基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系構(gòu)建——以湖北省為例

● 梅繼霞

■責(zé)編 / 韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

一、公務(wù)員勝任力與績效考評

McClelland（1973）首次提出了“勝任力（competency，也稱能力）”的概念，將其定義為“個人所具有的對工作績效有顯著貢獻的一系列特質(zhì)”。20世紀90年代起，勝任特征的應(yīng)用從企業(yè)推廣到公共部門，英國、美國、澳大利亞、法國、荷蘭、日本等國都各自制定了適合自己國情和特點的公務(wù)員勝任力標準。我國國家人事部于2003年頒布了《國家公務(wù)員通用能力標準》，上海市、深圳市和湖北省也相繼提出了各自的能力標準框架和要素體系。趙耀（2005）、葉龍（2008）、張廣科（2010）等通過理論和實證研究提出了國家機關(guān)及不同省市的公務(wù)員能力模型。能力模型不僅是各種能力的列表，也是表達、評估和測量能力的工具。勝任力評價的最終目標是為了提高組織績效，Spencer（1993）認為勝任力的評價能夠從多個角度影響組織績效，如有助于提高員工招募、選拔和繼任的有效性，有助于提高績效評估的有效性以及員工對薪酬的滿意程度。

勝任力對公務(wù)員績效具有良好的預(yù)測作用。能力-績效理論顯示能力與績效之間存在緊密的聯(lián)系，勝任力是績效的基礎(chǔ)和績效實現(xiàn)的必要條件。具有較高能力的人比較容易被預(yù)期產(chǎn)生較高的績效，因此期望產(chǎn)生高績效的人們總是在努力提高自身的能力水平。McClelland將勝任力分為基準性勝任力與鑒別性勝任力，并指出后者可以區(qū)分業(yè)績卓越者與業(yè)績平庸者，揭示了勝任力對績效的預(yù)測作用。國內(nèi)外學(xué)者圍繞勝任力與績效的整體預(yù)測關(guān)系以及不同勝任力指標對績效各維度的預(yù)測關(guān)系進行了廣泛的理論與實證研究。李明斐（2004）、李靜（2007）的研究表明公務(wù)員勝任力與工作績效存在顯著正相關(guān)關(guān)系，決定不同崗位公務(wù)員工作績效的勝任力結(jié)構(gòu)是不同的，而且不同的勝任力要素對績效的影響也不一樣，勝任力模型對公務(wù)員績效具有預(yù)測作用。

以勝任力為邏輯起點構(gòu)建公務(wù)員績效考評體系，將公務(wù)員績效目標與能力發(fā)展目標相契合，會促使對公務(wù)員短期績效的關(guān)注轉(zhuǎn)向能力導(dǎo)向，即公務(wù)員當前以及未來績效的提升。這樣，通過勝任力模型就能夠?qū)珓?wù)員未來的績效進行合理且有效的預(yù)期，并對晉升調(diào)配、培訓(xùn)開發(fā)等人力資源管理實踐提供有益的指導(dǎo)。因此，基于勝任力的公務(wù)員績效考評體系能夠提高公務(wù)員績效考評的有效性，也是公務(wù)員能力提升的長效動力機制。公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入績效考評體系一方面能夠為優(yōu)秀績效提供標準，使績效考評更具有針對性，提高考評的效果，另一方面能夠為培訓(xùn)開發(fā)及公務(wù)員能力的提升和發(fā)揮確立衡量準則，通過績效考評對公務(wù)員能力的評定、反饋作用，就能形成公務(wù)員能力提升和發(fā)揮的動力機制，以激勵各級公務(wù)員在不斷創(chuàng)造更高工作績效的同時不斷提升自身能力。

