國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償效果分析

李國(guó)平，李 瀟，汪海洲

(西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安 710061)

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償效果分析

李國(guó)平，李 瀟，汪海洲

(西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西西安 710061)

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)關(guān)系我國(guó)宏觀區(qū)域和微觀區(qū)域的生態(tài)安全。國(guó)家對(duì)這類區(qū)域的開發(fā)和建設(shè)制定了一系列禁限政策，同時(shí)對(duì)這類區(qū)域因開發(fā)和建設(shè)受限而制定了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。通過對(duì)政府規(guī)制下和基于最小安全標(biāo)準(zhǔn)約束下的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的益本分析，得到國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用這一理論標(biāo)準(zhǔn)考察了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的分配依據(jù)、計(jì)算公式、資金使用、考核與激勵(lì)約束的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償效果不顯著與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策密切相關(guān)。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);轉(zhuǎn)移支付;生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效;最小安全標(biāo)準(zhǔn)

一、引 言

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指國(guó)家劃定的需要重點(diǎn)保護(hù)和限制開發(fā)的區(qū)域［1］，旨在保護(hù)、恢復(fù)和提高區(qū)域水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、保持水土、調(diào)蓄洪水、保護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，維護(hù)和提高區(qū)域提供各類生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品的能力［2］。具體范圍包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)在內(nèi)的25個(gè)地區(qū)，總面積386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地面積的40.2%;其中，屬于西部地區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)16個(gè)，面積289萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地面積的30.1%，占國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面積的74.9%［3］;國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和限制規(guī)定關(guān)系到區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展、西部地區(qū)與其他地區(qū)的平衡發(fā)展，并且關(guān)系到國(guó)家和地方的生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

財(cái)政部于2009年開始對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)，并于2011年、2012年對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。這是迄今為止中央對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)唯一的具有直接性、持續(xù)性、集中性的資金補(bǔ)助，自實(shí)施以來呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，其中2011年300億、2012年370億，這些資金為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能發(fā)揮做出了貢獻(xiàn)，在一定程度上縮小了東、中、西部的區(qū)域收入差異。但是，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施卻與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)有較大差距。

本文通過對(duì)政府規(guī)制下和基于最小安全標(biāo)準(zhǔn)約束下的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的益本分析，得到國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用這一理論標(biāo)準(zhǔn)考察了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的分配依據(jù)、計(jì)算公式、資金使用、考核與激勵(lì)約束的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償效果不顯著與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策密切相關(guān)。

二、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)禁限規(guī)定下的價(jià)值損失和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)我國(guó)大規(guī)模工業(yè)化和城市化建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來的嚴(yán)重負(fù)面影響，自上世紀(jì)九十年代以來國(guó)家先后出臺(tái)了一系列法規(guī)以實(shí)施生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)，明確把國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)和限制作為規(guī)制內(nèi)容，這給當(dāng)?shù)鼐用窈驼畮砹税l(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失和保護(hù)生態(tài)環(huán)境投入的壓力，需要進(jìn)行充分補(bǔ)償，才能奠定國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保育激勵(lì)約束機(jī)制的基礎(chǔ)。

(一)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的禁限規(guī)定

我國(guó)的國(guó)土規(guī)劃把全國(guó)主體功能區(qū)劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類［3］，其中的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的范圍重合。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的禁限規(guī)定如表1所示。

表1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)禁限規(guī)定

表1中的各文件對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的禁限規(guī)定，雖然不盡一致，但基本上體現(xiàn)了三個(gè)方面:一是對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境實(shí)行封育，禁止任何人為活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)污染物零排放。二是對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境實(shí)行人工修復(fù)，恢復(fù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)功能。三是對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行環(huán)境治理，控制和減少污染程度，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人與自然的和諧共處、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的價(jià)值損失

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的居民和政府因執(zhí)行國(guó)家的禁限規(guī)定必然帶來成本收益的影響。保護(hù)與建設(shè)規(guī)定要求國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的居民和政府，只能進(jìn)行對(duì)于生態(tài)效益或生態(tài)功能有益的行為，而不能損害生態(tài)環(huán)境。從區(qū)域價(jià)值損失的角度分析，限制“三高”產(chǎn)業(yè)發(fā)展、淘汰關(guān)閉“三嚴(yán)重”企業(yè)、開發(fā)活動(dòng)的范圍與程度管制、控制建設(shè)規(guī)模與數(shù)量等禁止、限制措施導(dǎo)致國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)居民發(fā)展權(quán)的喪失，造成了當(dāng)?shù)鼐用駲C(jī)會(huì)成本的損失;封山育林、還林還草、治理沙化、保證綠色空間面積不減少等保護(hù)、建設(shè)措施導(dǎo)致國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成本的支出。對(duì)這些損失(機(jī)會(huì)成本)與投入(直接成本)進(jìn)行充分補(bǔ)償，是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)禁限規(guī)定的政策有效執(zhí)行的保障。

