民族地區(qū)財政轉移支付效應評價

肖育才 謝 芬

（1．西南民族大學 經(jīng)濟學院，四川 成都610041；2．四川省社會科學院，四川 成都610041）

民族地區(qū)由于受到歷史、自然環(huán)境等因素的影響和制約，經(jīng)濟發(fā)展水平與全國相比，差距較大，主要表現(xiàn)在民族地區(qū)地方政府的財力有限，無法提供與全國水平大體相當?shù)幕竟卜?。民族地區(qū)的發(fā)展受到財政政策影響相對較大，這便需要中央政府以及上級政府的財政轉移支付實現(xiàn)民族地區(qū)財力的提升。目前中央以及各級省政府都建立了針對民族地區(qū)轉移支付的支持政策，取得了一定的成效。本文通過對民族地區(qū)財政轉移支付路徑進行梳理，并對其效果進行評價，發(fā)現(xiàn)其存在的主要問題并進行制度優(yōu)化，以保障民族地區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

一、民族地區(qū)財政轉移支付路徑及現(xiàn)狀

（一）民族地區(qū)財政轉移支付構成及路徑

1994年分稅制改革后我國逐步構建了現(xiàn)行的財政轉移支付制度，同時建立了對于民族地區(qū)的財政轉移支付制度，分稅制改革以來民族地區(qū)的財政轉移支付政策經(jīng)歷了三個階段的調整。一是1995年過渡期轉移支付辦法中對民族地區(qū)的財政轉移支付政策以及后續(xù)的調整。1995年過渡期轉移支付辦法在計算民族地區(qū)標準收支時充分考慮了民族地區(qū)的特殊支出因素，1996年針對民族地區(qū)轉移支付以“標準收入＋體制補助（或體制上解）＋稅收返還”進行了口徑的調整，1997年根據(jù)各地有增長彈性的收入滿足標準支出的程度，選用人均財力和財力增長率兩項指標作為因素調整的主要參數(shù)，分檔次確定了從4%到12%不等的轉移支付補助系數(shù)［1］。二是2000年專門設立民族地區(qū)財政轉移支付項目，該項轉移支付以在2000年對民族地區(qū)轉移支付10億元的基礎上，以后每年按中央增值稅增幅遞增，并且將民族地區(qū)每年增值稅增量的80%，由中央專項轉移支付（實際是增量返還）給民族地區(qū)［2］（P120）。三是2003年及以后的財政轉移項目的簡并和調整。

到目前為止，中央對民族地區(qū)的財政轉移支付主要由財力性轉移支付、體制性轉移支付和專項轉移支付三個大類構成，具體轉移支付形式有：一是財力性轉移支付，這類轉移支付主要目標是促進民族地區(qū)地方政府提供基本公共服務能力的均等化；二是稅收返還和體制性補助，對于民族地區(qū)來說，這類轉移支付使得其與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距不斷擴大，并不能起到均衡財力的作用；三是專項轉移支付，這類轉移支付在一定程度上體現(xiàn)了中央財政對于民族地區(qū)的傾斜，但是由于其隨意性和缺乏透明性等原因，均衡地區(qū)間財力作用有限。

另外，我國實行的是縱向逐級傳遞轉移支付模式，民族地區(qū)財政轉移支付形式主要包括中央政府對民族地區(qū)的轉移支付、民族地區(qū)內(nèi)部上級財政對下級財政的轉移支付以及各省市政府對其轄區(qū)內(nèi)民族地區(qū)的轉移支付，其財政轉移支付的路徑如圖1所示。而省以下對民族地區(qū)的財政轉移支付由于并沒有一個具體的規(guī)范制度，各省區(qū)存在一定的差異性，但大多是比照中央對比地方的形式進行設計，同時在此基礎上進行加成使用［3］。

圖1 民族地區(qū)財政轉移支付路徑示意圖

（二）民族地區(qū)財政轉移支付現(xiàn)狀

2003年中央政府對我國財政轉移支付制度進行兼并和規(guī)范以來，民族地區(qū)轉移支付體系也逐漸規(guī)范和科學，通過轉移支付提升了民族地區(qū)政府財力，增強了民族地區(qū)公共服務供給的能力。通過比較民族地區(qū)地方人均財政收支差距發(fā)現(xiàn)，中央對民族地區(qū)的轉移支付使民族地區(qū)財力水平有了較大的提高，表明財政轉移支付在增強民族地區(qū)財力上取得了較好的成效［4］。

