完善失地農(nóng)民權(quán)益信訪救濟(jì)的對(duì)策研究

舒硯　段冉　尹秋怡

摘要：當(dāng)代中國(guó)各種制度化的權(quán)益救濟(jì)途徑失效，使得作為輔助政制的信訪制度時(shí)常僭越核心政制，成為失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的主要途徑。其根本原因在于壓力型體制下，從權(quán)力來源到政策實(shí)施，都違背了制度設(shè)計(jì)的初衷，導(dǎo)致功能錯(cuò)位。其解決惟有正本清源、補(bǔ)充匡救，糾正制度運(yùn)行的錯(cuò)亂，厘清和改變信訪的功能定位，改變壓力型體制，賦予農(nóng)民政治參與的能力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力轉(zhuǎn)置。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；權(quán)益救濟(jì)；輔助政制；壓力型體制；政治參與

在目前制度化的糾紛解決和壓力排解機(jī)制中.人大監(jiān)督制度、司法訴訟制度、行政復(fù)議制度、人民調(diào)解制度都已經(jīng)不能滿足當(dāng)前大規(guī)模的農(nóng)民群體性訴求，其無非有兩點(diǎn)原因，一是原有的制度或是發(fā)揮失靈或是制度缺陷：二是中國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)問題有其特殊性和時(shí)代性，按照正常狀態(tài)設(shè)置的國(guó)家機(jī)關(guān)難以應(yīng)付。因此，信訪救濟(jì)在事實(shí)上成為失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的重要方式，有其現(xiàn)實(shí)需求性。但是，信訪制度作為黨和國(guó)家密切聯(lián)系群眾的重要途徑以及民意表達(dá)的重要渠道，即使具有極強(qiáng)的制度設(shè)計(jì)寬松性，也承受不了如此多的農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)訴求，大量的失地農(nóng)民信訪給信訪制度和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定帶來了諸多問題。事實(shí)上，一個(gè)法治國(guó)家，權(quán)益救濟(jì)的功能應(yīng)該由司法部門來承擔(dān)，這也得到了官方的認(rèn)可。信訪救濟(jì)作為失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)的方式，只能回歸到輔助、補(bǔ)充作用上來，且其補(bǔ)充作用還應(yīng)該以不損害目前各種制度性的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制特別是司法救濟(jì)的功能為前提，既要防止其無限制擴(kuò)張，又要防止其侵蝕其他制度化的矛盾糾紛解決機(jī)制。國(guó)家作為一個(gè)政治實(shí)體，需要一系列的制度來支撐，更需要在大家普遍接受的制度下去維護(hù)權(quán)威。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，運(yùn)用一些“轉(zhuǎn)型”手段也在所難免，但是要把握住方向和程度。我們認(rèn)為大的方針是兩條：正本清源——厘清原有制度化的矛盾解決與權(quán)益保障機(jī)制；補(bǔ)充匡救——信訪制度作為轉(zhuǎn)型時(shí)期矛盾多發(fā)情勢(shì)下的權(quán)益救濟(jì)補(bǔ)充機(jī)制和對(duì)特殊權(quán)益的匡救機(jī)制而發(fā)揮作用。

一、規(guī)范與完善失地農(nóng)民權(quán)益信訪救濟(jì)機(jī)制的具體方法

（一）規(guī)范、完善各種制度性的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制

北京市信訪辦張宗林副主任認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)是亞健康社會(huì)，我們深為贊同并就這個(gè)概念再自我闡發(fā)，認(rèn)為社會(huì)亞健康的重要表現(xiàn)就是國(guó)家社會(huì)各職能部門的機(jī)能沒有正常發(fā)揮.既不是沒有職能機(jī)構(gòu)也不是職能機(jī)構(gòu)癱瘓。而是各職能機(jī)構(gòu)機(jī)能發(fā)揮不正常、錯(cuò)位、扭曲、走樣，導(dǎo)致矛盾糾紛增多，并像滾雪球一樣越積越多，由司法部門滾向信訪部門，最后把信訪部門“沖垮”。因此，解決這些爛帳，還得正本清源。張宗林承認(rèn)，如果我們的政府在出臺(tái)政策時(shí)依法辦事、依法行政、科學(xué)決策，很多信訪事件根本不會(huì)發(fā)生。故而，擺正核心政制的功能，理順各部門的關(guān)系是第一要?jiǎng)?wù)。完善失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)，首先得從以下四個(gè)方面入手。