(三)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)

1.最小安全標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值補(bǔ)償

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是關(guān)系我國(guó)生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)域，其區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有不可逆性與不確定性，生態(tài)資源的開發(fā)利用一旦超過某一臨界值或最低安全標(biāo)準(zhǔn)(SMS，Standard of Minimum safety)，就會(huì)造成突變而產(chǎn)生不可逆的后果，導(dǎo)致人類可利用資源庫(kù)的枯竭［4－6］。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的禁限規(guī)定本質(zhì)上保障了最小安全標(biāo)準(zhǔn)的客觀生態(tài)規(guī)律的要求，而執(zhí)行禁限規(guī)定給該區(qū)域所帶來的價(jià)值損失，必須予以充分補(bǔ)償，才能保證生態(tài)資源的閾值儲(chǔ)量。

假設(shè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)有兩種可能的選擇:一是無(wú)約束地利用生態(tài)環(huán)境、獲得效益，包括利用森林、水源等生態(tài)要素，排放污染物等，因而導(dǎo)致國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化;二是在SMS標(biāo)準(zhǔn)的約束下，保證資源儲(chǔ)量不低于安全閾值，但喪失了資源開發(fā)的機(jī)會(huì)成本。再假設(shè)，“選擇二”下的效益為X，亦即SMS標(biāo)準(zhǔn)下保護(hù)生態(tài)環(huán)境造成的機(jī)會(huì)成本損失;“選擇一”下生態(tài)環(huán)境惡化對(duì)未來的生態(tài)價(jià)值有兩種影響:一種可能是，不會(huì)對(duì)未來造成任何影響，損失值為0;另一種可能是，對(duì)未來造成影響，損失值為Y。這樣，兩種政策選擇與生態(tài)價(jià)值的兩種可能性構(gòu)成了最大損失矩陣，見表2。

表2 不同政策選擇的損失矩陣

從表2可見，最終選擇哪種策略，取決于最大損失Y與X的大小比較，如果X＜Y，即保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本較小，則社會(huì)應(yīng)該選擇SMS的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，此時(shí)的最大損失值為X;反之，若保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本過大，則將選擇利用生態(tài)環(huán)境的政策，此時(shí)的最大損失值為Y。而大多數(shù)情況下，生態(tài)環(huán)境惡化帶來的最大損失可能遠(yuǎn)比利用其帶來的效益大得多，所以SMS標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被選擇［7］。

在SMS標(biāo)準(zhǔn)下，保護(hù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境會(huì)造成機(jī)會(huì)成本X的損失，因此，考慮最小安全標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值補(bǔ)償就是對(duì)機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償。如圖1所示，AA'表示每提高一單位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)所增加的內(nèi)部成本，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)其所有者而言的機(jī)會(huì)成本，等于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的邊際社會(huì)成本;BB'表示每提高一單位的生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶給所有者的內(nèi)部效益，隨著資源數(shù)量的增加而遞減，當(dāng)達(dá)到某一值后將保持不變。在P*點(diǎn)，保護(hù)的邊際內(nèi)部成本等于保護(hù)的邊際內(nèi)部效益，是資源所有者在無(wú)管制情況下、不考慮邊際社會(huì)效益做出的最優(yōu)決策;而在P″點(diǎn)，保護(hù)的邊際效益最低且之后將維持不變，但保護(hù)的邊際成本卻不斷增大，結(jié)合上述損失矩陣的分析，該點(diǎn)的資源數(shù)量應(yīng)為生態(tài)安全閾值，即SMS標(biāo)準(zhǔn)［8］。此時(shí)，價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為 P*與 P″間，AA'與橫軸之間的面積——機(jī)會(huì)成本。

圖1 SMS標(biāo)準(zhǔn)下的生態(tài)閾值

2.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)

