對薄弱地區(qū)財(cái)政支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐與思考

劉堅(jiān)

一、連云港市海州區(qū)基本情況

海州區(qū)系江蘇省五大農(nóng)業(yè)區(qū)之一，屬于省定經(jīng)濟(jì)薄弱區(qū)，財(cái)政收入規(guī)模系該省縣區(qū)最小，2012年公共財(cái)政預(yù)算收入7.8億元，占全市財(cái)政的3.77%，屬“吃飯財(cái)政”。四個(gè)街道移交后，該區(qū)變成了純農(nóng)業(yè)區(qū)，是個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)弱區(qū)、財(cái)政窮區(qū)、海州區(qū)現(xiàn)轄3個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)街道、1個(gè)省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，53個(gè)行政村、9個(gè)社區(qū)，總面積258.6平方公里，總?cè)丝?4.2萬人。基本農(nóng)田16.1萬畝，農(nóng)村人口12.6萬人，農(nóng)業(yè)面積和農(nóng)業(yè)人口的比重分別占到41.5%和88.7%，農(nóng)業(yè)特征明顯。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要做法

近年來，海州區(qū)財(cái)政部門緊緊圍繞“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化格局。

1.統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力

一是推動轉(zhuǎn)型升級。通過技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新、高位嫁接和資本經(jīng)營，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，全區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比例調(diào)整為18.3：56.3：25.4。二是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。區(qū)財(cái)政不斷加大財(cái)政支農(nóng)惠農(nóng)工作力度，優(yōu)化整合財(cái)政支農(nóng)資金，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐明顯加快。2012年投入資金1520萬元陸續(xù)建設(shè)了新壩萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、寧海萬畝都市農(nóng)業(yè)科技示范園、板浦萬畝高效設(shè)施農(nóng)業(yè)園、錦屏無公害畜禽養(yǎng)殖基地等一批農(nóng)業(yè)園區(qū)基地項(xiàng)目，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積占耕地比重8.6%。新壩鎮(zhèn)大穆村入選首批省級“一村一品”專業(yè)示范村，新壩鎮(zhèn)王付村和板浦鎮(zhèn)東北村入選市級“一村一品”專業(yè)示范村。三是壯大鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)。推動生產(chǎn)要素向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)集中，著力打造寧海太陽能、板浦鏡花緣文化、新壩電力輔機(jī)、錦屏木材加工產(chǎn)業(yè)集群。積極穩(wěn)妥開展村級債務(wù)化解工作，化解新壩、錦屏25個(gè)村公益性債務(wù)1425萬元。組織實(shí)施省級財(cái)政支持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，切實(shí)盤活村級集體資源、資產(chǎn)、資金，提高村級“三資”利用率。四是推進(jìn)改革創(chuàng)新。制定出臺《加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展全面建設(shè)小康社會的意見》和《加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)村建設(shè)的激勵(lì)扶持政策》等政策文件，區(qū)財(cái)政每年安排1000萬元專項(xiàng)資金，主要用于試點(diǎn)鎮(zhèn)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本建設(shè)，著力營造宜居環(huán)境

一是加快新農(nóng)村建設(shè)。積極籌集資金加快推進(jìn)板浦衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)，啟動老鎮(zhèn)區(qū)仿古改造，北海門、西入口牌坊等重點(diǎn)工程竣工。啟動實(shí)施四個(gè)鎮(zhèn)街各1000畝的農(nóng)民新社區(qū)建設(shè)：新壩鎮(zhèn)沙杭康居示范村入住154戶；年底錦屏鎮(zhèn)獅樹康居示范村新建住宅76套；板浦鎮(zhèn)菜園村新建住宅100套；南門社區(qū)銀成佳園小區(qū)開工建設(shè)。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施。爭取中央財(cái)政小型農(nóng)田水利資金1680萬元，支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；爭取國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)1000萬元，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；投入資金900萬元，建設(shè)農(nóng)橋46座、一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目26個(gè)；支持錦屏鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)稻米等14個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。抓好農(nóng)村道路建設(shè)，實(shí)施通板公路大修以及村莊道路硬化工程，改善群眾出行條件。開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，爭取資金746萬元，完成58個(gè)省級村莊環(huán)境整治，有效提升農(nóng)村人居環(huán)境。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)，共享改革發(fā)展成果

堅(jiān)持以人為本，大力實(shí)施以改善民生為重點(diǎn)的全面小康社會建設(shè)，讓發(fā)展的成果惠及全區(qū)人民。一是實(shí)施惠民實(shí)事工程。堅(jiān)持制度化安排、項(xiàng)目化落實(shí)、系統(tǒng)化解決民生問題，政府在就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社保和住房等方面的民生支出占財(cái)政總支出的比重達(dá)到51%以上；擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)建4個(gè)省級充分就業(yè)轉(zhuǎn)移鎮(zhèn)街；落實(shí)小額貸款擔(dān)保等政策，推進(jìn)全民就業(yè)創(chuàng)業(yè)；完善社會保障，建立尊老金、孤兒基本生活保障、重殘救助、貧困家庭重大疾病慈善救助等制度，籌集資金2638萬元，持續(xù)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，提高弱勢群體生活質(zhì)量。二是發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)。堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展、均衡發(fā)展，籌集資金 5000萬元支持中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)、新建義務(wù)教育學(xué)校、校舍維修改造、困難資助等，通過義務(wù)教育均衡發(fā)展先進(jìn)縣區(qū)省級督導(dǎo)評估；完善醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，籌集資金4467萬元支持基本藥物制度補(bǔ)助改革、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等醫(yī)療保障制度及各類公共衛(wèi)生項(xiàng)目，減輕群眾看病負(fù)擔(dān)。三是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理。安排專項(xiàng)資金全面推廣“一委三會”、“和事佬”等創(chuàng)新做法，健全完善社會組織、綜治維穩(wěn)、為民服務(wù)和民生保障體系，暢通了群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