首先是規(guī)范、完善人大制度。人大制度理論上的優(yōu)越性并沒有在實(shí)踐中發(fā)揮出來，要充分發(fā)揮人大制度的代表民意功能，提高代表選舉質(zhì)量，完善代表選舉方式，使代表由“榮譽(yù)代表”成為真正的“民意代表”：要積極發(fā)揮人大制度聯(lián)系群眾的功能：要落實(shí)人大的法律監(jiān)督、違法審查功能，讓人大真正有權(quán)否定不利于農(nóng)民的法規(guī)的權(quán)力，最起碼給予各級(jí)人大否定同級(jí)政府規(guī)范性文件的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的制約：要規(guī)范人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督功能，防止其對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)，減少人大的“條子”“面子”，界定好人大的權(quán)力邊界。

其次，規(guī)范、完善訴訟制度。雖然中國(guó)語(yǔ)境下的司法獨(dú)立與西方有很大的差異，但仍要踏實(shí)做到法院審判獨(dú)立，爭(zhēng)取減少涉法涉訴案件的信訪：要擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的應(yīng)用，特別是對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的失地農(nóng)民維權(quán)訴訟，可以嘗試作為特殊類別進(jìn)行簡(jiǎn)易程序，減少成本，方便訴訟：嘗試實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土化的人民陪審，使在利益選擇上更易于與農(nóng)民接近。

再次，規(guī)范、完善行政復(fù)議機(jī)制。要嚴(yán)格行政程序，消除違反法定行政程序這一巨大誘因，既做到形式正義又保證實(shí)質(zhì)公平：還要界分行政復(fù)議與行政信訪，在實(shí)體上對(duì)信訪和行政復(fù)議救濟(jì)作出的界分，在行政系統(tǒng)內(nèi)部不得以行政信訪取代相對(duì)人應(yīng)通過復(fù)議獲得的救濟(jì)：要擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，把可以由行政復(fù)議解決的問題放在行政復(fù)議哪里解決，做好行政復(fù)議與信訪之間的銜接，減少不必要的麻煩和糾紛。

最后，規(guī)范、完善人民調(diào)解制度。要增強(qiáng)人民調(diào)解的獨(dú)立性和鄉(xiāng)土性，既免受國(guó)家機(jī)關(guān)背影影響又保證人民調(diào)解員來自民眾之間、是“知情的陪審員”，從而利于矛盾的化解和結(jié)果的說服，使人民調(diào)解的功能得到擴(kuò)展。

（二）實(shí)現(xiàn)信訪機(jī)制的制度化和合法化

1.信訪的權(quán)利救濟(jì)功能：保留基礎(chǔ)上的弱化

為了不至于貿(mào)然取消其權(quán)益救濟(jì)功能而導(dǎo)致社會(huì)安全閥缺失而影響社會(huì)穩(wěn)定，信訪作為對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)機(jī)制的輔助與補(bǔ)充，只能在保留的基礎(chǔ)上進(jìn)行弱化。我國(guó)現(xiàn)行信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能在很大程度上與司法權(quán)利救濟(jì)功能交叉，這不僅極大地增加了信訪救濟(jì)本身的負(fù)擔(dān)以及其他救濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性和敏感性，而且嚴(yán)重?fù)p害了司法救濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性、權(quán)威性、公正性、穩(wěn)定性和有效性。因此，要進(jìn)一步明確信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系，把信訪救濟(jì)的范圍限制在尚不屬于司法制度管轄權(quán)之下的事項(xiàng)或者成為上述司法管轄事項(xiàng)的疑難處理機(jī)制，剔除信訪權(quán)利救濟(jì)功能對(duì)司法權(quán)利救濟(jì)的任意侵漁，還司法權(quán)利救濟(jì)以本來面目。

《憲法》、《信訪條例》以及未來有關(guān)信訪的立法中，應(yīng)明確上述信訪權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充或輔助地位，對(duì)信訪救濟(jì)的范圍給予明確規(guī)定，嚴(yán)格禁止信訪權(quán)利救濟(jì)對(duì)訴訟、復(fù)議、檢察、監(jiān)察等權(quán)利救濟(jì)，尤其是司法救濟(jì)的任意干涉與侵害。此外，對(duì)于日益嚴(yán)重的信訪問題，僅靠一部在性質(zhì)上隸屬于行政規(guī)章的《信訪條例》來調(diào)整，名實(shí)嚴(yán)重不符。因此，制定一部全面涵蓋各種類型、系統(tǒng)、部門和級(jí)別信訪活動(dòng)的《信訪法》亟待出臺(tái)。此外，最為重要的是，信訪的權(quán)利救濟(jì)功能僅僅是一種“指導(dǎo)性”的權(quán)利救濟(jì)，換句話說，信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)利救濟(jì)功能的行使只能以《信訪條例》第6條規(guī)定的轉(zhuǎn)辦、督辦、協(xié)調(diào)和反饋等“指導(dǎo)性”權(quán)利救濟(jì)功能為限，而不能具體的解決問題。

