程度。

圖5 總體工作通勤時間變化

圖6 總體工作通勤成本變化

3 對城市住區(qū)空間營建的思考

3.1 重構(gòu)保障性住房政策的綜合目標

住房本身既有商品屬性也有社會屬性，作為商品，它依附于土地的區(qū)位價值；作為一種公共產(chǎn)品，它是保障人民生活和基本權(quán)利的物質(zhì)資料。改革開放以來，隨著住房體制的巨大變化，中國城市住區(qū)空間也發(fā)生了深刻的演化（表6）。由于公共服務(wù)、就業(yè)機會等在城市空間上的分布就是不均勻的，中低收入者在完全市場化的環(huán)境中，本身就不具備與高收入群體相同的競爭能力，這使得市中心的商品化空間建設(shè)往往成為“驅(qū)貧引富”的過程。市場化的選擇使得保障性住房邊緣化，公共服務(wù)的滯后和缺失加劇了中低收入群體的邊緣化特征。

因此，住房保障的目標絕不僅僅是為中低收入家庭提供多少平方米的物質(zhì)空間，而是要保證他們公平地享受“居住權(quán)利”，打破由于市場化選擇所造成的對低收入群體的“居住排斥”。除住房空間建設(shè)作為保障性政策的重要方面外，住房資金補貼、相應(yīng)的公共政策和公共服務(wù)支持也應(yīng)成為保障的重要部分。而對已形成的中低收入居住區(qū)，應(yīng)制定合理的公共住房政策，加大公共投入，提供健全的服務(wù)配套設(shè)施，改善居住環(huán)境。并在保障性住房供給政策中考慮對外來人口的政策松綁，弱化戶籍制度的分異，確立綜合的保障目標，全面發(fā)揮保障性住房的公共屬性，彌補市場化分配所造成的分異。

3.2 混合社區(qū)與同質(zhì)鄰里

住區(qū)空間建設(shè)具有很強的不可逆性，對整個社會空間布局和城市空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生長時間的影響。許多國家的經(jīng)驗表明，保障性住房過度集中布局，就容易產(chǎn)生貧民窟，形成低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率聚集的現(xiàn)象。因此美國從1973年起就把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，從為低收入群體建設(shè)住房轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)放住房補貼；法國則出臺了以混合居住為主要居住模式的城市更新計劃等。

以此為鑒，結(jié)合我國的實際情況，既有的大規(guī)模保障性住區(qū)應(yīng)通過不斷地完善公共服務(wù)等措施，來滿足居民需求和促進融合發(fā)展。而針對未來的住房空間建設(shè)，應(yīng)該從規(guī)劃伊始就引導(dǎo)混合社區(qū)建設(shè)，減少大量孤立、集中建設(shè)的保障性住區(qū)，將商品房項目開發(fā)與保障性住房建設(shè)有機結(jié)合，進行商品化和保障性住房的配比建設(shè)，對于配建保障性住房的項目提供容積率獎勵、貸款利率優(yōu)惠和稅收減免等措施，實現(xiàn)居住社區(qū)的混合性和復(fù)合性。而社區(qū)內(nèi)部則可根據(jù)局部分異的方式建設(shè)同質(zhì)性鄰里，形成混合社區(qū)建設(shè)和同質(zhì)鄰里居住“大混居，小聚居”的整體住區(qū)空間模式。

3.3 公共空間的開放與共享

住房市場化和商品化程度的提高，一方面滿足了不同群體對居住的需求，同時也使得不同的居住社區(qū)趨向分異化，封閉社區(qū)越來越成為中高檔住區(qū)開發(fā)模式的趨勢，無論是精英型、生活型還是安全型的封閉社區(qū)[12]，其封閉的目的無疑是社會排斥的暗號，用物理隔界產(chǎn)生更多的社會隔離。住區(qū)空間與外界的割斷，強調(diào)其內(nèi)部功能的完整性，也就意味著其中群體交往活動的內(nèi)閉性，公共生活被圈縮在門禁的界限之內(nèi)，導(dǎo)致與周邊公共生活的消減，外部人群亦產(chǎn)生被隔離的心理。而政府也由于城市經(jīng)營水平落后與經(jīng)濟制約，不能滿足城市居民的需求，從而鼓勵開發(fā)企業(yè)和私人管理公司在社區(qū)內(nèi)進行各項集體消費服務(wù)的建設(shè)和管理，加速了公共空間私密化的流行，城市中形成了諸多馬賽克式的結(jié)構(gòu)。

事實上，公共空間本身就具有公共性和共享性，政府對承擔公共性建設(shè)具有不可推卸的責任，而地方政府熱衷建設(shè)的公共空間如大型公園、奧林匹克體育場館等只有對城市形象的貢獻和大型活動功能，對于大多數(shù)居民的日常公共活動則難以產(chǎn)生作用。以社區(qū)活動為主體的公共空間建設(shè)才是真正公眾共享的空間，針對已經(jīng)存在的封閉社區(qū)和鄰近的其它社區(qū)、保障性住區(qū)之間實施促進融合的措施，開放社區(qū)內(nèi)的公共空間；政府應(yīng)主導(dǎo)在相鄰街區(qū)共同建設(shè)此類公共空間，供附近地區(qū)的居民共享，提高公共資源的利用效率，提高地區(qū)熟知度和鄰里歸屬感，增強安全性。

3.4 住房建設(shè)和管理的法治化

目前，我國尚未出臺任何有關(guān)住房保障的法律，各項住房建設(shè)和保障等制度僅僅依靠中央和地方政府的一系列行政指令，具有很大的不確定性。而美國、英國等一些歐美發(fā)達國家早在19世紀初就制定了基本的保障住房權(quán)利和分配的法律，后期在住房發(fā)展過程中不斷通過下位法律補充和修正既有的法律制度。我國有關(guān)住房制度的相關(guān)法律措施、責任尚不明確，地方自由裁量權(quán)很大，單純依靠出臺的各項國務(wù)院令和通知來指導(dǎo)住房建設(shè)和解決相應(yīng)的住房問題，只能在短期內(nèi)應(yīng)急性地緩解住房矛盾，但不具有宏觀、長期和根本的指導(dǎo)性，由此也造成了地方具體實施過程中的各類違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。因此，應(yīng)加快住房保障立法，建立和完善住房法律體系，細化住房保障各項規(guī)定，引導(dǎo)住區(qū)空間的健康發(fā)展。

4 結(jié)語

2010年9月，時任國家主席胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織會議上倡導(dǎo)我國的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)該實現(xiàn)“包容性增長”⑩，其中非常重要的含義之一是改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展成果應(yīng)該公平合理地惠及所有人民，本質(zhì)上是要求對發(fā)展結(jié)果和社會資源進行公平合理的分配。住房是居民生活中最重要的消費品，也是社會財富再分配的重要方面。有效利用政策法律制度和規(guī)劃方法，促進我國城市住區(qū)空間的“包容性增長”，公平正義地保障所有居民的各項合法合理居住權(quán)利將是住房制度改革的基本方向。

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