城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險擴大覆蓋面的難點探究——基于靈活就業(yè)者繳費能力生命表的分析

葉 寧

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 武漢學(xué)院工商管理系，湖北 武漢430079）

我國城鎮(zhèn)勞動者的就業(yè)方式既包括正規(guī)就業(yè)也包括靈活就業(yè)，要真正解決好勞動者“老有所養(yǎng)”的問題，當(dāng)務(wù)之急是切實將已成為我國勞動者主體的靈活就業(yè)者納入針對勞動者設(shè)立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋之中。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度向靈活就業(yè)者擴面刻不容緩

我國勞動者就業(yè)方式已伴隨著市場化、信息化、城鎮(zhèn)化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速，發(fā)生了重大變化——靈活就業(yè)已成為主要的就業(yè)模式。靈活就業(yè)是不同于傳統(tǒng)工廠制的，時間、地點等均不固定的就業(yè)方式［1］。靈活就業(yè)也稱為非正規(guī)就業(yè)，按這種方式就業(yè)的、為適應(yīng)中國城鎮(zhèn)非正規(guī)部門和正規(guī)部門的用工需求，未簽訂一年以上勞動合同關(guān)系而從事間歇性勞務(wù)供給的勞動者稱為靈活就業(yè)者［2］。我國的靈活就業(yè)者主要包括20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村工業(yè)化產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的就業(yè)者、20世紀(jì)80年代后期開始大規(guī)模入城就業(yè)的農(nóng)民工、20世紀(jì)90年代中期以后國有和集體職工的大規(guī)模下崗后在非正規(guī)經(jīng)濟中重新工作的就業(yè)者、20世紀(jì)90年代開始興起的私營企業(yè)和個體戶中的就業(yè)者以及各類院校畢業(yè)后在非正規(guī)部門就業(yè)的勞動者五大部分［3］。

1978年我國靈活就業(yè)者占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例僅為0．16%，1995年逐漸增加到21．7%，1997年這一比例已達50%，2008年該比例增長到61．9%，根據(jù)歷年中國統(tǒng)計年鑒、勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報計算，在1995～2008年期間，靈活就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比例平均每年提高3．1個百分點，呈現(xiàn)出階梯狀上升趨勢。至2010年末靈活就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比例更高達63．2%，當(dāng)年城鎮(zhèn)新增就業(yè)90%以上是民營經(jīng)濟實現(xiàn)的［4］。在整個“十一五”（2006～2010年）期間，中國城鎮(zhèn)新增就業(yè)超過5 600萬～5 700萬人，正規(guī)就業(yè)新增1 000萬人左右，而非正規(guī)經(jīng)濟新增就業(yè)約占城鎮(zhèn)新增就業(yè)的80%以上。按照這樣的趨勢下去，到2020年，中國城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟就業(yè)比重將超過90%以上［5］。規(guī)模如此龐大、已成為我國勞動者主體的靈活就業(yè)者，對國家經(jīng)濟的發(fā)展做出了不可或缺的重要貢獻，理應(yīng)納入為勞動者設(shè)立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，享受公平的社會基本保障權(quán)利。

但迄今為止，我國靈活就業(yè)者整體參保率一直在低位徘徊，參保人數(shù)只有全部人員的兩成左右。低參保率既不利于解決養(yǎng)老保險基金入不敷出的矛盾，也不利于保證靈活就業(yè)勞動者的合法權(quán)益的實現(xiàn)［6］。至2012年末，我國60歲以上的老齡人口已達1．939 0億，20世紀(jì)80年代的靈活就業(yè)者已經(jīng)進入或即將進入養(yǎng)老年齡，大量低收入的靈活就業(yè)者游離在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之外，無法解決養(yǎng)老的后顧之憂，對國家經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展、社會的和諧及安定將會產(chǎn)生嚴(yán)重影響和沖擊。因此，有效推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度擴大對靈活就業(yè)者的覆蓋面，是現(xiàn)階段緊迫任務(wù)。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向靈活就業(yè)者擴面的狀況

