大學(xué)管理不宜學(xué)術(shù)與行政二分

楊克瑞，謝作詩

(沈陽師范大學(xué) 教育經(jīng)濟與管理研究所，遼寧 沈陽 110034)

大學(xué)管理中學(xué)術(shù)權(quán)力的觀念日漸深入人心，但與此同時，由于對學(xué)術(shù)權(quán)力理解上的分歧，大學(xué)管理中反而形成了學(xué)術(shù)與行政之間的分化管理局面，割裂了高校工作應(yīng)有的完整性。將學(xué)術(shù)權(quán)力獨立于行政權(quán)力的二分模式，不僅沒有提升學(xué)術(shù)權(quán)力的應(yīng)有地位，反而激化了二者矛盾，這也是中國大學(xué)對學(xué)術(shù)權(quán)力多年呼吁而效果不佳的根源所在。這一權(quán)力關(guān)系不清，直接影響了現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，正如阿什比(Eric Ashby)所言：“大學(xué)的興旺與否取決于其內(nèi)部由誰控制?！保?］

一、學(xué)術(shù)權(quán)力狹義誤區(qū)

作為大學(xué)所特有的一種權(quán)力現(xiàn)象，學(xué)術(shù)權(quán)力體現(xiàn)了這種學(xué)術(shù)組織的權(quán)力及其分配關(guān)系。伯頓·克拉克的經(jīng)典研究將其劃分為三大組成部分，分別是學(xué)科權(quán)力、院校權(quán)力和系統(tǒng)權(quán)力［2］。他的這一觀點也體現(xiàn)在他所參與另一部有關(guān)學(xué)術(shù)權(quán)力的經(jīng)典著作——《學(xué)術(shù)權(quán)力》之中［3］。更有意思的是，這部學(xué)術(shù)權(quán)力的經(jīng)典之作，通篇并沒有我們所期望的學(xué)術(shù)權(quán)力的概念性定義，只是對于學(xué)術(shù)權(quán)力的不同表現(xiàn)展開了分析和討論。這也就是說，學(xué)術(shù)權(quán)力就是關(guān)于大學(xué)這個學(xué)術(shù)組織的所有權(quán)力。這也是不言而喻的，其上至國家對于學(xué)術(shù)組織的權(quán)力，下到基層的學(xué)科組織權(quán)力。

然而，這種對于學(xué)術(shù)組織不言而喻的學(xué)術(shù)權(quán)力，對于中國人來說倒是有些陌生的。這是因為，中國高等教育的發(fā)展，其本身就是脫胎于封建舊教育的官學(xué)體制，行政體系鮮明。民國初期蔡元培等人的改革，雖然一度掀起了教授治校的輝煌，但那也僅僅是曇花一現(xiàn)。就在蔣夢麟出任北大校長之后，他就頒布了“校長治校，教授治學(xué)，學(xué)生讀書三原則，此制(教授治?！P者注)終結(jié)”了［4］。此后由于各種各樣的政治運動，教授治校在中國不復(fù)存在，學(xué)術(shù)權(quán)力似乎也無從談起。

隨著改革開放的號角吹響，中國高等教育也迎來了發(fā)展的春天。1978年新修訂的《高校六十條》確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”，取消了傳統(tǒng)的校務(wù)委員會，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，權(quán)力性的學(xué)術(shù)組織再次登上了中國高等教育的舞臺，學(xué)術(shù)權(quán)力成為中國人需要再次正視的課題。然而，基于中國高等教育的國情，中國大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會與西方大學(xué)學(xué)術(shù)評議會并不能相提并論。我們所談?wù)摰膶W(xué)術(shù)權(quán)力，實際上是非常有限的學(xué)術(shù)事務(wù)權(quán)力，這在內(nèi)涵上與國外的情況也不可同日而語。國內(nèi)較早系統(tǒng)研究學(xué)術(shù)權(quán)力問題的張德祥教授也看出了這種國際差異，認(rèn)為“學(xué)術(shù)權(quán)力在國外有關(guān)高等教育研究中的涵蓋面是比較寬泛的”，但基于中國的國情，他只好“從學(xué)理上和實踐上看，簡單地說學(xué)術(shù)人員所擁有或控制的權(quán)力”［5］。經(jīng)過如此的狹義化界定，學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)涵似乎明確了，其現(xiàn)實的權(quán)力邊界同時也就被框定了。