最小安全標(biāo)準(zhǔn)下的價(jià)值補(bǔ)償，保證了生態(tài)資源的安全儲(chǔ)量。而國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的價(jià)值補(bǔ)償不僅涉及到因禁限規(guī)定造成的機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，還涉及到為了達(dá)到“SMS”所支出的生態(tài)建設(shè)成本的補(bǔ)償。

借鑒Fischel(1987)［9］的土地使用管制模型，建立滿足最小安全標(biāo)準(zhǔn)要求的資源保護(hù)與補(bǔ)償模型，對(duì)資源所有者的保護(hù)行為的邊際社會(huì)收益與私人效益、邊際社會(huì)成本與私人成本進(jìn)行分析，從而得到國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在其區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境提供社會(huì)外部效益的情況下的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)。

如圖 2 所示［10］:LL'、NN'(同圖 1 中 BB')、MM'(同圖1中AA')分別表示每提高一單位的資源保護(hù)程度而增加的邊際社會(huì)效益、帶給資源所有者的內(nèi)部效益及增加的社會(huì)成本。按照供給需求理論，LL'即社會(huì)對(duì)于資源保護(hù)的需求曲線，其與資源保護(hù)程度(橫軸)之間的面積表示社會(huì)對(duì)于資源保護(hù)程度變化的意愿支付;MM'即保護(hù)主體對(duì)資源保護(hù)的供給曲線，因此保護(hù)者邊際內(nèi)部成本等于資源保護(hù)的邊際社會(huì)成本，其與資源保護(hù)程度(橫軸)之間的面積表示保護(hù)主體由于資源保護(hù)程度變化所遭受的凈損失，也是資源保護(hù)對(duì)保護(hù)主體而言的機(jī)會(huì)成本。圖中，MM'與NN'的交點(diǎn)X1(同圖1中P*)是資源所有人在沒有管制的情況下、不考慮資源的邊際社會(huì)效益所做出的決策，此時(shí)，邊際內(nèi)部效益等于邊際內(nèi)部成本，資源所有人利潤(rùn)最大化;LL'與MM'的交點(diǎn)O*表示社會(huì)最優(yōu)的資源保護(hù)程度，是政策決定者的目標(biāo)。

禁限規(guī)定的目標(biāo)是使資源保護(hù)程度由X1到達(dá)效率點(diǎn)O*——既考慮區(qū)內(nèi)資源最小安全標(biāo)準(zhǔn)的閾值、又滿足邊際社會(huì)成本與邊際社會(huì)效益相等情況下的帕累托最優(yōu)的點(diǎn)，按此要求，必須對(duì)資源所有者的凈損失A——資源所有者為保護(hù)資源而犧牲的利益，也就是資源所有者的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償;還要對(duì)資源所有者提供給社會(huì)的外部效益B——資源所有者為提供這些效益所付出的直接成本進(jìn)行補(bǔ)償。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，一方面要補(bǔ)償由于生態(tài)保護(hù)行為而限制了該區(qū)發(fā)展權(quán)所導(dǎo)致的凈損失，另一方面要補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)行為所導(dǎo)致的直接成本支出，兼?zhèn)鋵?duì)保護(hù)與限制的補(bǔ)償、對(duì)貢獻(xiàn)的補(bǔ)償兩個(gè)原則，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)為機(jī)會(huì)成本與直接成本之和。

圖2 資源保護(hù)與補(bǔ)償模型

由此可見，要保護(hù)、修復(fù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境，必須依據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)，對(duì)因生態(tài)保護(hù)與建設(shè)帶來的損失和投入的成本進(jìn)行充分補(bǔ)償，這是建立國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保育激勵(lì)約束機(jī)制的基礎(chǔ)。

三、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的雙重目標(biāo)與生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效低下的問題

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付是目前唯一的直

接針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的補(bǔ)償政策。但從《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》(2009)、《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》(2011)以及《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的資金分配公式、資金使用、監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制等來看，該財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策內(nèi)含改善民生和保護(hù)環(huán)境的雙重目標(biāo)，實(shí)施過程存在“民生目標(biāo)擠壓環(huán)保目標(biāo)”的問題。