1．民族地區(qū)財政轉移支付規(guī)模逐年增長，人均財政支出獲得較快增長。對于民族地區(qū)的轉移支付，中央政府一直以來給予較多的優(yōu)惠和照顧性政策，民族地區(qū)獲得的轉移支付不論總規(guī)模還是人均轉移支付規(guī)模都呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，從而使得民族地區(qū)人均財政獲得較高增長。從轉移支付總規(guī)?？矗醒胴斦γ褡?省區(qū)轉移支付總額由2003年的1 612．46億元增加到2010年的5 631．65億，年均增長了23．96%，占中央轉移支付總額的比重一直保持在20%左右。從人均轉移支付額來看，2003年民族8省區(qū)為857．65元，高出全國人均轉移支付額218．36元，2010年為2 863．42元，高出全國水平736．12元，除了廣西外，其他7個省區(qū)的人均轉移支付額均高于全國平均水平，但各個省區(qū)間差異較大［5］。

2．轉移支付結構得到改善，但民族各省區(qū)存在差異。中央政府對民族地區(qū)的轉移支付結構在不斷進行調整，其中主要表現(xiàn)為逐漸增大了財力性轉移支付的比重，其增長速度相對于其他類型較快，稅收返還和原體制補助等比重呈現(xiàn)不斷下降趨勢，改善了中央對民族地區(qū)的轉移支付結構，縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)的財力差異。具體就各項轉移支付而言，民族8省區(qū)間存在一定的差異，如消費稅增值稅基數(shù)返還最多的是云南，最少的是西藏；財力性轉移支付額最多的是內(nèi)蒙古，最少的是西藏；一般性轉移支付最多的是貴州，最少的是寧夏［5］。但是通過考察民族地區(qū)地方財政支出的比重，普遍表現(xiàn)出來的是民族地區(qū)財政自給能力相對低下，其財政支出中一半以上來源于轉移支付資金，其中西藏幾乎所有的財政支出都是來自于中央提供的轉移支付。

二、民族地區(qū)財政轉移支付效應評價

（一）財政轉移支付對民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的效果評價

1．增強了民族地區(qū)政府的財力，彌補了民族地區(qū)政府的財政收支缺口。民族地區(qū)政府財政收支差額由1994年的315．47億元增加到2005年的2 024．08億元，而民族地區(qū)地方政府財政收入占財政支出的比重也大幅降低，由1994年的38．98%下降為2005年的33．65%［6］?？梢姡醒胴斦D移支付在彌補民族地區(qū)政府的財政收支缺口上發(fā)揮了重要作用，是保證民族地區(qū)地方政府平衡財政收支的主要途徑。

2．促進了民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，提升了民族地區(qū)地方政府公共服務供給水平。由于中央在轉移支付上對民族地區(qū)的優(yōu)惠傾斜政策，加大了對民族地區(qū)地方公共服務供給的財政支付力度，有效地改善了民族地區(qū)公共服務供給的狀況。通過財政轉移支付，民族地區(qū)社會固定資產(chǎn)投資、基礎設施建設投入迅速增長，極大地促進了民族地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。同時，民族地區(qū)的社會保障制度建設、基礎教育投入以及公共衛(wèi)生投入的增加，使得民族地區(qū)人民生活水平也不斷提高。

3．促進了民族地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。黨和國家為了使少數(shù)民族地區(qū)的人民能夠共享改革開放的成果，增強民族的凝聚力，中央政府在考慮民族地區(qū)政府的財政困難和社會經(jīng)濟發(fā)展滯后背景下，對民族地區(qū)給予了大力的支持與幫助，同時對由于改革造成的民族地區(qū)財政減收和增支，中央財政也給予了較高比例的財力補助，并且增加了專項轉移支付，這對于民族地區(qū)落實中央有關政策起了至關重要的作用，同時也促進了民族地區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

（二）民族地區(qū)財政轉移支付均等化效應評價

1．民族地區(qū)財政轉移支付橫向均等化效應評價。民族地區(qū)由于受到歷史、自然環(huán)境等因素的影響和制約，經(jīng)濟發(fā)展與全國相比較為落后，稅源不足從而導致民族地區(qū)地方財政收入普遍較低，無法滿足自身財政支出需求。近年來，中央不斷加大對民族地區(qū)的轉移支付力度，進一步緩解了民族地區(qū)基層財政困難帶來的各類問題，同時提高了民族地區(qū)基本公共服務的供給能力，逐漸縮小了民族地區(qū)與非民族地區(qū)財政能力的差距。以民族8省區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2003年民族8省區(qū)財政收入為886．37億元，占全國地方財政總收入的9%，2007年民族8省區(qū)財政收入為2 125．78億元，占全國地方財政總收入的9．02%［7］，與民族8省區(qū)人口占全國人口14%左右的比重相比，民族地區(qū)根本無法提供與全國平均水平大致相當?shù)墓卜铡６褡?省區(qū)接受中央轉移支付后，財力水平有了較大提升，其地方財政支出比重與人口占全國人口比重基本相當。可見，中央對民族地區(qū)的財政轉移支付極大地縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的財力差異，橫向均等化效果較為明顯。