二、基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系構(gòu)建模式

如何構(gòu)建量化、可操作的指標體系是基于勝任力構(gòu)建公務(wù)員績效考評體系面臨的首要難題?；趧偃瘟Φ墓珓?wù)員績效考評指標體系構(gòu)建可以看作是一條鏈狀的輸入——輸出系統(tǒng)流程，從公務(wù)員績效考評指標的輸入、公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入、指標篩選、指標量化、標準化，經(jīng)過檢驗形成指標輸出，從而建立起完整的績效考評指標體系，如圖1所示。

圖1 基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系構(gòu)建模式

首先，作為初始階段的公務(wù)員績效考評指標輸入需考慮組織目標、部門職能與崗位職責(zé)三個因素。各級績效指標在原理上是從組織目標的角度自上而下分解形成的，公務(wù)員績效考評指標也需要圍繞政府部門的目標分解來設(shè)計，以體現(xiàn)績效指標的目的性和明確的導(dǎo)向性，把組織目標與個人績效目標有機結(jié)合起來；不同政府部門績效考評應(yīng)根據(jù)職能、職責(zé)的不同來確定具體不同的績效目標、考評指標和績效標準；公務(wù)員績效考評內(nèi)容又必須與工作崗位直接相關(guān)，需要通過工作分析明確每一職位的職責(zé)、任務(wù)、資格條件和績效標準，并在這一框架下選取和補充具體崗位的考評指標。指標輸入階段可以采用工作分析法、訪談法、問卷調(diào)查法、個案研究、經(jīng)驗總結(jié)、頭腦風(fēng)暴等方法擬定考評要素。其中最值得借鑒的經(jīng)驗是文獻研究、行為事件訪談法與問卷調(diào)查法的結(jié)合，有利于指標獲取的全面性和科學(xué)性。

其次，將已有的公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入公務(wù)員績效考評指標體系是很關(guān)鍵的步驟，可以通過邏輯分析、專家咨詢實現(xiàn)公務(wù)員勝任力模型與績效考評指標的對接，把內(nèi)涵相同、內(nèi)容交叉重復(fù)較大的指標合并。

再次，通過問卷調(diào)查向相關(guān)對象征詢意見，分析指標的重要程度，對指標進行科學(xué)篩選，得到核心考評指標。一般而言，指標篩選通過隸屬度分析、相關(guān)性分析、鑒別力分析、信度和效度測量選取關(guān)鍵、有效的指標。

第四，關(guān)鍵指標提取后，要根據(jù)其重要性的差別，確定各項指標的權(quán)重，可以采用主觀判斷的方法，也有主觀和客觀相結(jié)合的定量方法，如層次分析方法。

第五，確定的指標需要經(jīng)過一個標準化的過程，如選擇考評標志，基于部門、崗位的不同實際進行具體化、差異化設(shè)計，并設(shè)置考評指標評價標準，從而建立起初始的考評指標體系。初始指標體系還需要通過一定的方法進行檢驗以保證指標的質(zhì)量，例如可以采取結(jié)構(gòu)化訪談或試用的方法來驗證指標體系所包含的指標要素能否反映考評對象真實的績效水平。若考評指標通過檢驗，則可形成正式考評指標輸出，若初始考評指標無法區(qū)分優(yōu)秀公務(wù)員與普通公務(wù)員的績效水平，則重新進行考評指標選取，重復(fù)考評指標體系構(gòu)建流程。

三、湖北省基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系構(gòu)建

（一）公務(wù)員績效考評指標的輸入

現(xiàn)有的公務(wù)員績效考評指標都是按照《公務(wù)員法》規(guī)定的德能勤績廉五個維度建立的，各地在二級指標上互有差異。本文首先通過文獻分析和訪談法結(jié)合省直行政機關(guān)工作的特點提取得到五個維度績效指標的匯總。然后經(jīng)過主題專家會議法將涵義相近或獨立性不強的指標項進行合并及整理，初步構(gòu)建了公務(wù)員績效考評指標體系，如表1所示。