(一)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金分配公式存在問題

歷次的轉(zhuǎn)移支付辦法中的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助額的計(jì)算公式在主要結(jié)構(gòu)上都涉及“改善民生”和“保護(hù)環(huán)境”這兩個(gè)目標(biāo)。其中，公式因子“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”主要是對(duì)“改善民生”的體現(xiàn);“納入試點(diǎn)范圍的市縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出”、“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”等是對(duì)“保護(hù)環(huán)境”的體現(xiàn)，見表3。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式中，包括“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”、“納入轉(zhuǎn)移支付范圍的市縣政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊支出”、“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”等因子。首先，以“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”為分配公式的核心，其補(bǔ)助實(shí)質(zhì)是地方的財(cái)政缺口，主要集中在教育、醫(yī)療、社保、城鄉(xiāng)、農(nóng)林水等一般公共服務(wù)上，是對(duì)改善民生的補(bǔ)助?！敖归_發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”、“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)限制發(fā)展造成的機(jī)會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的建設(shè)成本的補(bǔ)償，但并不是計(jì)算公式的核心。

其次，雖然“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”反映該縣當(dāng)年的財(cái)政損失，但并不是全縣發(fā)展權(quán)限制所造成的損失的充分體現(xiàn)，換句話說，它只是對(duì)機(jī)會(huì)成本的部分補(bǔ)償。再次，雖然“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”在概念上也是機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償，但其確定方法①“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”按照禁止開發(fā)區(qū)域的面積和個(gè)數(shù)等因素測(cè)算確定;“引導(dǎo)性補(bǔ)助”按照標(biāo)準(zhǔn)收支缺口給予適當(dāng)補(bǔ)助。同樣不能充分反映機(jī)會(huì)成本。最后，“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”是對(duì)開展生態(tài)文明示范工程的補(bǔ)助，它可能與生態(tài)建設(shè)的直接成本有關(guān)，但生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)不僅僅是生態(tài)建設(shè)，生態(tài)建設(shè)的直接成本也不僅僅是生態(tài)文明示范工程的投入，兩者雖有交集但不完全重合?？梢姡瑖?guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配公式部分體現(xiàn)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，總量上不能滿足生態(tài)補(bǔ)償?shù)男枰?/p>

表3 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的分配公式

(二)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金使用規(guī)定存在的問題

三次轉(zhuǎn)移支付辦法均將資金使用規(guī)定為“用于環(huán)境保護(hù)，以及涉及民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域”，但對(duì)其應(yīng)在環(huán)境保護(hù)上用多少以及具體應(yīng)用于哪些方面都沒有做出規(guī)定。這導(dǎo)致國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金在實(shí)際使用中的“重民生輕環(huán)?！钡膯栴}。

以陜西省接受國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的41個(gè)縣為例，除去6個(gè)轉(zhuǎn)移支付資金用途無(wú)法清晰界定的縣外，剩余35個(gè)縣2010和2011兩年中將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金完全用于環(huán)境保護(hù)的縣有9個(gè)，占25.71%(以35個(gè)縣為基數(shù))。2010年，將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金用于環(huán)境保護(hù)超過50%(除去兩年均為100%的縣)的有9個(gè)縣、占25.71%，少于50%的有17個(gè)、占48.57%;2011年將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金用于環(huán)境保護(hù)超過50%(除去100%)的有8個(gè)縣、占22.86%，少于50%的有17個(gè)、占51.43%。

此外，財(cái)政部預(yù)算司2011年度國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲情況的通報(bào)［11］，進(jìn)一步證實(shí)了資金使用中的問題。2011年全國(guó)享有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的451個(gè)縣中，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善的地區(qū)有32個(gè)，占7.1%;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量輕微改善的地區(qū)有26個(gè)，占5.76%;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量輕微變差的地區(qū)有12個(gè)，占2.66%;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯變差的地區(qū)有2個(gè)，占0.44%。也就是說，在評(píng)價(jià)EI①國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法中規(guī)定的、用以考核縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)體系。值變化的五種狀態(tài)描述中，有379個(gè)縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本不變，占比達(dá)84.04%，轉(zhuǎn)移支付資金的使用沒有實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)。實(shí)際情況是，大多數(shù)享有國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的縣忽略對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的投入，轉(zhuǎn)移支付資金主要用于社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，而用于森林保護(hù)、水土保持、污水治理等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助偏少，甚至超范圍的使用于新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)放行政事業(yè)單位工資等。