2．民族地區(qū)財政轉移支付縱向效應評價。以民族8省區(qū)為例，2003年其地方財政收入占全國財政收入的比重與財政支出占全國財政支出的比重相差5．46個百分點，到2007年占比相差為6．61個百分點，但是其地方財政收入占全國財政收入的比重僅上升了0．14個百分點［8］，說明中央對民族地區(qū)財政轉移支付對糾正財政縱向失衡的作用越來越大。民族地區(qū)獲得中央的財政轉移支付后，其財政支出相對于其財政收入在全國的排名都有所提高，這說明中央對民族地區(qū)的轉移支付在民族地區(qū)產(chǎn)生了顯著的效應。另外，根據(jù)相關數(shù)據(jù)計算可知，民族地區(qū)財政轉移支付在民族地區(qū)財政支出中的占比大致保持在20%～25%之間，特別是在西部大開發(fā)之后民族地區(qū)財政轉移支付占比不斷上升，但是民族地區(qū)財政收入占比卻在西部大開發(fā)之后呈下降的趨勢?？梢?，中央對民族地區(qū)的財政轉移支付在一定程度上提高了民族地區(qū)的財政支出水平，但對于增強民族地區(qū)自身發(fā)展能力以及增加民族地區(qū)財政收入能力的作用非常有限，使得民族地區(qū)對財政轉移支付的依賴程度越來越高，同時降低了自身的財政努力。另外，民族地區(qū)省以下財政轉移支付效果則不佳，以人均財政收入的泰爾指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)的內(nèi)部差異出現(xiàn)兩邊高中間低的特征，并且在西部大開發(fā)后逐漸擴大。而以人均財政支出泰爾指數(shù)分析發(fā)現(xiàn)，2000～2006年民族地區(qū)平均泰爾指數(shù)為0．075 4，遠大于其財政轉移支付之前的人均財政收入平均泰爾指數(shù)0．0341的差異水平，這進一步說明了民族地區(qū)在獲得財政轉移支付后區(qū)內(nèi)差異在進一步擴大［4］。

三、民族地區(qū)財政轉移支付制度存在的問題

盡管中央對民族地區(qū)的轉移支付對于提升民族地區(qū)地方政府財力，增加民族地區(qū)地方政府提供公共服務的能力起到了很大的促進作用，但是由于我國轉移支付制度的不完善，再加上民族地區(qū)自身的特殊性，使得民族地區(qū)財政轉移支付制度存在諸多的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）轉移支付總體規(guī)模仍過小，結構不合理

盡管近年來中央加大了對民族地區(qū)轉移支付力度，但相對于我國快速增長的財政收入來說，民族地區(qū)獲得中央轉移支付的規(guī)模仍較小，而且還出現(xiàn)了民族地區(qū)轉移支付占中央轉移支付總規(guī)模比重在有些年份下降的趨勢。盡管民族地區(qū)轉移支付絕對規(guī)模增長較快，但是相對比例仍偏低。通過對民族地區(qū)轉移支付效應評價發(fā)現(xiàn)，財力性轉移支付對民族地區(qū)公共服務均等化的效果最好，專項轉移支付居中，稅收返還等體制性轉移支付不但沒有均等化作用，反而可能拉大公共服務差距［9］（P80）。但目前在轉移支付結構中，中央對民族地區(qū)的專項轉移支付的比重依然偏高且隨意性較大，因過多地考慮歷史遺留問題而進行的稅收返還規(guī)模依然較大，而以公共服務均等化為導向的、以因素法為標準的一般性轉移支付還處于從屬地位，所占比重較小，其中最能體現(xiàn)對民族地區(qū)給予財政支出的“民族地區(qū)轉移支付”也顯得力度不夠，這種結構的不合理必然在一定程度上削弱了中央轉移支付的均等化作用。