（二）公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入績效考評指標體系

基于實證調(diào)查湖北省建立了公務(wù)員通用“能力席位”標準，由基礎(chǔ)能力和政治與行政能力兩部分構(gòu)成?；A(chǔ)能力包括學(xué)習(xí)能力、調(diào)查研究能力、心理調(diào)適能力、表達能力四項。政治與行政能力包括政治鑒別能力、團隊管理能力、依法行政能力、創(chuàng)新性工作能力、公共服務(wù)能力、應(yīng)急和謀遠能力、出謀劃策能力、廉潔從政能力八項?；A(chǔ)能力按廳級、處級、科級和科辦人員分四級，政治與行政能力標準則結(jié)合各級公務(wù)員職位特征進行了差異化設(shè)計。

表1 公務(wù)員績效考評指標的輸入

首先，將公務(wù)員績效考評指標體系分為“正副處級”和“科級及以下公務(wù)員”兩個層級。在將公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入公務(wù)員績效考評指標體系時我們主要考慮了不同層級的公務(wù)員在能力要求上具有較大的差異，廳級公務(wù)員未列入我們的研究。科級和科辦兩級公務(wù)員的十二項能力指標是一致的，只是在順序上有所不同，因此把這兩級公務(wù)員合并為“科級及以下公務(wù)員”進行指標設(shè)計。其次，通過分析指標內(nèi)涵和反復(fù)討論，將“正副處級”和“科級及以下”公務(wù)員績效考評指標與“能力席位”標準對接，形成初步的績效指標問卷供下一輪篩選，如表2所示。

（三）績效考評指標的篩選

績效考評指標的篩選主要通過個人和集體訪談及問卷調(diào)查進行。課題組先對某廳局主管人力資源工作的處長進行了個人訪談，然后抽取了11個廳局人事部門11名處級干部進行了集體訪談。訪談結(jié)果為我們優(yōu)化問卷及篩選指標提供了重要依據(jù)。調(diào)查問卷采用對指標重要程度進行10分制打分的方法，0分是根本不重要，3分是不太重要，5分是一般，7分是比較重要，10分為非常重要。2、4、6、8分分別介于以上重要程度之間。在湖北省省直行政機關(guān)60個廳局中26個有代表性的廳局、W市和X市共發(fā)放問卷1020份，有效問卷822份。其中男性565人，女性233人；科員及辦事員155人，正副科級380人，正副處級281人。經(jīng)過編碼、錄入、整理后，采用SPSS16.01對相關(guān)數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析。

1. 探索性因子分析

采用主成分分析法，按照特征值大于1的原則和最大方差變異旋轉(zhuǎn)抽取因子。項目剔除遵循三個原則:第一，剔除因子載荷小于0.4的項目；第二，剔除跨載荷超過0.4的項目，這通常是由于概念混亂造成的；第三，剔除獨自形成一個潛因子的項目。

表2 與公務(wù)員“能力席位”標準對接后的公務(wù)員績效考評指標

（1）科級及以下公務(wù)員績效評估指標的因子分析

科級及以下公務(wù)員績效評估指標問卷的KMO值為0.922，并且Bartlett球形檢驗的卡方值為7328.7 (自由度為300)，達到顯著水平(p<0.001)，說明適合進行因子分析。對25個指標的得分進行主成分分析，獲得4個特征值大于1的因素。其中因素1的方差解釋為21%，因素2的方差解釋為19.5%，因素3為19.1%，因素4為4.7%，前4個因素總體方差解釋量為64.25%。

