新經(jīng)濟形勢下個人所得稅制改革研討

四川郵電職業(yè)技術學院 林勱

個人所得稅從18世紀末產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了兩個多世紀的不斷發(fā)展與完善，已經(jīng)成為政府公平社會財富分配、組織財政收入、調節(jié)經(jīng)濟運行的重要手段，并成為許多國家的主體稅種之一。我國由于個人所得稅制度建立時間較短，其作用也未能得到充分地發(fā)揮，特別是在目前貧富差距進一步擴大、社會收入分配不公日趨凸顯的情況下，加強對我國個人所得稅實施現(xiàn)狀的深入分析，提出符合當前經(jīng)濟形勢的個人所得稅制改革建議具有極其重要的意義。

一、我國個人所得稅法的修正歷程

為了適應我國對內搞活、對外開放的政策，我國于1980年9月10日第五屆全國人大第三次會議通過了《全國個人所得稅法》，該個人所得稅法是我國現(xiàn)行個人所得稅法的雛型，它對個人所得稅的納稅人、征稅對象、稅率、免稅項目、所得額計算以及稅收管理等方面的依據(jù)和責任范圍做出了界定，從此我國居民也正式進入個人所得稅的納稅時代。

1993年10月31日，第八屆全國人大常委會四次會議通過了《全國個人所得稅法》第一次修正，重新界定了個人所得稅的應稅項目：工資、薪金所得，個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得，對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉讓所得，偶然所得以及經(jīng)國務院財政部門確定征稅的其它所得共11項。而在應納稅額的計算方面，個人所得稅針對工資、薪金制定了九級超額累進稅率，針對個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得制定了5級超額累進稅率，同時進一步完善其它應稅所得的計算方法。

1999年8月30日第九屆全國人大常務委員會第十一次會議通過《關于修改〈全國個人所得稅法〉的決定》第二次修正。本次修正刪去以前對個人所得稅中對儲蓄存款利息征收稅收的部分；以及增加對作為新個人所得稅法中 “對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的開征時間和征收辦法由國務院規(guī)定”。

2005年10月27日第十屆全國人大常務委員會第十八次會議通過《關于修改〈全國個人所得稅法〉的決定》第三次修正，自2006年1月1日起，將個人所得稅個稅起征點從800元提高至1600元，本次免征額的提高主要是基于當期我國居民收入較1980年有較大幅度的提高，且同期居民生活成本尤其是物價水平也相應提高這個事實。

2007年6月29日，第十屆全國人大常務委員會第二十八次會議通過了《關于修改〈全國個人所得稅法〉的決定》的第四次修正。本次修正將2005年頒布的個人所得說法第十二條修改為：“對儲蓄存款利息所得開征、減征、停征個人所得稅及其具體辦法，由國務院規(guī)定?！边@實際上是授權國務院處理儲蓄存款利息所得稅相關事宜。

2007年12月29日第十屆全國人大常務委員會第三十一次會議通過了《關于修改〈全國個人所得稅法〉的決定》第五次修正。2008年3月1日起，我國個稅起征點將從1600元／月上調至2000元／月。

2011年6月30日第十一屆全國人大常務委員會第二十一次會議通過《關于修改〈全國個人所得稅法〉的決定》第六次修正。自2011年9月1日起，我國個稅起征點將從2000元／月上調至3500元／月；將工資、薪金所得的個稅稅率，由9級超額累進稅率修改為7級超額累進稅率，適用的超額累進稅率為3%至45%。

二、我國個人所得稅法存在的問題分析

我國個人所得稅法雖經(jīng)過數(shù)次修正，在很大程度上適應了市場經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，但由于我國個人所得稅開征時間較短，缺乏實踐經(jīng)驗，個人所得稅法仍存在一些矛盾和問題。

