檔案利用權(quán)利的限度及其科學(xué)控制

葉芳

摘要：從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看，它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時，似乎都有意或無意省略了“權(quán)利”一詞，而且通篇法律文本也未設(shè)計對公民檔案利用權(quán)利進行保障或救濟的任何措施。因此，筆者認(rèn)為，迄今為止在我國有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn)，它尚未成為一種法律權(quán)利，仍然只是一種應(yīng)有或事實上的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：檔案利用；權(quán)利；科學(xué)控制

隨著公民權(quán)利意識的覺醒和權(quán)利要求的提高，檔案利用權(quán)利也應(yīng)進行適度擴展。這種權(quán)利擴展首先體現(xiàn)在對檔案法律政策設(shè)計上的要求。

1.設(shè)計覆蓋文件管理全流程的信息開放政策

《政府信息公開條例》中指向的客體對象是處于形成、處理或保存等所有階段的政府信息，某一政府信息只要屬于主動或被動公開的范圍，不管其運動到什么階段或收藏與保存在什么地點均應(yīng)公開。這就意味著保存在機關(guān)業(yè)務(wù)部門或文書處理部門、機關(guān)內(nèi)部檔案部門和國家檔案館等不同地點的政府信息均應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的開放政策。但與此不相容的是，《檔案法》對處于國家檔案館保存階段的檔案開放政策則另有具體規(guī)定，而且這些規(guī)定又與《政府信息公開條例》的規(guī)定存在矛盾沖突。從法律位階和政策效應(yīng)上來看，《檔案法》對《政府信息公開條例》中的相關(guān)內(nèi)容具有否定作用。這就導(dǎo)致了在文件全流程管理中，現(xiàn)行、半現(xiàn)行文件的開放政策適用《政府信息公開條例》，而非現(xiàn)行文件的開放政策適用《檔案法》。由于《政府信息公開條例》是以“公開為原則，不公開為例外”作為立法指導(dǎo)思想，而《檔案法》及其實施辦法和有關(guān)規(guī)定強調(diào)的是以“檔案保管和控制”作為立法指導(dǎo)思想，所以說《政府信息公開條例》的開放度明顯高于《檔案法》及其實施辦法和有關(guān)規(guī)定。這就導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國文件與檔案開放利用政策中存在著明顯的前松后緊現(xiàn)象，即處于現(xiàn)行與半現(xiàn)行階段的文件開放利用政策相對寬松，而處于非現(xiàn)行期的文件（即國家檔案館的檔案）開放利用政策卻相對嚴(yán)格，顯然，這不符合伴隨著時間推移，信息機密性遞減而其作用范圍應(yīng)該逐步擴大的一般規(guī)律。因此，提高《政府信息公開條例》的法律位階或制訂《文件與檔案法》（或稱為《文件法》）將有利于從文件管理全流程上統(tǒng)一文件與檔案的開放政策。

2.形成對檔案利用權(quán)利科學(xué)控制的基本機制

正如前文分析的一樣，檔案利用權(quán)利是有限度的，對檔案利用權(quán)利的限度必須進行科學(xué)的分析和控制。對檔案利用權(quán)利的科學(xué)控制可以分為兩個層面：一是對檔案合理利用行為進行合法化確認(rèn)；二是從源頭上設(shè)計檔案開放與公布權(quán)行使機制。

對檔案合理利用行為進行合法化確認(rèn)是在對檔案利用行為進行合理化程度分析的基礎(chǔ)上，通過法律法規(guī)對這些合理利用行為進行認(rèn)可的過程，它影響和決定著檔案利用權(quán)利本身的內(nèi)容及其可能實現(xiàn)的廣度和深度。由于檔案利用過程中不同信息權(quán)利之間矛盾沖突的普遍存在（例如檔案控制權(quán)與獲取權(quán)的沖突、檔案開放權(quán)與保密權(quán)的沖突等），這就決定了檔案利用應(yīng)是合理和合法的利用，并且合理的檔案利用行為也應(yīng)得到有關(guān)法律法規(guī)的確認(rèn)，例如檔案利用行為必須遵守著作權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

如果僅就檔案利用權(quán)利本身設(shè)計檔案利用控制機制那么便是一種片面思維。這是由于檔案利用是對已開放檔案和未開放檔案的利用，檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)在很大程度上受制于檔案開放程度。因此，要建立和完善檔案開放審查機制。筆者認(rèn)為，在檔案開放審查機制中起決定作用的是檔案開放審查與決定主體的政策執(zhí)行意識、能力與水平。從開放檔案信息的義務(wù)與責(zé)任、對檔案信息的理解力等方面看，檔案開放審查和決定主體不僅包括國家檔案館，還應(yīng)包括所有政府信息公開的義務(wù)主體。只要是政府信息公開義務(wù)主體依法開放與公布的檔案，任何享有政治權(quán)利的公民、法人或組織無論出于公務(wù)或私人目的均可對其進行利用。

3.開發(fā)具有保障檔案利用權(quán)利實現(xiàn)的文件管理系統(tǒng)

檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)依賴于數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)的功能完備。由于電子文件數(shù)量不斷增長和種類日趨復(fù)雜，因此，開發(fā)建設(shè)功能完備的數(shù)字檔案館與電子文件管理系統(tǒng)就成為文件與檔案利用權(quán)利實現(xiàn)的基本保證。從國際范圍看，一些國家的數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)項目均將保障利用作為其建設(shè)的重要目標(biāo)之一。美國國家檔案文件管理局（NARA）建設(shè)電子文件檔案館（ERA）系統(tǒng)的重要目標(biāo)之一就是要保障具有合法權(quán)利的政府部門及公眾不管在何時何地都能利用文件與檔案。突出“在線利用”的文件管理系統(tǒng)功能（而不僅是保管或備份功能）設(shè)計對推進有關(guān)主體檔案利用權(quán)利的實現(xiàn)將產(chǎn)生重要的保障作用。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象，因此，從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看，公民或組織基于某一檔案客體對象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的，它必然會受到檔案開放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此，設(shè)計合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機制就成為我國檔案立法的重要內(nèi)容。