（二）民族地區(qū)轉移支付路線過于單一，橫向轉移支付制度尚未建立

縱向轉移支付的主要問題是資金鏈過長，不能及時足額傳遞到基層，加劇了基層財政緊張的狀況。中央對民族地區(qū)的財政轉移支付資金往往由于中間環(huán)節(jié)過多，不同層級政府截留一部分后，最后民族地區(qū)特別是基層政府實際獲得的轉移支付資金非常有限。我國在1979年召開的全國邊防工作會議就提出，要“組織內(nèi)地發(fā)達省、市實行對口支援邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，形成“對口支援”體制，而且在各省、自治區(qū)和直轄市也以相同或者類似的方式在本轄區(qū)內(nèi)部組織實施了一定規(guī)模的“對口支援”，但經(jīng)過近三十年的發(fā)展并沒有建立起來真正的橫向財政轉移支付制度。盡管“對口支援”體制對促進民族地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但是“對口支援”只是一種非制度化的轉移支付方式，它與我國現(xiàn)行政府間財政轉移支付體系之間的關系不明確，具有顯著的“計劃性”特征，缺乏應有的規(guī)范性和足夠的科學性［10］。

（三）民族地區(qū)省以下財政轉移支付制度尚需完善

分稅制改革后，根據(jù)中央政府的要求，各民族省區(qū)對本轄區(qū)內(nèi)的轉移支付辦法進行了調整，使得民族省區(qū)以下的轉移支付規(guī)模不斷增加，并且建立了相應的激勵和約束機制，但各民族省區(qū)的差異性還相當大。總體來說，民族省區(qū)以下的轉移支付行為不規(guī)范，還存在諸多問題，主要表現(xiàn)為：一是轉移支付的資金總量不夠；二是轉移支付資金結構不合理；三是轉移支付計算辦法不合理；四是政府間職能范圍界定不清楚導致轉移支付資金分配不合理［11］。

四、民族地區(qū)財政轉移支付制度優(yōu)化

（一）適度擴大對民族地區(qū)轉移支付的規(guī)模，進一步優(yōu)化對民族地區(qū)轉移支付結構

現(xiàn)行中央對民族地區(qū)財政轉移支付的總規(guī)模相對不高，應逐步加大轉移支付力度，緩解民族地區(qū)特別是縣鄉(xiāng)財政困難，逐步提升民族地區(qū)提供基本公共服務能力，為民族地區(qū)持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。但是，對民族地區(qū)轉移支付規(guī)模也并非越大越好，因為如果民族地區(qū)財政轉移支付規(guī)模過大，可能會使得民族地區(qū)過度的依賴轉移支付，而將主要精力都集中在爭取提高轉移支付資金而不是加大稅收努力上。所以，應該使民族地區(qū)財政轉移支付在絕對數(shù)量上保持高于全國水平，在相對量上保證其所占比重較高且持續(xù)增長。具體來說，民族地區(qū)轉移支付規(guī)模應保持在中央轉移支付總額30%以上，并以每年高于中央轉移支付總額增長速度10%～15%的增長率持續(xù)增長。在轉移支付結構上，應該加大有利于增強民族地區(qū)財力的轉移支付項目，可以從以下幾個方面來調整：一是應該減少稅收返還的比重，或者將稅收返還的一部分作為一般性轉移支付的資金來源，逐步削弱返還基數(shù)中的不合理因素；二是進一步加大一般性財政轉移支付力度，增加“因素法”在轉移支付測算中所占的比重，使轉移支付進一步向民族地區(qū)傾斜，更好地發(fā)揮其在平衡政府財力以及實現(xiàn)政府公共服務職能均等化方面的作用［6］；三是清理和整合專項轉移支付項目，創(chuàng)新專項轉移支付管理方式，提高專項轉移支付資金規(guī)模效益和使用效益。

（二）建立合理的資金分配模式，將民族自治地方承擔的特殊事權作為轉移支付的重要因素予以考慮

根據(jù)民族地區(qū)自然環(huán)境、發(fā)展成本等實際出發(fā)，更加注重民族地區(qū)一般性轉移支付中需要為民族地區(qū)考慮的因素，進一步提高一般性轉移支付中民族地區(qū)的系數(shù)，細化標準收支和轉移支付測算方法，將民族地區(qū)地方承擔的特殊事權，作為轉移支付的重要因素予以考慮。具體可以從兩個方面考慮：一是標準收入的核定問題，可以考慮整個民族地區(qū)稅收優(yōu)惠性質，按照民族地區(qū)平均稅負或者實際稅負計算標準收入；二是轉移支付系數(shù)的確定，對于民族地區(qū)來說，還需要考慮人口因素、民族因素、地域因素等，應該適度提高財政供養(yǎng)人員系數(shù)。對于大多數(shù)專項轉移支付項目也要采取“因素法”與“基數(shù)法”相結合，選取的因素應具有客觀性、普遍性和可操作性，分配過程中應更多地考慮與政策相關的人口、糧食產(chǎn)量、海拔高度等因素，并使積極采取措施的民族地區(qū)受益。