2.回歸信訪的本色、實(shí)現(xiàn)制度的創(chuàng)新

信訪作為中國(guó)共產(chǎn)黨走群眾路線最鮮明的標(biāo)志，最初是為了“密切地聯(lián)系人民”、“切實(shí)地為人民服務(wù)”、“加強(qiáng)和人民聯(lián)系”，其核心并非防范和化解社會(huì)矛盾。同時(shí)，通過信訪工作實(shí)踐和理論的深入，信訪部門也認(rèn)識(shí)到了信訪部門該有的位置，即信訪部門應(yīng)成為代表黨和政府接受人民群眾監(jiān)督的部門；應(yīng)擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)民主、補(bǔ)充法制的職能。這種定位既傳承了傳統(tǒng)，保持了黨和政府的群眾路線方針，同時(shí)也順應(yīng)了法治時(shí)代的的要求。

同時(shí)，在制度功能上也要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，即實(shí)現(xiàn)信訪工作的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一，表層匯總型向深層剖析型轉(zhuǎn)變。就是不再僅僅限于簡(jiǎn)單的信息匯集、中轉(zhuǎn)，而是要對(duì)集中的信訪信息進(jìn)行分類整理，從中分析出矛盾的核心，挖掘到問題的實(shí)質(zhì)：二，從實(shí)務(wù)操作型向理論研究型轉(zhuǎn)變。就是不再簡(jiǎn)單得履行對(duì)上訪群眾的勸說、說服工作，而是要研究產(chǎn)生問題的根源、對(duì)信訪問題的諸方面進(jìn)行理論研究，以利于更好地指導(dǎo)信訪工作實(shí)踐：三，從參與保障型到參與決策型轉(zhuǎn)變。就是改變信訪部門以前的給其他部門“檫屁股”的地位，改變信訪部門只有替其他部門解決麻煩而不能對(duì)問題的產(chǎn)生起到任何作用的地位，轉(zhuǎn)變成能夠參與政府部門的決策，以自己豐富的經(jīng)驗(yàn)和精深的理論是政策出臺(tái)時(shí)就能力求避免引起不必要的社會(huì)矛盾。

3.當(dāng)務(wù)之急：提高社會(huì)保障水平

我國(guó)城市化過程中出現(xiàn)的大規(guī)模的征地活動(dòng)。之所以會(huì)給農(nóng)民帶來極大的危害，在于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制、不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位以及模糊和不完全的土地產(chǎn)權(quán)，使得農(nóng)民的土地在官商的權(quán)錢結(jié)合下極易喪失，而配套的權(quán)益保障體系難以建立，這樣直接損害了以土地為中心的失地農(nóng)民的權(quán)益。既然“生存?zhèn)惱怼笔鞘У剞r(nóng)民信訪的底線，那么當(dāng)務(wù)之急莫過于解決掉失地農(nóng)民的生存問題，把對(duì)社會(huì)穩(wěn)定危害最大的、最需要得到解決的信訪問題給解決掉。

其實(shí)提高社會(huì)保障水平亦是無奈之舉，因?yàn)椴⒉皇菦]有征地補(bǔ)償，而是征地補(bǔ)償不到位。城市化的本質(zhì)是人的城市化，城市化過程中不能把為城市化犧牲巨大的失地農(nóng)民排除在外。由于種種原因，一次性的補(bǔ)償往往不能保障失地農(nóng)民的生存，因此要根據(jù)所征地?cái)?shù)量來確立相應(yīng)的社保水平，對(duì)完全失地農(nóng)民就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市民待遇。