無論是實踐上的需要，還是認(rèn)識上的誤差，學(xué)術(shù)權(quán)力在中國有意無意地被狹義地解釋，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力明顯地處于不對等地位。例如，中國大學(xué)也普遍設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會之類的學(xué)術(shù)權(quán)力組織，但是，由于人們往往更多地依據(jù)字面意思而做“表面文章”，學(xué)術(shù)委員會的職能僅僅限定于學(xué)術(shù)權(quán)力，而對這種學(xué)術(shù)權(quán)力的理解本身也是狹義的，即直接關(guān)于學(xué)術(shù)問題的權(quán)力［6］。在這種極端被動局面下再試圖爭取所謂的學(xué)術(shù)權(quán)力，在起點上已經(jīng)注定要以失敗告終。針對這種情況，一些學(xué)者也在呼吁：“學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)作廣義的理解，是指學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力，不僅僅是教師和科研人員等學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力?！保?］

從國際上大學(xué)內(nèi)部管理體制的比較中，我們發(fā)現(xiàn)，其學(xué)術(shù)權(quán)力就是基于整個學(xué)術(shù)組織(即大學(xué))的權(quán)力，其代表學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)評議會之類的組織、職能都是著眼于整個大學(xué)的重要事務(wù)，而沒有為學(xué)術(shù)畫地為牢。學(xué)術(shù)權(quán)力最為顯著的當(dāng)屬意大利，所謂“教授是意大利的貴族，意大利是教授們的天下”［8］。英國劍橋大學(xué)的大學(xué)評議會，是大學(xué)的教育、研究的最高管理機關(guān)，其權(quán)力也是非常廣泛的?！案鶕?jù)學(xué)則，它受理事會權(quán)限的制約，有為促進(jìn)大學(xué)的教育、研究不斷地發(fā)展而采取各種政策和行為的權(quán)力，掌握有錄用和解聘職員的權(quán)限，決定學(xué)費的金額及設(shè)置各種委員會的權(quán)限?！保?］德國《大學(xué)綱領(lǐng)法》規(guī)定了大學(xué)事務(wù)為“大學(xué)自治事務(wù)”與“國家委辦事務(wù)”，德國大學(xué)為“公法人”，對自治事務(wù)享有自治行政權(quán)，其范圍包括立法自主權(quán)、人事自主權(quán)、組織自主權(quán)、財政自主權(quán)及計劃自主權(quán)等，“國家委辦事務(wù)”為接受國家委托所執(zhí)行的國家事務(wù)?！洞髮W(xué)綱領(lǐng)法》第58條規(guī)定，“自治事項”與“國家事項”均由大學(xué)內(nèi)“單一行政組織”來完成［10］。這種規(guī)定與能夠體現(xiàn)其學(xué)術(shù)權(quán)力的評議會職能的規(guī)定，也是相一致的，“評議會作為全校的決議機關(guān)，掌握有大學(xué)管理的實質(zhì)性權(quán)限……有對校級機關(guān)，研究、教育方面的常設(shè)單位(系，專業(yè)等)以及其他方面的有關(guān)大學(xué)事務(wù)與議事上決議的職權(quán)?！保?1］

據(jù)考證，“在西方學(xué)者的著作里，也出現(xiàn)過學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力概念，但是他們并不是作為對稱概念使用的。西方學(xué)者用二分法(Dichotomy)分析學(xué)術(shù)權(quán)力時，說明的是大學(xué)里教授(教師)權(quán)力(Faculty Power)與行政人員權(quán)力(Administrative Power)的對立與矛盾，而不是簡單地以學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力對立相稱?！保?2］