（三）完善財政轉移支付的法律法規(guī)體系，建立有效透明的管理機制和監(jiān)督機制

針對民族地區(qū)的財政轉移支付，應制定《民族自治地方財政轉移支付制度實施辦法》，把民族地區(qū)的轉移支付政策以具體法規(guī)的形式加以確定，確定中央政府對民族地區(qū)的財政轉移支付遞增比例［12］。另外，通過法規(guī)規(guī)范省以下民族自治地方政府的轉移支付制度，尤其要重視和規(guī)范省級政府對民族自治縣政府的轉移支付。在管理監(jiān)督方面，建立轉移支付資金使用的審批、檢查和驗收制度，并要強化轉移支付內(nèi)部監(jiān)督，深化對轉移支付的設計監(jiān)督，并且充分發(fā)揮人民代表大會及其常委會的監(jiān)督作用，并且鼓勵新聞媒體參與和社會公眾的關注，增強透明度和公開化。

（四）轉移支付資金縱向逐級傳遞式與縱向全覆蓋式相結合，并且建立縱向與橫向相結合的財政轉移支付制度

為了保證民族地區(qū)各族群眾能夠獲得全國水平相當?shù)幕竟卜?，應該使現(xiàn)有的縱向傳遞式的轉移支付實現(xiàn)全覆蓋，從而實現(xiàn)資金運行路線的多元化。應該調整民族地區(qū)財政轉移支付對象，將對公共機構的轉移支付資金直接補助給那些需要購買基本公共服務的低收入的民族地區(qū)貧困群體，使廣大農(nóng)牧民等弱勢人群優(yōu)先受益［3］。另外，建立民族地區(qū)與經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的橫向轉移支付制度，以“對口支援”作為橫向轉移支付的基礎，建立規(guī)范可持續(xù)性的橫向轉移支付制度。橫向轉移支付主要以專項轉移支付為主，主要為民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的公共項目、滿足民族地區(qū)需要的基本公共服務的供給提供資金支持，促進民族地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（五）完善民族地區(qū)省以下財政轉移支付制度

民族地區(qū)省以下財政轉移支付以均衡性轉移支付和專項轉移支付為主，其中均衡性轉移支付主要保障民族地區(qū)基層政府履行基本職責，合理測算民族地區(qū)縣鄉(xiāng)財力的最低保障標準，對低于最低標準的由省級財政“保底”。專項轉移支付主要為民族地區(qū)地方性重點項目、具有明顯效益外溢的項目，并且民族地區(qū)基本公共服務的提供以專項轉移支付來解決。在框架設計上，在“省直管縣”的模型下主要以確定省、縣兩級的主體框架，省對基層的轉移支付應該計算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但是轉移支付資金撥付到縣一級，然后由縣級政府直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這類財政資金必須通過預算程序，并且以國庫集中支付的方式支付。而對于專項轉移支付資金，則直接撥付到使用部門，以避免資金在中間環(huán)節(jié)被截流。

［1］馬海濤，馬應超．從我國轉移支付制度變遷看民族財政治理的路徑［J］．中南民族大學學報（人文社會科學版），2009，（1）：132—137．

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［3］王玉玲．論民族地區(qū)財政轉移支付制度的優(yōu)化——基于歷史和現(xiàn)實背景的分析［J］．民族研究，2008，（1）：29—38．

［4］雷振揚，成艾華，李俊杰．民族地區(qū)財政轉移支付的均衡效應研究——兼以廣西壯族自治區(qū)為例［J］．民族研究，2008，（1）：19—28．

［5］王建聰，張霞．中國民族地區(qū)財政轉移支付現(xiàn)狀研究［J］．經(jīng)濟研究導刊，2011，（7）：17—19．

［6］雷振揚．民族地區(qū)財政轉移支付的制度安排與實踐效果探析［J］．中南民族大學學報（人文社會科學版），2007，（6）：5—10．

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［8］張霞．民族地區(qū)財政轉移支付的公共服務均等化效應評價——以少數(shù)民族八省區(qū)為例［J］．管理學刊，2011，（2）：78—82．

［9］張序．中國民族地區(qū)公共服務能力建設［M］．北京：民族出版社，2011．

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［11］成艾華．民族省區(qū)對下轉移支付制度研究［J］．云南社會科學，2010，（4）：103—107．

［12］李寶奇，劉建華．財政轉移支付制度在民族自治地方的理論與實踐［J］．延邊大學學報（社會科學版），2004，（1）：49—52．?