(一)個人所得稅法難以真正調節(jié)不同收入人群的差距

雖然最新修正的個人所得稅法將個稅起征點從2000元提至3500元，這對于緩和國內貧富差距有一定幫助，尤其作為低收入人群占比較高的中國，幾百塊錢對他們的生活很重要，絲毫的變化都會產(chǎn)生較大影響，因此個稅起征點的調高使他們成為最大受益者。但是同時本次個稅修正卻沒有進一步細化，沒有針對不同地區(qū)、不同收入群體、不同消費家庭進行分類調整，尤其當今中國城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同家庭之間差距依然很大的情況下，個稅起征點一刀切的調整難以真正緩解不同居民收入人群的分配差距。

(二)個人所得稅采用定額扣除法造成稅負不平衡

我國現(xiàn)行個人所得稅對工資薪金所得采取定額扣除法，這種費用扣除方法比較簡單，征稅雙方易于掌握，但是這種費用扣除方法也存在著十分明顯的缺點：首先，由于這種費用扣除方法以固定數(shù)額作為費用扣除標準，未能與物價指數(shù)掛鉤，難以適應由于通貨膨脹造成的居民生活費用支出不斷上漲的實際情況，尤其在通貨膨脹日益加劇的情況下，這種矛盾更加凸顯。其次，這種費用扣除方法對不同納稅人采用單一的費用扣除標準，沒有考慮不同納稅人之間家庭結構的差別，以及教育、住房、醫(yī)療等開支對納稅人生活費用的影響；現(xiàn)實生活中，由于每個納稅人取得相同收入所支付的成本、費用所占收入的比重不同，并且每個家庭的總收入，撫養(yǎng)親屬的人數(shù)，用于住房、教育、醫(yī)療、保險等方面的支出也存在著較大的差異，規(guī)定所有納稅人均從所得額中扣除相同數(shù)額或相同比率的費用扣除法顯然是不合理的，這樣會造成不同納稅人之間的稅收負擔不平衡，造成實質上的稅負不公。

(三)個人所得稅存在“逆征收”現(xiàn)象

目前我國個人所得稅采用的是分類所得稅征收模式，即對納稅人的不同應稅項目分別按工資薪金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、稿酬所得等11項分別規(guī)定稅率計算征稅。這種征收模式，雖然使應稅項目明確、清楚，能夠簡化個人所得稅的計算手續(xù)，但是難以掌握納稅人實際總體收入水平和負擔能力，尤其對于那些私營企業(yè)主、企業(yè)家、電視節(jié)目主持人、影星、歌星、律師、行業(yè)專家等可以多渠道取得收入高收入者，其應納稅所得額較大但分屬若干應稅項目導致個人所得稅稅負相對較輕。而對于那些收入渠道單一、應納稅所得額較小的納稅人來講稅負相對較重，難以真正實現(xiàn)稅負公平。個人所得稅本身是為了對高收入者收入起到調節(jié)作用，如果個人所得稅稅收來源主要依靠中低收入階層，也是不公平的，我們把這種現(xiàn)象稱為個人所得稅的“逆征收”。

據(jù)資料統(tǒng)計，2007年全國個人所得稅收入中有55%來源于工薪階層，工薪階層成為交納個人所得稅的主力軍，個人所得稅對收入分配的調節(jié)作用在工薪階層上發(fā)揮得淋漓盡致；而真正高收入群體的納稅并不是很多，約占總人口20%的富裕人口上繳的個人所得稅還不到國家個人所得稅收入的10%，個人所得稅的“逆征收”現(xiàn)象在我國表現(xiàn)得非常突出；而在美國，5%的美國高收入納稅人繳納了將近50%的聯(lián)邦所得稅。隨著改革開放的不斷深入，我國城鄉(xiāng)居民的收入不斷提高，涌現(xiàn)出一大批高收入群體，只有提高高收入人群的稅負水平，加強稅征收監(jiān)管，縮小貧富差距，才能充分地發(fā)揮個人所得稅的財富調節(jié)作用。