從2001年起，國務(wù)院在遼寧以及吉林、黑龍江和湖北等省的部分地區(qū)進行了完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點。明確企業(yè)繳費比例為企業(yè)工資總額的20%，個人繳費比例為本人繳費工資的8%，個人賬戶按8%做實。要求自營職業(yè)者、個體戶參加社會養(yǎng)老保險。同年，勞動和社會保障部為促進靈活就業(yè)者參保，下發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》明確了有關(guān)政策：城鎮(zhèn)個體工商戶等自謀職業(yè)者以及采取各種靈活方式就業(yè)的人員，在其參保后，按照省級政府規(guī)定的繳費基數(shù)和比例辦理；達到法定退休年齡時，累計繳納社會養(yǎng)老保險費15年的，可按規(guī)定領(lǐng)取社會養(yǎng)老保險金。累計繳費不滿15年的，允許退出，其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，同時終止保險關(guān)系?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》規(guī)定，下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)以及采取各種方式從事靈活就業(yè)的，可按照個體工商戶的參保辦法參加社會養(yǎng)老保險。2003年勞動和社會保障部在《關(guān)于非全日制用工若干問題的意見》中，規(guī)定了非全日制工作人員參加養(yǎng)老保險的個人賬戶、退休條件和待遇計發(fā)等方面的內(nèi)容。各省、市按照國家有關(guān)政策精神，出臺了本地的參保規(guī)定。其要點包括：一是對靈活就業(yè)者參保實行低費率優(yōu)惠。各地出臺的參保規(guī)定均對靈活就業(yè)人員實行較低的參保費率，從16%～21%不等，但20%的費率居多；二是實行低基數(shù)優(yōu)惠且繳費基數(shù)可以由靈活就業(yè)者選擇。繳費基數(shù)選擇范圍是當(dāng)?shù)厣缙焦べY的40%～300%，由于靈活就業(yè)人員參保時選擇繳費基數(shù)普遍就低不就高，絕大多數(shù)地區(qū)實際實行的是當(dāng)?shù)厣鐣骄べY60%的基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)。2005年起，國家在試點基礎(chǔ)上，確定將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)全部勞動者，即向整個靈活就業(yè)群體擴大社會基本養(yǎng)老保險覆蓋面［7］。這標(biāo)志著我國政府開始全面安排靈活就業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。

然而，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向靈活就業(yè)者擴大覆蓋面的工作一直舉步維艱，無論是參保靈活就業(yè)者總量規(guī)模，還是參保靈活就業(yè)者占靈活就業(yè)者總數(shù)的比例均處在較低的水平。2005年全國人口1%抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，275 891名靈活就業(yè)者中只有54 765人參加社會養(yǎng)老保險，參保靈活就業(yè)人員占靈活就業(yè)者總數(shù)的比例也僅有19．85%；2009年國家統(tǒng)計局農(nóng)村司的一份報告顯示，當(dāng)年外出到東部、中部、西部的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例分別為8．8%、5．2%、4．2%［8］，筆者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)作分析計算的結(jié)果是，2009年我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員約為20 998．9萬人，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)約為4 545萬人，參保率約為21．64%；2010年，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員約為21 922．4萬人，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)約為5 107萬人，參保率約為23．3%，與鄭秉文先生測算的2010年以個人身份參保人員比例22．38%僅相差1個百分點［9］。2005～2010年的5年間，向靈活就業(yè)者擴大的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋面只有3．45%。20%上下的參保率意味著約80%左右的靈活就業(yè)者尚未被城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋。上述數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向靈活就業(yè)者擴大覆蓋面進展困難，收效甚微，靈活就業(yè)者整體參保率很低，形勢較為嚴(yán)峻。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向靈活就業(yè)者擴面難的根本原因