二、學(xué)術(shù)分權(quán)與權(quán)力分立

關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力的認(rèn)識，不僅在內(nèi)涵上有誤，而且在具體行使機制上，也存有很大的誤解。這種誤解，突出地表現(xiàn)為將學(xué)術(shù)與行政二分?，F(xiàn)代政治學(xué)中分權(quán)的思想已經(jīng)深入人心，但在具體的分權(quán)模式上，卻有著分工與分立的極大不同。誤將分權(quán)視為分工，這是一種較為膚淺的分權(quán)認(rèn)識，不但不能實現(xiàn)真正的分權(quán)，可能適得其反。

以三權(quán)分立為代表的分權(quán)理論，構(gòu)成了現(xiàn)代政治學(xué)的基石。其深刻意義絕非權(quán)力的簡單分工，而是環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力制衡機制［13］。這是因為，權(quán)力分工僅僅屬于普通的管理行為，其實質(zhì)就是一種工作的分工，如中國傳統(tǒng)的三省六部制等等，這種權(quán)力分工也絕非分權(quán)機制。僅僅是分工式的分權(quán)，彼此各司其職，其結(jié)果只能是分別專權(quán)，甚至通過權(quán)力交換而走向權(quán)力的合謀，形成了所謂的官官相護(hù)，相互包庇，根本無法形成權(quán)力的制約關(guān)系。

追根溯源，三權(quán)分立的思想最早由英國早期啟蒙家洛克(John Locke)提出，由議會和君主分別掌握立法、行政、處理外交事務(wù)的權(quán)力，以在維護(hù)君主政體的前提下反過來限制君主權(quán)力，從而避免專制政體，為社會民主開道。法國啟蒙思想家孟德斯鳩(Baron de Montesquieu)進(jìn)一步將分權(quán)機制詮釋為行政、司法、立法的三權(quán)分立，為現(xiàn)代民主政治作出了科學(xué)探索，并在美國的建立歷程中得到了成功的實踐。三權(quán)分立的核心就在于：行政者不決策，立法者不行政，二者相互制約，權(quán)力相互制衡，只有雙方都認(rèn)可的政策，才可能被立法批準(zhǔn)而執(zhí)行，從而杜絕個人專制而最大程度地實現(xiàn)社會民主。而司法權(quán)的意義就在于對立法與行政權(quán)力的監(jiān)督與裁判，從而保證了上述權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)。

大學(xué)的管理，在某種程度上也是社會治理的縮影，其治理機制同樣必須走向分權(quán)，而非工作分工的權(quán)力制衡模式，這應(yīng)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的核心或基石。可以說，大學(xué)權(quán)力的設(shè)計不民主，中國大學(xué)的自主權(quán)就永遠(yuǎn)無法真正實現(xiàn)。這是因為，雖然中國大學(xué)自改革開放以來，一直呼吁下放大學(xué)自主權(quán)的問題(即1979年12月6日《人民日報》發(fā)表了復(fù)旦大學(xué)原校長蘇步青、華東師范大學(xué)原校長劉佛年等呼吁給高等學(xué)校一點自主權(quán)的相關(guān)文章)，但呼吁的結(jié)果就是中國高等教育走進(jìn)了權(quán)力的“怪圈”，所謂“一收就死、一放就亂”。究其根源，就在于權(quán)力機制的不當(dāng)。正如英國人阿克頓(Lord Acton)的一句經(jīng)典名言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！?All power tends to corrupt and absolute power corrupts absolutely)因此，真正下放高校自主權(quán)的前提就是：實現(xiàn)大學(xué)民主，建立現(xiàn)代大學(xué)制度。

縱觀西方大學(xué)管理體制，基本上也都走出了個人專權(quán)的怪圈，普遍建立了民主決策機制。歐洲大學(xué)普遍形成了大學(xué)評議會(Academic Council)決策的管理體制，校長只是政策執(zhí)行的負(fù)責(zé)人，不可能專斷行事。如同國際政治體制有總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制、委員會制、半總統(tǒng)制及其它中間類型等，中國高等教育內(nèi)部管理體制也應(yīng)在中國的具體國情下，走出一條民主管理的道路，這就是在尊重黨委會領(lǐng)導(dǎo)的前提下，確立大學(xué)評議會的立法職權(quán)，與校長行政工作形成一種權(quán)力的民主制衡。