(四)個人所得稅的稅率結構不盡合理

我國現(xiàn)階段個人所得稅法采用的稅率大體有三種：一是超額累進稅率，即對工薪所得實行3～45%的7級超額累進稅制，對個體經(jīng)營、承包租賃經(jīng)營所得則實行5～35%的5級超額累進稅制；二是對其他8項所得適用20%的比例稅率，稿酬所得在使用20%的比例稅率后減征30%；三是對一次收入畸高者的勞務報酬所得適用加成征稅稅率。目前這種稅率結構設計非常繁瑣、復雜，既不利于納稅人納稅，也不便于稅務機關征收管理；特別是工資薪金所得，級距七級，邊際稅率過高，違背了稅率檔次刪繁就簡的原則；另外對于工資、薪金所得和勞務報酬所得同為勞動所得，而征稅時卻區(qū)別對待，對一次收入畸高者的勞務報酬所得還要加成征收，致使多數(shù)時候勞務報酬所得的稅負重于工薪所得，而在世界各國稅制中，無論是實行綜合個人所得稅制的國家還是實行分類個人所得稅制的國家，對勞動所得都是同樣課稅。另外，對資本所得（股息、利息、紅利、財產(chǎn)轉讓所得、財產(chǎn)租賃所得）按20%的比例稅率征稅，明顯帶有資本所得輕征稅，勞動所得重征稅的傾向。

(五)稅源渠道復雜多樣，隱形收入難以掌握

目前由于我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，在我國居民收入普遍提高的同時，社會就業(yè)渠道也越來越多樣化，人們在外多處兼職的現(xiàn)象很普遍，個人收入也難以準確統(tǒng)計。這通常體現(xiàn)在那些具有一定專業(yè)技能的高素質人才身上，這些高收入群體個人所得目前由單一向多元化發(fā)展，由公開向隱蔽化發(fā)展，由相對集中向分散化發(fā)展的趨勢，使得高收入群體收入隱性化，從而使國家職能部門對他們的實際收入難以掌握，而我國個人所得稅的征管辦法是采取源泉控制，但這只能是針對工薪階層的工薪收入，對其他各種收入則征管無招，這導致一部分稅源白白流失。

同時，某些單位工資福利發(fā)放名目多，支付渠道散，隱蔽性強。許多單位存在“低工資、高福利”現(xiàn)象，賬面上反映職工領取的工薪收入并不高，相當一部分收入是以實物、現(xiàn)金等形式支出，賬薄上不做記載。為逃避納稅，有的單位把發(fā)放款額，化整為零，在小金庫中支出；有的單位巧立名目，直接以費用列支；有的單位以上下級單位分開領取，給檢查人員帶來一定難度，難以查清事實真相?？傊?，我國目前存在許多人群的收入多元化，隱形收入難以掌握，給個人所得稅征管帶來困難，稅源流失嚴重。

此外，許多企業(yè)財務管理混亂，尤其某些中小企業(yè)建賬不規(guī)范，賬簿登記不全，或者由于賬證不全或賬證不實，導致稅務機關核定的稅負偏低，造成大量稅收流失，也是目前個人所得稅征管和稽查困難的重要體現(xiàn)。

三、完善我國個人所得稅法的改革建議

目前我國個人所得稅存在一些矛盾和問題，迫切需要進行個人所得稅改革，需要不失時機地進一步完善個人所得稅法，個人所得稅的改革，可以圍繞擴大稅基，減少各種優(yōu)惠待遇，堵塞稅收漏洞來進行，筆者認為，進一步完善我國個人所得稅法可從以下方面入手。

(一)從分類制所得稅走向綜合與分類相結合所得稅

我國當前個人所得稅實行的是分類所得稅，無論是從我國調節(jié)收入分配的迫切性講，還是從國際經(jīng)驗和稅收規(guī)律看，建立“綜合與分類相結合”的所得稅制度，已是我國個人所得稅改革重要目標，目前個人所得稅牽涉的幾乎所有矛盾和問題，都需在這一框架內求得解決。走向“綜合與分類相結合”，是對我國現(xiàn)行個人所得稅制度的一次“質變”，加快推進這項改革，不僅可以讓個稅在調節(jié)收入分配中的作用更加凸顯，還可以通過稅制的完善，征管的提高，打破我國目前以間接稅為主的稅制格局，加強稅收對收入分配的調節(jié)作用，為提高納稅人意識創(chuàng)造條件。