表3顯示探索性因子分析得出的科級公務(wù)員績效指標四因素矩陣。因素1與調(diào)查研究能力、行政服務(wù)能力、創(chuàng)新能力、組織執(zhí)行能力、語言文字表達能力、溝通協(xié)調(diào)能力、分析判斷能力、業(yè)務(wù)水平與政策理論水平9個指標相關(guān)較高；因素2與政治素質(zhì)、組織紀律性、思想政治表現(xiàn)、民主作風(fēng)、職業(yè)道德、誠實守信、依法行政7個指標相關(guān)較高；因素3與敬業(yè)精神、責(zé)任心、工作質(zhì)量、工作積極主動性、協(xié)作精神、出勤率、工作效率、工作貢獻8個指標相關(guān)較高；因素4只與出勤率和工作數(shù)量相關(guān)較高。很明顯因素1與“能”對應(yīng)，因素2與“德”對應(yīng)，因素3與4則包括了“勤”和“績”兩項的內(nèi)容。

探索性因子分析表明，科級以下公務(wù)員績效評估指標分為四個維度是可行的，可以解釋60%以上的方差變異。因此，“廉”這一維度并入“德”不單獨設(shè)置。在這一步中，沒有因子載荷小于0.4的項目。但是一方面“勤”和“績”兩個因子的指標項目同質(zhì)性比較高，缺乏區(qū)分效度，在具體指標設(shè)計上需要增刪和改進；另一方面，工作效率和工作貢獻兩個指標在“能”和“勤”兩個因子上跨載荷超過0.4，出勤率和工作數(shù)量兩個指標在“勤”和“績”兩個因子上跨載荷超過0.4，說明部分公務(wù)員對于“績”如何具體衡量存在認識差異，而且對于出勤率和工作數(shù)量兩個硬性指標的認識也存在較大差異或不太喜歡。

表3 科級以下公務(wù)員績效評估指標各主成分所含項目及因子載荷

（2）正副處級公務(wù)員績效評估指標的因子分析

正副處級公務(wù)員績效評估指標問卷的KMO值為0.909，Bartlett球形檢驗的卡方值為4120.193 (自由度為300)，達到顯著水平(p<0.001)，說明適合進行因子分析。對25個指標的得分進行主成分分析，獲得4個特征值大于1的因素。其中因素1的方差解釋為25.3%，因素2為19.4%，因素3為16.9%，因素4為8.6%，前4個因素總體方差解釋量為70.2%。

探索性因子分析表明，處級公務(wù)員績效指標提取四因素是可行的。因素1與誠實守信、政治素質(zhì)、思想政治表現(xiàn)、民主作風(fēng)、依法行政、組織紀律性、職業(yè)道德、責(zé)任心、團隊協(xié)作精神9個指標相關(guān)較高；因素2與團隊建設(shè)能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、調(diào)查研究能力、決策能力、組織執(zhí)行能力、管理創(chuàng)新能力、政治鑒別能力、語言文字表達能力8個指標相關(guān)較高；因素3與工作數(shù)量、工作效率、敬業(yè)精神、工作積極主動性、出勤率、工作質(zhì)量6個指標相關(guān)較高；因素4與業(yè)務(wù)水平和工作貢獻相關(guān)較高。很明顯因素1與“德”對應(yīng)，因素2與“能”對應(yīng)，因素3則包括了“勤”和“績”兩項的內(nèi)容，因素4主要表現(xiàn)為“績”的內(nèi)容。

2.基于指標得分均值與標準差的篩選

各項指標評價的平均分可以進行比較，分數(shù)越大說明該指標的認同情況越好也越具有考評價值。平均值相同的兩項指標之間的重要性分布不一定相同，因此還需要分析各項指標得分的標準差。標準差的值越大表明對指標重要性的判定就越分散、意見越不一致。

（1）科級及以下公務(wù)員績效考評指標的篩選

如表4所示，科級以下公務(wù)員“德”的指標中，刪去政治素質(zhì)、民主作風(fēng)及思想政治表現(xiàn)三項得分排在末三位的指標?！澳堋钡闹笜酥?，刪去調(diào)查研究能力、創(chuàng)新能力、語言文字表達能力及分析判斷能力得分排在末四位的指標?！扒凇钡闹笜酥?，出勤率和工作積極主動性得分排在末位?！翱儭钡闹笜酥校ぷ鲾?shù)量的得分排在末位。探索性因子分析也說明了受訪者對出勤率和工作數(shù)量兩個硬性指標不太認同。結(jié)合具體考評工作中公務(wù)員績效指標難以量化的現(xiàn)實以及訪談中處級公務(wù)員對于科級及以下公務(wù)員指標的意見，對科級以下公務(wù)員仍然保留了這兩項指標。