靈活就業(yè)者的收入水平從根本上決定著他們的繳費參保能力，制約著他們的參保意愿及行為選擇。厘清城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險難以向靈活就業(yè)者擴大覆蓋面的根本原因，必須對靈活就業(yè)者參保繳費的實際能力進行客觀地探究。對靈活就業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，各地都有參?；緱l件的下限規(guī)定，大多都將參保的繳費基數(shù)下限定為上年度當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的60%左右。亦即靈活就業(yè)者的月收入達到或超過上年度當(dāng)?shù)芈毠ぴ缕骄べY的60%時，才有能力繳費參保。筆者認為，靈活就業(yè)者從達到參保繳費下限標(biāo)準(zhǔn)參加養(yǎng)老保險開始到退出養(yǎng)老保險為止的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，是一種“生存—退出”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，因而，借用能有效分析人口狀態(tài)的生命表技術(shù)，依據(jù)2005年全國人口1%抽樣調(diào)查中的分年齡靈活就業(yè)者人數(shù)、靈活就業(yè)者收入等相關(guān)數(shù)據(jù)，引入“靈活就業(yè)者的繳費能力生命”對靈活就業(yè)者是否具備參保繳費的實際能力進行定量分析。

生命表，是根據(jù)某人群的年齡別死亡率計算得出的用于表示一批人未來的生存情況的統(tǒng)計表?！办`活就業(yè)者的繳費能力生命”是指靈活就業(yè)者一生中具有的繳納社會養(yǎng)老保險費的收入能力的年數(shù)，具體是指靈活就業(yè)人員的收入達到現(xiàn)階段全國大多數(shù)地區(qū)實行的上年度職工月平均工資（社平工資）的60%這一繳費基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)的年數(shù)?！斑_標(biāo)比”是收入水平達到參加社會養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)占靈活就業(yè)者總數(shù)的比例?！办`活就業(yè)者的繳費能力生命表”是反映靈活就業(yè)者的繳費能力壽命分布特征的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表，表示同批出生的靈活就業(yè)者在失去繳納社會養(yǎng)老保險費的收入能力以前有人死亡的情況下，平均每人能繳納社會養(yǎng)老保險繳費的年數(shù)。具體是假定受2005年1%人口抽樣調(diào)查期間年齡別收入達標(biāo)比影響的假想人群時期壽命表（假定靈活就業(yè)人員的死亡狀況與2005年1%抽樣調(diào)查中的合計人口死亡率相同、達標(biāo)比保持穩(wěn)定）。

考慮到2005年全國人口1%抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)時點為2004年11月1日至2005年10月31日，為計算的簡便，設(shè)此期間內(nèi)的靈活就業(yè)者以2004年度全國城鎮(zhèn)單位社平月工資的60%作為繳費基數(shù)，不考慮各地區(qū)的工資差異。我國2004年全國城鎮(zhèn)單位社平工資為16 024元，即社平月工資為1 335．33元。設(shè)定靈活就業(yè)者收入水平達到2004年社平月工資60%（801．2元）時，能夠支付養(yǎng)老保險繳費，保持在參加社會養(yǎng)老保險的狀態(tài)內(nèi)；否則，會因收入不足以支付養(yǎng)老保險繳費而退出參保。

各指標(biāo)符號及相應(yīng)涵義為：lx：全部人口x歲時尚存人數(shù)；lwx：具有繳費能力的靈活就業(yè)人員x歲時尚存人數(shù)；Twx：具有繳費能力的靈活就業(yè)人員x歲時的未來生存人年數(shù)；ewx：具有繳費能力的靈活就業(yè)人口x歲時的平均預(yù)期繳費能力年數(shù)；Lx：全部人口在x歲的生存人年數(shù)；ex：全部人口平均預(yù)期壽命總年數(shù)。lx、Lx、ex按中國2005年人口完全生命表的相關(guān)數(shù)據(jù)填列。

計算時，達標(biāo)比的數(shù)據(jù)使用國家統(tǒng)計局的2005年1%人口抽樣調(diào)查抽樣數(shù)據(jù)帶，抽樣方法為國家統(tǒng)計局設(shè)定，數(shù)據(jù)來源可信。由于抽樣誤差造成分年齡的達標(biāo)比數(shù)值呈不平滑鋸齒狀波動，故采用數(shù)據(jù)平滑法按五歲一組對數(shù)據(jù)修勻，使數(shù)據(jù)更有規(guī)律，消除偶然波動因素。

具有繳費能力的靈活就業(yè)者x歲時尚存人數(shù)等于全部人口x歲時尚存人數(shù)乘以分年齡的達標(biāo)比，即lwx＝lx＊年齡別達標(biāo)比。