(二)實行差別的個人所得稅“起征點”制度

我國城鄉(xiāng)居民收入差距很大，區(qū)域發(fā)展不平衡，完善個稅起征點制度非常有必要，在城市和農(nóng)村，3500元的起征點對老百姓的影響完全不同，對于北京、上海這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，3500元的起征點應該還有適當?shù)纳险{空間，起征點可以提高到5000元，大城市雖然收入高，但生活負擔重，各方面的生活成本也高，將起征點進一步提高，能給很大一部分城市工作者減輕不少的負擔。一些中型城市，起征點定在3000元也算比較適合了。一些西部落后小城鎮(zhèn)，起征點定在2000元也比較適合。因此，如果能分別針對不同地域分別實施不同的起征點，能真正起到調整人們的收入差距。

(三)建立以家庭為基礎的綜合個人所得稅計征模式

目前個稅征收以個人為單位征收，改為以家庭為基礎的綜合個人所得稅計征模式是個人所得稅制度改革的方向，這樣的征收方式基本保證了一個家庭的最基本消費、最低生活需求，最大的優(yōu)點是考慮了納稅人的生活成本問題。譬如兩對夫婦，總收入都是7000元，一對夫婦，妻子失業(yè)，丈夫月收入7000元，如果扣除3500元的免征額，另外3500元要繳納總額為245元的個人所得稅；而另一對夫婦各收入3500元，兩人的收入都達不到個稅免征額，他們則不需要繳稅。同樣的實例是如果不同家庭所贍養(yǎng)老人和其他生活成本的高低不等也會導致各自家庭的生活成本不一樣。國外很多發(fā)達國家以及我國香港地區(qū)都采用“夫妻聯(lián)合申報”或“家庭申報”的征稅方式，因此建立以家庭為基礎的綜合個人所得稅計征模式也符合國際慣例。

(四)實行稅收指數(shù)化，建立彈性稅制

推廣稅收指數(shù)化，建立彈性稅制，可一定程度上減輕通貨膨脹造成稅負不平衡帶來的影響。稅收指數(shù)化是指根據(jù)通貨膨脹的情況相應調整費用扣除額和稅率表中的應稅所得額級距，再按適用稅率計稅，這樣可有效防止因通貨膨脹所導致的稅率攀升。目前，我國《個人所得稅法》主要針對納稅人的工資、薪金所得額課稅，建議可以規(guī)定根據(jù)納稅人的平均收入水平、生活水平、物價變動情況以及匯率變化情況確定費用扣除額，同時，全國人大通過對國務院進行授權，根據(jù)物價指數(shù)變動情況每兩年對費用扣除額和稅率表的應稅所得額級距進行一次調整，這樣可消除通貨膨脹導致的稅基增加，使對名義稅基課稅轉變?yōu)閷嶋H稅基課稅，從而緩解通貨膨脹帶來的稅負不平衡。

(五)適當降低稅率，縮減稅率級數(shù)

世界各國實踐證明，高稅率不一定有高收入，還有可能阻礙經(jīng)濟增長，誘使納稅人逃避稅收。我國《個人所得稅法》對工資、薪金規(guī)定的最高稅率為45%，從各國降低個人所得稅稅率的趨勢來看，45%的稅率是過高了。據(jù)測算，我國工薪收入者扣除3500元費用后，大部分只適用3%和10%的兩級低稅率?？梢哉f第五級至第七級稅率意義不大，適用者甚少，卻使我國稅制空背高稅率之名。另外，從很多高收入人群收入構成來看，工資薪金收入只占其總收入的很少一部分，很大一部分收入來源于投資收益，股票期權等帶來的收益，因此相當長一段時間能適用第五級以上稅率的納稅人亦為數(shù)不多，故有必要適當降低稅率和縮減稅率級數(shù)。

綜上所述，個人所得稅改革是一個長期、漸進的過程，需要結合我國實際，廣泛聽取各方意見，了解我國個人所得稅征收監(jiān)管中存在的問題，建立一套適合我國國情、適合新的經(jīng)濟形勢需要的個人所得稅體系，從而真正地發(fā)揮個人所得稅在人們收入分配中的重要調節(jié)作用。

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