（2）正副處級公務(wù)員績效考評指標的篩選

正副處級公務(wù)員“德”的指標中，刪去民主作風(fēng)、思想政治表現(xiàn)及政治素質(zhì)三個得分排在末位且標準差較大的指標。“能”的指標中刪去語言文字表達能力、管理創(chuàng)新能力、團隊管理能力和調(diào)查研究能力得分在末位的四項?！扒凇钡闹笜酥?，刪去出勤率和團隊協(xié)作精神兩項得分排在末位，且標準差高于其他三項的指標?！翱儭钡闹笜酥校瑒h去工作數(shù)量這一得分排在末位且標準差高于其他三項的指標。

篩選后的科級以下及正副處級公務(wù)員指標體系如表5所示。運用SPSS16.01統(tǒng)計軟件分別計算得到科級及以下和正副處級公務(wù)員績效考評指標體系總體及各類指標的α系數(shù)。結(jié)果表明，各類考評指標的α系數(shù)都在0.8以上，科級及以下18個指標的信度系數(shù)0.932，正副處級公務(wù)員17個指標的信度系數(shù)0.943，說明該指標體系具有較好的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，指標之間的組合科學(xué)合理。前述探索性因子分析，科級以下及處級 “德、能、勤、績”四個維度分別可以解釋64%及70%以上的方差變異，說明公務(wù)員績效考評指標體系具有較好的結(jié)構(gòu)效度。

表4 公務(wù)員績效指標重要性的得分表

（四）指標量化

在建立考評指標體系后，各指標間的隸屬關(guān)系就被確定了。只有對各級指標賦予一定的權(quán)重，才能真正發(fā)揮指標體系的作用。課題組采用德爾菲法和層次分析法分別確定公務(wù)員績效考評一級指標和二級指標的權(quán)重。

首先，采用層次分析法將公務(wù)員績效考評指標體系分三層。第一層為公務(wù)員績效考評這一評估目標；第二層包括德、能、勤和績四個評價因素；第三層（指標層）科級以下公務(wù)員和正副處級公務(wù)員分別包含了17個和15個具體指標。

其次，基于德爾菲法構(gòu)建判斷矩陣。依據(jù)研究內(nèi)容所涉及的領(lǐng)域和所需要的知識范圍，課題組建立了一個由3名政府部門處級公務(wù)員及7名熟悉公務(wù)員管理的具有行政管理學(xué)、人力資源管理、經(jīng)濟學(xué)學(xué)科背景的教授和副教授組成的專家小組，具有一定的權(quán)威性和代表性，為指標的選擇和權(quán)重的確定提供了十分重要的智力資源。在權(quán)重調(diào)查中，要求專家針對確定的指標體系，參照給出的Saaty相對重要性等級表，對同一級別的指標進行兩兩相比，構(gòu)成判斷矩陣，得出相對重要性程度。此輪調(diào)查共發(fā)出問卷10份，回收有效問卷8份。

再次，計算指標權(quán)重并進行一致性檢驗。對于8位專家關(guān)于指標權(quán)重判斷的咨詢表，采用和積方法，對判斷矩陣的數(shù)據(jù)分別計算權(quán)重和進行一致性檢驗后，可以得出每位專家給出的一級指標的相對重要程度。然后將符合一致性檢驗的7位專家的評分算術(shù)平均后，可以得到一級指標德、能、勤、績的權(quán)重。同理，可以得出各二級指標的權(quán)重和一致性檢驗結(jié)果。由此確定績效考評指標體系權(quán)重，如表5所示。