假設(shè)靈活就業(yè)者也依照中國現(xiàn)行60歲退休的政策退休，不再繳費，則60歲的具有繳費能力的靈活就業(yè)者的尚存人數(shù)為0，相應(yīng)的60歲具有繳費能力的靈活就業(yè)者的未來生存人年數(shù)為0．59歲時，其未來生存人年數(shù)等于59歲的具有繳費能力的靈活就業(yè)者尚存人數(shù)與60歲的具有繳費能力的靈活就業(yè)者的未來生存人年數(shù)之和，即Twx＝lwx＋Twx＋1。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及計算方法，對我國18～60歲的靈活就業(yè)者繳費能力生命表測算如表1：

表1的計算結(jié)果表明：第一，靈活就業(yè)者收入“達標(biāo)比”低。分年齡的靈活就業(yè)者收入達到社會平均工資60%的比例，最低值為18歲時的3．80%，最高值是42歲時的17．91%，總體上達到或超過“達標(biāo)比”的靈活就業(yè)者所占比例平均僅為15．51%。中國靈活就業(yè)者有參加社會基本養(yǎng)老保險的迫切要求，他們中的絕大多數(shù)參保的主觀意愿非常強烈，期待通過參加社會養(yǎng)老保險，分享經(jīng)濟發(fā)展成果，為自己老年期基本生活需要提供經(jīng)濟補助與收入保障?，F(xiàn)階段靈活就業(yè)者的參保率低，只是由于收入水平和現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度設(shè)置的參數(shù)不匹配。第二，靈活就業(yè)者的繳費能力生命長于現(xiàn)行制度規(guī)定的繳費年限。靈活就業(yè)者按照25歲參保時具有的存在于社會養(yǎng)老保險體系中，而不因死亡和收入不足以支付養(yǎng)老保險繳費而退保的能力的年數(shù)，是平均每人32．49年，這一數(shù)據(jù)雖比僅考慮人口死亡率的25歲平均預(yù)期壽命53．47年少20．98年，但卻比現(xiàn)行制度規(guī)定的15年繳費年限要長17．49年。這是由靈活就業(yè)者的就業(yè)靈活性、無硬性的明確退休年齡規(guī)定等特點所致。表明將現(xiàn)行的養(yǎng)老保險繳費期從15年進行適度延長，是完全可能且可行的。

表1 靈活就業(yè)者繳費能力生命表

四、結(jié)論與建議

靈活就業(yè)者繳費能力生命的分析顯示，靈活就業(yè)者平均收入的達標(biāo)比僅有15．51%，即便按上年度職工月平均工資的60%這一繳費基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)，仍有占比84．49%的為數(shù)眾多的靈活就業(yè)者，因未能達到養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)不具備繳費能力而無法參保，這是對當(dāng)年靈活就業(yè)者的參保率只有19．85%的客觀反映。因此，參保繳費基數(shù)門檻過高，正是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度對靈活就業(yè)者的覆蓋面難以擴大的最根本原因。

現(xiàn)階段，絕大多數(shù)靈活就業(yè)者的收入達不到養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限標(biāo)準(zhǔn)無力繳費參保的狀況并未根本轉(zhuǎn)變。2010年我國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工人均年工資為37 147元，同期全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)者人均年工資只有20 759元，僅為城鎮(zhèn)非私營單位職工人均年工資的55．88%；2011年我國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工人均年工資為42 452元，城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)者人均年工資是24 556元，仍只有非私營單位職工人均年工資的57．84%。多數(shù)靈活就業(yè)者的工資收入在當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)上下，2012年內(nèi)25個省市上調(diào)了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，月最低工資標(biāo)準(zhǔn)最高的深圳市為1 500元（最低的江西省僅為870元），最高的月最低工資標(biāo)準(zhǔn)僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)非私單位就業(yè)人員月平均工資3 897．42元的38．49%，這些數(shù)據(jù)顯示，我國靈活就業(yè)者收入水平較低，總體平均仍未達到社會在崗職工平均工資的60%，加之他們的收入兩極分化嚴(yán)重，大部分靈活就業(yè)者收入未達繳費基數(shù)的下限標(biāo)準(zhǔn)，仍無繳費參保能力。