三、學(xué)術(shù)權(quán)力權(quán)在立法

將學(xué)術(shù)權(quán)力視為一種權(quán)力關(guān)系，關(guān)鍵在于理解這種權(quán)力何在。傳統(tǒng)上人們總是將權(quán)力視為發(fā)號施令式的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這種思維同時也將教授治校機械地理解為教授走向領(lǐng)導(dǎo)層直接參加大學(xué)的管理。應(yīng)該說，這種簡單化的認(rèn)識，在理論上是錯誤的，在實踐上更是有害的。

把權(quán)力視為直接的領(lǐng)導(dǎo)，將教授治校視為教授作校領(lǐng)導(dǎo)，這是比較具有“中國特色”的認(rèn)識，也是最需要加以警惕防范的觀念。的確，由于中國大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)主要是由組織部門任命的，時常會出現(xiàn)一些專業(yè)化的行政干部走進(jìn)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的崗位，給人以外行領(lǐng)導(dǎo)的色彩。在此背景下，有些人更鐘情于教授治校思想，試圖以此來抵制大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的組織任命模式。

應(yīng)該看到，隨著近年來我黨對教育規(guī)律認(rèn)識的加深，這種情況已經(jīng)有了很大的改觀，中國現(xiàn)行大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，也基本上都具備大學(xué)教授的資質(zhì)。然而，即便大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)全部具有教授身份，管理體制依然故我，行政體制依然如故，這與理想中的教授治校，仍然大相徑庭。究其原因，就在于教授校長并不等于教授治校，也不等于學(xué)術(shù)權(quán)力，教授校長所行使的，依然是一種基于行政的權(quán)力。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力的本質(zhì)，不在于權(quán)力層次，而在于權(quán)力機制。這也如同臺灣學(xué)者李遠(yuǎn)哲的認(rèn)識：“教授治校的理念沒有錯，錯的是執(zhí)行過程有偏差”“教授治校絕不是制造教授與校長的對立”［14］。

大學(xué)活動的本質(zhì)決定了學(xué)術(shù)權(quán)力的廣泛民主基礎(chǔ)。從這種意義上，我們認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力能夠成為大學(xué)最為核心的權(quán)力，其實質(zhì)就是確立學(xué)術(shù)權(quán)力的立法性質(zhì)，即學(xué)術(shù)權(quán)力可具體體現(xiàn)為學(xué)者為大學(xué)立法的權(quán)力。政治學(xué)上對于權(quán)力的理解也是多樣的，但是在人民當(dāng)家做主的新中國，最高權(quán)力機關(guān)為人民代表大會。人民代表大會之所以擁有最高的權(quán)力，并不是它本身在行使權(quán)力，而是它是權(quán)力的制定機關(guān)，為權(quán)力立法。正是這種具有廣泛代表性質(zhì)的立法權(quán)，才賦予了行政活動的合法性。因而，就性質(zhì)而言，立法權(quán)為最高的權(quán)力形式。

民主的實質(zhì)，就在于決策過程的平等立法權(quán)，而不能泛化為簡單的參與政策活動。事實上，正是因為我國大學(xué)民主機制的不完善，雖然建立有多種多樣的民主形式，無論是教職工代表大會，還是教授委員會，它們都沒有真正發(fā)揮出民主的決策功能。究其原因，絕非是這些大學(xué)教授們的“素質(zhì)”差，而是民主的表達(dá)方式不夠科學(xué)合理。若決策民主的方式僅僅是所謂的政策咨詢之類的征求意見，事實上這些所謂民主意見是否被采納卻是沒有任何約束力的，這就會經(jīng)常出現(xiàn)中國式的民主誤區(qū)：政策出臺前的確做了大量的征求意見工作，但結(jié)果又如何呢?在一些政策制定者眼中，你有你的意見，我有我的主意。更有甚者，征求意見并非是為了虛心聽取，反而成為了“引蛇出洞”的一種政治策略，便于收集“民意”而用于事后的政策解釋?；谡咧贫ㄕ叩膹姶笮姓?quán)力，政策的結(jié)果依然是專制的結(jié)果。