(三)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督考核、激勵(lì)機(jī)制及存在問題

歷年的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法都對(duì)監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制作出明確規(guī)定，2009和2011年將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)民生改善與環(huán)境保護(hù)作為考核對(duì)象和獎(jiǎng)懲依據(jù)。其中，以EI指標(biāo)體系評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)與治理，以四個(gè)基本公共服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)狀況;并根據(jù)EI值與基本公共服務(wù)指標(biāo)值的考核結(jié)果，實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，懲罰比例均為轉(zhuǎn)移支付額的20%。2011年的辦法與2009年相同，2012年有變化，見表4。

由表4可見，2009年與2011年的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，無(wú)論在監(jiān)督考核，還是在激勵(lì)機(jī)制中都圍繞“改善民生”和“保護(hù)環(huán)境”的雙重目標(biāo)，而且從指標(biāo)體系的安排和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置上可以看出對(duì)兩個(gè)目標(biāo)的重視的同等性。但是，2012年的監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制做出了重大調(diào)整，僅僅針對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而沒有提及對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)的考評(píng)與獎(jiǎng)懲，這種調(diào)整釋放出中央針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施中出現(xiàn)的“重民生輕環(huán)保”問題的糾偏信號(hào)。

表4 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定的監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效的上述重大變化，對(duì)資金分配公式、資金使用范圍等提出了新的要求，需要按照新的轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)約束機(jī)制的要求進(jìn)行調(diào)整，以消除政策目標(biāo)與監(jiān)督考核、激勵(lì)機(jī)制不對(duì)稱的內(nèi)在矛盾。

四、提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的制度設(shè)計(jì)

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的范圍是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中規(guī)定的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)關(guān)系到國(guó)家和地區(qū)的生態(tài)安全，是國(guó)土空間規(guī)劃中的特殊區(qū)域，必須以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)建設(shè)為最高目標(biāo)。針對(duì)目前國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度“生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效低下”的問題以及2012年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制的重大調(diào)整，需對(duì)該制度的資金計(jì)算公式、使用去向、績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制的新要求。

(一)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式與生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)相銜接

根據(jù)前文對(duì)生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)的討論，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)為最高目標(biāo)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該包含對(duì)發(fā)展權(quán)受損的補(bǔ)償和對(duì)保護(hù)建設(shè)投入的補(bǔ)償。因此，遵循受損補(bǔ)償和貢獻(xiàn)補(bǔ)償兩個(gè)原則的轉(zhuǎn)移支付的資金計(jì)算公式才能體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)的要求。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式仍以“縣域”為基本單位來計(jì)算資金數(shù)額，對(duì)“縣域標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”的補(bǔ)助改為對(duì)“縣域發(fā)展損失的補(bǔ)償”，即用(R0－R)*Nt+(S0－S)*Nf項(xiàng)代替，其中R0、R分別為參考地區(qū)①參考區(qū)可選為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在省其他縣域人均收入的平均水平。和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的城鎮(zhèn)居民人均收入，S0、S分別為參考地區(qū)和國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的農(nóng)村居民人均收入，Nt、Nf分別為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域的城鎮(zhèn)與農(nóng)村人口;“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)助”、“引導(dǎo)性補(bǔ)助”是補(bǔ)償區(qū)域禁止開發(fā)或限制開發(fā)帶來的損失，予以保留，但名稱應(yīng)改為“禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)償”、“引導(dǎo)性補(bǔ)償”，直接體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo);“生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”改為“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入與生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)補(bǔ)償”。在目前國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護(hù)型等分類的基礎(chǔ)上，按照禁止開發(fā)或限制開發(fā)的程度和不同類型的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)要求，對(duì)其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，在計(jì)算公式中添加“生態(tài)功能類型特征補(bǔ)償”因子，該項(xiàng)補(bǔ)償可結(jié)合生態(tài)要素類型、禁限程度類型、地區(qū)實(shí)施生態(tài)保護(hù)難易程度等綜合計(jì)算。綜上所述，提高生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效的計(jì)算公式如下:

某省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助額=∑［(R0－R)*Nt+(S0－S)*Nf］+禁止開發(fā)區(qū)域補(bǔ)償+引導(dǎo)性補(bǔ)償+國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入與生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)補(bǔ)償+生態(tài)功能類型特征補(bǔ)償