表5 基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系及權(quán)重分配表

（五）標準化

在選定適當?shù)闹笜酥?，還需要以合適的方式對選定的指標進行衡量，使得公務(wù)員績效考評指標體系最終確立，這就是指標的標準化過程。這一過程需要明確包括指標名稱、指標標志、指標權(quán)重、計分方式、評價標準、考評主體等關(guān)鍵項在內(nèi)的指標要點，以科級及以下公務(wù)員“工作執(zhí)行能力”為例，如表6所示。這一過程除了采用問卷的調(diào)查方式，還可以采取問卷填寫后的座談及專家咨詢等方法，進一步收集公務(wù)員績效考評指標的第一手資料，使考評指標切合實際，增強可操作性。

（六）指標輸出

初始指標體系只是根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果建立，效度和信度無法確保，須檢驗指標體系能否真正實現(xiàn)考評要求后才能運用于公務(wù)員績效考評。檢驗可以采用結(jié)構(gòu)化訪談或試用等方法。如通過對訪談內(nèi)容的分析來驗證指標體系中所包含的指標要素是否有效?；蛘哚槍z驗選取一組效標樣本(績優(yōu)組和普通組)，分析所確定的考評指標是否能夠區(qū)分效標樣本。還可以選取數(shù)量足夠且有一定代表性的人員進行試用，根據(jù)試用過程所獲得的數(shù)據(jù)資料對指標質(zhì)量進行檢驗，如果有標準與技術(shù)誤解誤用等情況，也方便及時修改。

綜上所述，公務(wù)員勝任力模型導(dǎo)入公務(wù)員績效考評體系不僅能夠為公務(wù)員績效考評提供標準，提高績效考評的效果，而且可以通過能力考評，促進公務(wù)員自覺加強能力建設(shè)，形成提升政府績效的長效動力機制，但這一過程在實踐中面臨如何構(gòu)建量化、可操作的指標體系的難題。本文以湖北省為例，運用系統(tǒng)的模式與方法構(gòu)建了細化和量化的基于勝任力的公務(wù)員績效考評指標體系，是勝任力模型應(yīng)用于公務(wù)員績效考評的有益探索，在一定程度上具有普遍適用性。

表6 公務(wù)員績效考評指標標準化要點

1. David C.MeClelland. Testing for Competence rather than for Intelligence. American Psychologist, 1973.(28).P1-14.

2. 趙耀：《對中央國家機關(guān)人事公務(wù)員勝任力的實證分析》，載《人口與經(jīng)濟》，2005年第6期。

3. 葉龍、劉嵐：《國家部委公務(wù)員勝任素質(zhì)模型構(gòu)建方法研究》，載《中國行政管理》，2008年第7期。

4. 張廣科、陳芳：《公務(wù)員能力席位框架及其建設(shè)路徑》，載《中國人力資源開發(fā)》，2010年第9期。

5. L.M.Spencer, S.M.Spencer. Competence at Work: Models for Superior Performance.NewYork:John Wiley&Sons, Inc,1993.P222-226.

6. 李明斐、盧小君：《勝任力與勝任力模型構(gòu)建方法研究》，載《大連理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 》，2004年第1期。

7. 李靜、李雪梅：《公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)的實證研究》，載《北京交通大學(xué)學(xué)報》，2007年第6期。

8. 崔穎：《基于勝任力的政府公務(wù)員績效評估體系構(gòu)建》，載《行政論壇》，2008年第6期。

9. 蕭鳴政：《現(xiàn)代績效考評技術(shù)及其應(yīng)用》，北京大學(xué)出版社，2007年版。

10. [美]托馬斯 L.薩迪：《領(lǐng)導(dǎo)者：面臨挑戰(zhàn)與選擇——層次分析法在決策中的應(yīng)用》，中國經(jīng)濟出版社，1993年版。