從比較的視野中也可以看出，在學(xué)術(shù)權(quán)力實體化的歐洲大學(xué)，校長工作自然就變得輕松。這是因為，他們無需再為復(fù)雜的管理決策而傷透腦筋，只需根據(jù)學(xué)術(shù)評議會通過的大學(xué)政策照章辦事即可，工作反而有理有據(jù)。德國的大學(xué)校長就是這樣的，“傳統(tǒng)上，校長是由一個德高望重的學(xué)者擔(dān)任，選其任校長的目的與其說是出于他的行政事務(wù)能力，莫如說是想以他來象征大學(xué)的崇高學(xué)術(shù)地位”。范德格拉夫說到這里緊接著又加了一句意味深長的點評：“這種管理結(jié)構(gòu)，即所謂的校長政體，是成熟的高等學(xué)校的一個鮮明特點。”［15］

大學(xué)評議會行使立法職能、黨委會決策把舵、校長等行政人員執(zhí)行，這樣的權(quán)力分立模式，充分體現(xiàn)了政治學(xué)上的權(quán)力制衡思想，又避免了權(quán)力簡單分工的弊端，實現(xiàn)了學(xué)術(shù)與行政工作的有機結(jié)合。其關(guān)系可圖示如下：

應(yīng)該說，改革開放以來中國對于大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的積極研究與呼吁，有其特定的現(xiàn)實意義，初步改變了大學(xué)管理者對于學(xué)術(shù)權(quán)力漠視的局面。但是，學(xué)術(shù)權(quán)力的真正實現(xiàn)，是一個從觀念到實踐逐漸探索的過程，放開理論上狹義化的枷鎖，恢復(fù)學(xué)術(shù)權(quán)力的本來面目，這也正是推動未來學(xué)術(shù)權(quán)力在中國有效實施發(fā)展的基本方向。我們應(yīng)該看到，學(xué)術(shù)權(quán)力的基本規(guī)則就在于民主決策，其運行機制在于為大學(xué)立法。

［1］ 伯頓·R·克拉克．高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究［M］．王承緒，譯．杭州：杭州大學(xué)出版社，1994：121．

［2］ 伯頓·R·克拉克．高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究［M］．王承緒，譯．杭州：杭州大學(xué)出版社，1994：124-135．

［3］ 約翰·范德格拉夫．學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較［M］．王承緒，等，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：186-195．

［4］ 蘇云峰．從清華學(xué)堂到清華大學(xué)［M］．北京：三聯(lián)書店，2001：77．

［5］ 張德祥．高等學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力［M］．南京：南京師范大學(xué)出版社，2002：21．

［6］ 楊克瑞．中國高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)與監(jiān)督模式［J］．清華大學(xué)教育研究，2010(2)：84-87．

［7］ 胡四能．學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并非對稱的概念——對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二分法的質(zhì)疑［J］．大學(xué)教育科學(xué)，2007(1)：46-49．

［8］ 約翰·范德格拉夫．學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較［M］．王承緒，等，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：44．

［9］ 張寶泉．高等學(xué)校管理比較［M］．長春：東北師范大學(xué)出版社，1998：277．

［10］ 董保誠．教育法與學(xué)術(shù)自由［M］．臺北：月旦出版社股份有限公司，1997：148．

［11］ 張寶泉．高等學(xué)校管理比較［M］．長春：東北師范大學(xué)出版社，1998：296．

［12］ 胡四能．學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并非對稱的概念——對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力二分法的質(zhì)疑［J］．大學(xué)教育科學(xué)，2007(1)：46-49．

［13］ 楊克瑞．政治權(quán)力：高校管理研究的真空［J］．現(xiàn)代教育管理，2010(5)：46-49．

［14］ 張銀富．校園民主與教授治校［M］．臺北：五南圖書公司，1999：52-53．

［15］ 約翰·范德格拉夫．學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育管理體制比較［M］．王承緒，等，譯．杭州：浙江教育出版社，2001：24．