這些年的擴面實踐已經(jīng)表明，靠靈活就業(yè)者收入的提高解決他們的參保問題很難奏效，解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度對靈活就業(yè)者擴大覆蓋面的問題，必須“對癥下藥”。針對靈活就業(yè)者低收入、只能低門檻地進入養(yǎng)老保險的現(xiàn)實，建議采取下列措施：

第一，適當(dāng)降低參保繳費基數(shù)。建議對個人身份參保的靈活就業(yè)者實行低基數(shù)模式。將繳費基數(shù)下限從現(xiàn)行的上年度社平工資的60%～100%降至50%，以適應(yīng)靈活就業(yè)者的現(xiàn)實低繳費能力。低基數(shù)模式有利于靈活就業(yè)者低門檻進入社會養(yǎng)老保險，保障此類勞動者的權(quán)益；有利于有效推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向大多數(shù)靈活就業(yè)者“擴大覆蓋面”；有利于縮小養(yǎng)老金缺口。擴大覆蓋面能增加即期繳費并能在一定程度上解決規(guī)模龐大的低收入勞動者養(yǎng)老問題，緩解養(yǎng)老金壓力。

第二，適當(dāng)延長參保繳費年限。建議將參保靈活就業(yè)者的繳費期限從現(xiàn)行的15年逐步延長至25年。世界上大多數(shù)國家的養(yǎng)老金繳費期限都在30年以上，且提高退休年齡和延長養(yǎng)老金的繳費期限已成為全球養(yǎng)老保險制度改革的必然趨勢。延長繳費年限既是社會養(yǎng)老保險建立資金長期平衡機制的需要，也是低繳費能力的靈活就業(yè)者養(yǎng)老的自身需要。由于他們的繳費基數(shù)低，更需要較長的年限才能積累起基本的養(yǎng)老保險金額。表1中，25歲的靈活就業(yè)者實際平均預(yù)期參保繳費能力壽命為27．95年，表明將他們參保繳費年限逐步延長至25年既是必需的也是可行的。

另外，還需采取對有單位依托的靈活就業(yè)者強制落實單位、個人共同繳費參保；加大政府對參保繳費財政補貼政策的力度，繼續(xù)執(zhí)行政府對原國有、集體下崗人員參保繳費財政補貼30%的政策，對參保繳費確有暫時困難的靈活就業(yè)者，參考相關(guān)補貼標(biāo)準(zhǔn)給予必要的財政補貼等多項措施配合，通過各方共同的努力，切實有效地推進城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險向大多數(shù)靈活就業(yè)者“擴大覆蓋面”，解決好我國靈活就業(yè)者的社會基本養(yǎng)老保險問題。

［1］勞動和社會保障部勞動科學(xué)研究所．靈活多樣就業(yè)形式問題研究報告2001［R］．北京：中國勞動社會保障出版社，2002．

［2］尹文耀，葉寧．中國靈活就業(yè)人口及其對社會養(yǎng)老保險的影響分析［J］．浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010，40（1）：152—160．

［3］李柯．經(jīng)濟學(xué)視角下的大學(xué)生非正規(guī)就業(yè)問題分析［J］．中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2012，（11）：67—68．

［4］劉愛玉，黃俊平．就業(yè)不穩(wěn)定與無保障：基本表現(xiàn)、成因與前景［J］．中國青年研究，2012，（4）：86—89．

［5］胡鞍鋼，馬偉．現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)（1949－2009）［J］．清華大學(xué)學(xué)報，2012，（1）：25—26．

［6］曾煜．對完善靈活就業(yè)人員社會保險制度的思考［J］．中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報，2008，22（1）：50—54．

［7］國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定（2005國發(fā)38號）［EB／OL］．（2010－03－19）［2013－05－22］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2005－12／14／content＿127311．htm．

［8］國家統(tǒng)計局農(nóng)村司．2009年農(nóng)民工監(jiān)測報告［EB／OL］．（2010－03－19）［2013－05－19］．http：／／www．stats．gov．cn／tifx／fxbq／20100319＿402628281．htm．

［9］鄭秉文，孫永勇．對中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思［J］．上海大學(xué)學(xué)報，2012，（3）：1—16．