二、根本策略：變革壓力型體制。加強(qiáng)農(nóng)民的政治參與能力

（一）壓力型體制：信訪制度異化的根本原因

失地農(nóng)民權(quán)益信訪救濟(jì)異化為五組信訪困境：一，信訪部門權(quán)力有限，卻職責(zé)重大、繁雜：二，意在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪制度，卻成為矛盾聚集上升的通道：三，作為補(bǔ)充性救濟(jì)的信訪制度，卻消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威：四，旨在解決信訪問題的創(chuàng)新辦法，卻進(jìn)一步異化信訪制度：五，旨在維護(hù)民眾民主權(quán)利的信訪制度，卻會(huì)影響國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于這些困境，張宗林的“亞健康社會(huì)”的很形象。我們?cè)谶@里做延伸，現(xiàn)代上班族的亞健康在于生活壓力過大，那么國(guó)家機(jī)構(gòu)也是否也是“壓力”過大呢？其實(shí)這種分析早有學(xué)者提出中國(guó)的政治體制是壓力型體制：權(quán)力高度集中于中央，國(guó)家在各種資源的調(diào)配中仍具主導(dǎo)性。因此，國(guó)家的核心政制如人大制度、司法制度等并未得到充分發(fā)揮，在國(guó)家推進(jìn)社會(huì)正義過程中未起到應(yīng)有的作用，“政治資源配置高度計(jì)劃化，各級(jí)人大代表和各級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不是在競(jìng)爭(zhēng)性選舉體制中靠吸引選民選票當(dāng)選的，而是在很大程度上由自上而下的影響管道決定的”“這一點(diǎn)決定了各級(jí)人大不可能有足夠的利益表達(dá)功能和協(xié)商決策功能。也決定了地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人必然選擇首先對(duì)上負(fù)責(zé)，而不會(huì)首先考慮選民的意愿。政治資源配置高度計(jì)劃化是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)資源配置實(shí)行高度中央集權(quán)化的特點(diǎn)相匹配的?！彼痉ㄖ贫纫嗍侨绱耍捎谌嗣穹ㄔ涸谌耸聶?quán)、財(cái)政權(quán)實(shí)質(zhì)上都掌握在黨委政府手中，因而，司法權(quán)威遠(yuǎn)未樹立起來。正是由于核心政制未能滿足社會(huì)正義的基本需求，輔助政制的信訪制度才應(yīng)運(yùn)而生，而且其在當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)逐步發(fā)展成為一種常常被用來部分地取代核心政制甚至超越憲法、法律推進(jìn)社會(huì)公平正義的體制。特別是到了21世紀(jì)第二個(gè)十年以后，當(dāng)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)逐步完備時(shí)，當(dāng)按照民主法治憲政的理念架構(gòu)政權(quán)成為共識(shí)和發(fā)展潮流時(shí)。信訪制度仍然占據(jù)國(guó)家憲法框架核心政制位置，這必然會(huì)導(dǎo)致核心政制的受損、弱化，以及社會(huì)秩序的無序與混亂。這一錯(cuò)位不僅使信訪制度本身各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)問題滋生，而且使信訪制度無法厘清與其他諸多制度之間的正常關(guān)系，進(jìn)而衍生許多新的且彼此之間相互纏繞的信訪問題。2005年《信訪條例》出臺(tái)后，信訪數(shù)量不僅沒有得到實(shí)質(zhì)性地減少，而且信訪制度引發(fā)諸多困境，在現(xiàn)實(shí)生活中，信訪體制損害核心政制的情況比比皆是：截訪、拘留、勞教：銷號(hào)、陪訪、金錢收買等現(xiàn)象層出不窮。

（二）破解之道：政治權(quán)力的轉(zhuǎn)置——農(nóng)民政治參與能力的加強(qiáng)

在壓力型體制下農(nóng)民根本不存在政治學(xué)意義上政治參與。由于政治參與涉及國(guó)家政治穩(wěn)定與發(fā)展.考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。迅速放開政治參與或許不僅不可能被執(zhí)政黨接受。也可能不太適合中國(guó)國(guó)情。我們才這里傾向于分階段逐步推進(jìn)，即首先從信訪體制本身入手，加強(qiáng)失地農(nóng)民第一層次的政治參與。

1.弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)化信訪的政治參與功能

現(xiàn)行常規(guī)的信訪制度下，公民通過給國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)寫信或走訪反映民情社意，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作提出批評(píng)或建議，即所謂的“民意表達(dá)”就是第一層次的政治參與。只是在信訪體制異化的情況下使得它在現(xiàn)實(shí)中的權(quán)利救濟(jì)功能顯得更加突出。信訪作為公民的一項(xiàng)憲法基本權(quán)利，民眾政治參與和表達(dá)意愿方式的功能更應(yīng)得到發(fā)揮。

首先，要認(rèn)識(shí)到“生存?zhèn)惱怼笔鞘У剞r(nóng)民信訪政治參與的基本動(dòng)力。失地農(nóng)民的政治參與，最初仍是停留在經(jīng)濟(jì)利益的爭(zhēng)奪上，而不是要獲得某種政治權(quán)力，因此這種政治參與更好控制，更易實(shí)現(xiàn)，也更應(yīng)該被執(zhí)政黨所接受。失地農(nóng)民在表達(dá)和追求利益的過程中與公權(quán)利之間的交往、協(xié)商、斗爭(zhēng)活動(dòng)才逐步展開，當(dāng)民眾通過各種方式更為積極地影響政治權(quán)力的運(yùn)作行為以實(shí)現(xiàn)自己的利益時(shí)，其政治參與意識(shí)和參政目標(biāo)才逐漸明確，信訪的政治參與功能也逐漸得以凸顯。因此，強(qiáng)化信訪政治參與功能的前提就是要正視民眾的利益，給民眾受損的利益給予充分的救濟(jì)。