三、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)存在的問題

1.資金籌措難。海州區(qū)系全省五大農(nóng)業(yè)區(qū)之一，屬于省定經(jīng)濟(jì)薄弱區(qū)，財(cái)政收入規(guī)模系全省縣區(qū)最小，2012年公共財(cái)政預(yù)算收入7.8億元，占全市財(cái)政的3.77%，屬“吃飯財(cái)政”。四個(gè)街道移交后，變成了純農(nóng)業(yè)區(qū)，是個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)弱區(qū)、財(cái)政窮區(qū)，當(dāng)年財(cái)力僅能維持工資發(fā)放和保障低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，無力籌措資金投入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，給城鄉(xiāng)一體化建設(shè)帶來很大困難，影響了實(shí)施進(jìn)度和整體推進(jìn)。

2.基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。海州歷經(jīng)多次區(qū)劃調(diào)整，區(qū)內(nèi)村莊道路、農(nóng)村供水、防汛防旱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。如新壩東路、新壩中路、新壩西路、通板公路破損嚴(yán)重，鎮(zhèn)域污水管網(wǎng)也大多沒有與市級管網(wǎng)對接。

3.市場運(yùn)作難度大。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)主要依靠市場運(yùn)作的辦法籌集資金。但海州屬農(nóng)業(yè)區(qū)：一方面，由于傳統(tǒng)觀念影響，土地流轉(zhuǎn)比較困難；另一方面，耕地占比高，可運(yùn)作資源有限，市場價(jià)值不高，運(yùn)作難度較大。

4.土地瓶頸制約深。由于海州屬典型農(nóng)業(yè)區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模等均不能滿足發(fā)展需求，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

5.資金分散見效慢。城鄉(xiāng)一體化具有點(diǎn)多面廣、單項(xiàng)投資規(guī)模小等特點(diǎn)。一些部門在安排城鄉(xiāng)一體化投資時(shí)撒“胡椒面”，人為造成項(xiàng)目數(shù)量多、資金使用分散的現(xiàn)狀，使得投資效益大打折扣，無法形成城鄉(xiāng)一體合力。同時(shí)在支農(nóng)惠農(nóng)方面，一些項(xiàng)目對上年已獲得過補(bǔ)助的項(xiàng)目，往往不再重復(fù)安排，造成資金斷檔，缺乏連續(xù)性。

四、財(cái)政支持的幾點(diǎn)建議

海州區(qū)是省定經(jīng)濟(jì)薄弱區(qū)、蘇北五個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)之一，財(cái)政底子薄，供養(yǎng)人口多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)力緊張，建議在以下五個(gè)方面給予支持。

1.上級財(cái)政要“補(bǔ)位”。由于農(nóng)業(yè)區(qū)自身財(cái)力比較縣里得到省級政策扶持較少，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，僅依靠區(qū)級財(cái)政財(cái)力顯然無法支撐，這就需要中央和省級財(cái)政進(jìn)一步加大對區(qū)鎮(zhèn)級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，讓區(qū)級財(cái)政的可用財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。建議在一般轉(zhuǎn)移支付、基本財(cái)力保障對該區(qū)給予傾斜，在教育、社會保障等方面對提高上級財(cái)政補(bǔ)助比例，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、一事一議整體推進(jìn)、農(nóng)村債務(wù)化解、中央財(cái)政小型農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣等方面給予資金、項(xiàng)目、政策支持。

2.政策扶持要“到位”。建議預(yù)先安排集中居住點(diǎn)啟動區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)，待原有的村莊整理項(xiàng)目完成后，從整治出來的土地中，返還預(yù)先安排的指標(biāo)。區(qū)財(cái)政留成的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)及上級安排給市、區(qū)的耕地開墾費(fèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地出讓金收入，應(yīng)該集中返還給縣區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

3.財(cái)政資金要“定位”。海州是個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū)，城鎮(zhèn)化率較低，財(cái)政較為困難，僅靠財(cái)政單一渠道是無法滿足需求，必須多渠道籌措資金。從財(cái)政角度來講，既不能缺位，又不能越位，要定好位。按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，還涉及鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共安全、勞動就業(yè)、社會保障和社會援助等基本公共支出，財(cái)政要承擔(dān)起責(zé)任。對不屬于公共財(cái)政供給范疇的，就應(yīng)該按市場法則解決，財(cái)政不應(yīng)大包大攬。

4.涉農(nóng)資金要“拼位”。建立市、區(qū)兩級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)整合對涉農(nóng)資金的申報(bào)、使用和管理，改變資金部門化、多頭管理、各行其是、分散使用的格局。按照各部門單位的資金渠道，積極爭取上級的項(xiàng)目資金支持，即分頭申請、捆綁使用。注重補(bǔ)助的連續(xù)性，整合城鄉(xiāng)一體化資金，形成資金集中投入，發(fā)揮資金效益。

5.績效考評不“缺位”。圍繞是否讓農(nóng)民受益，是否能有效提高農(nóng)民收入水平這一目標(biāo)，建立系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化資金績效考評指標(biāo)體系，用于指導(dǎo)和檢查資金的使用情況。如果項(xiàng)目運(yùn)行有成效，帶動農(nóng)民增收明顯，就應(yīng)集中投入，重點(diǎn)傾斜，以求最大限度體現(xiàn)績效考評的結(jié)果。

（作者單位：連云港市海州區(qū)財(cái)政局）