(二)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)主體的直接補(bǔ)償

目前國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金只要求“分配給指定的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所涉市縣”，而沒有提及生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的實(shí)際主體——居民。這種針對(duì)地方財(cái)政收入的間接補(bǔ)償，一方面，沒有對(duì)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的主體形成有效地激勵(lì)約束，使得生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)很難落到實(shí)處，難于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并加劇了開發(fā)與保護(hù)的矛盾，引起社會(huì)不滿;另一方面，補(bǔ)償與主體的脫離，很可能導(dǎo)致資金挪用現(xiàn)象，加大地方政府與中央在獲取更多的轉(zhuǎn)移支付資金的博弈中的機(jī)會(huì)主義行為，不利于生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因此，在肯定當(dāng)?shù)卣疄樯鷳B(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)所犧牲的發(fā)展機(jī)遇與所付出的成本投入外，應(yīng)當(dāng)直接肯定居民對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貢獻(xiàn)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金流向應(yīng)從對(duì)政府的間接補(bǔ)償調(diào)整為對(duì)居民的直接補(bǔ)償，根據(jù)居民由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)損失的機(jī)會(huì)成本與由于生態(tài)建設(shè)損失的直接成本給予補(bǔ)償。

(三)以生態(tài)補(bǔ)償為目標(biāo)完善監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制

《2012年中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》已經(jīng)將監(jiān)督考核與激勵(lì)機(jī)制的對(duì)象由生態(tài)環(huán)境指標(biāo)EI體系和基本公共服務(wù)指標(biāo)調(diào)整為單一的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)EI體系。根據(jù)EI指標(biāo)體系對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行考評(píng)，并以EI值變化實(shí)施獎(jiǎng)懲，有利于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效提高。民生指標(biāo)的剔除，并不意味著對(duì)于改善民生的忽視，而是明確改善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)民生的補(bǔ)助應(yīng)轉(zhuǎn)用其他方式進(jìn)行。

此外，由于各國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自然環(huán)境條件的差異，其進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本收益存在較大差異，某地區(qū)因生態(tài)環(huán)境惡劣投入了大量成本進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量并沒有明顯改善。因此，新的考核與激勵(lì)約束機(jī)制應(yīng)在對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量重視的基礎(chǔ)上，納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)投入增長(zhǎng)率指標(biāo)，結(jié)合EI值結(jié)果和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)投入增長(zhǎng)率結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的公平性與效率的兼容。

總之，對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法的改善，應(yīng)本著從“重民生輕環(huán)保轉(zhuǎn)為專項(xiàng)針對(duì)環(huán)保并提高生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效”的路徑，即生態(tài)補(bǔ)償視角下的“從正負(fù)外部性補(bǔ)償轉(zhuǎn)為僅針對(duì)正外部性的補(bǔ)償”。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)“保障國(guó)家生態(tài)安全，人與自然和諧相處”的功能定位。參考文獻(xiàn):

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［10］李國(guó)平，李瀟，蕭代基.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)與測(cè)算方法探討［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013(2):42－49.

［11］財(cái)政部.關(guān)于2012年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲情況的通報(bào)［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201209/t20120903_680243.html，2012 －8 －28.

Ecological Compensation Effect of National Key Ecological Function Area's Transfer Payment Policy

LI Guo－ping ，LI Xiao ，WANG Hai－zhou
(School of Economics and Finance，Xi'an Jiaotong University，Xi'an 710061，China)

The environmental protection and the ecological construction of National Key Ecological Function Area are crucial to the ecological security of China's macro－region and micro－region.The government has developed a series of prohibited and restricted policies for the development and construction of these regions and the National Key Ecological Function Area's transfer payment policy for these regions has been built.Based on the cost－benefit analysis and the standard of minimum safety，we can obtain National Key Ecological Function Area's theoretical standard of eco－compensation.Using this theoretical standard，we study the income distribution standard，computational formula，the use of funds，assessment，incentive and restraint of National Key Ecological Function Area's transfer payment policy.This paper finds that the low performance of eco－compensation of National Key Ecological Function Area is closely related to the National Key Ecological Function Area's transfer payment policy.

National Key Ecological Function Area;Transfer Payment;Performance of Ecological Compensation;Standard of Minimum Safety

A

1002－2848－2013(05)－0058－07

2013－04－10

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(12＆ZD072)

李國(guó)平(1955－)，女，四川省宜賓市人，西安交通大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展;李瀟(1988－)，女，陜西省咸陽(yáng)市人，西安交通大學(xué)博士研究生，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展;汪海洲(1967－)，甘肅省民勤縣人，西安交通大學(xué)博士研究生，研究方向:區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

責(zé)任編輯、校對(duì):李再揚(yáng)