縣級單位檔案工作中存在的短板及改進措施

■吳志虹

近幾年，到過不少縣級單位進行業(yè)務調(diào)研和指導，現(xiàn)實狀況可謂喜憂參半。喜的是實施規(guī)范化管理以來，縣級單位的檔案工作基礎得到夯實鞏固，單位領導對檔案工作重要性的認識有進一步提高，檔案法治意識逐步增強，檔案管理的規(guī)范化、標準化、精細化、現(xiàn)代化水平有不同程度的提升。憂的是還有一部分單位的檔案工作存在或這或那的短板和不足，多數(shù)是一些普遍性或者說是共性的問題。筆者對這些短板不足作了些梳理、分析，提出幾點粗淺思考認識，初衷是希望有助于縣級各單位找準不足、補上短板，促進基層檔案工作更好發(fā)展。

一、存在問題

檔案資源建設：各地各單位形成的檔案是國家檔案資源體系中的組成部分，應收盡收、應歸盡歸是檔案資源建設的基本要求，而實際工作中，縣級單位檔案資源建設上仍有短板，主要是：（1）執(zhí)行國家檔案局8號令不到位。有些單位至今未按照國家檔案局8號令要求科學編制本單位的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表》并報同級檔案主管部門審核，有的雖然開展了編制工作，但沒有依據(jù)本單位職責職能的變化進行修編續(xù)編并重新報審；有的單位編制內(nèi)容照抄照搬8號令條款，沒有具體反映本單位的職責職能特征，條款內(nèi)容過于籠統(tǒng)，疏漏較多，針對性、實操性不強。有些單位除了編制有文書檔案的歸檔范圍和保管期限表外，本單位的照片檔案、實物檔案、印章檔案等其他門類載體的檔案哪些應當歸檔，保管期限是多少，均沒有相應的業(yè)務規(guī)范，收集歸檔工作中主觀隨意性較為突出。（2）執(zhí)行年度立卷歸檔制度不嚴格。有些單位以人手緊缺為由，不執(zhí)行年度立卷歸檔制度，多年的文件材料積壓在內(nèi)部科股室，甚至個人手中，不向本單位檔案室移交，或移交后堆積在檔案室?guī)旆恐?，零散文件?shù)量多，沒有及時規(guī)范地整理上架保存。（3）室藏檔案“偏科”。有些單位的檔案室室藏檔案門類單一，反映和記錄本單位公務活動和反映記錄本單位主要領導、領導班子成員開展公務活動的數(shù)碼照片、聲像檔案卻十分稀少單薄，科股室及個人留存數(shù)碼照片未向檔案室移交；本單位的基建檔案收集歸檔不及時，沒有實現(xiàn)各門類檔案的集中統(tǒng)一管理。（4）重要檔案有缺失。有些單位的領導班子召開會議的原始記錄，如黨組會議記錄、黨委會議記錄、局長辦公會議記錄、理事長聯(lián)席會議記錄、主席聯(lián)席會議記錄等未歸檔保存，長期由辦公室主任、政治部主任等自行保管，有的單位因人員工作崗位變動，重要的會議記錄下落不明。（5）歸檔文件的完整性欠缺。有些單位的歸檔文件只有正文，而文件簽批處理單、定稿等未收集歸檔；基建檔案中只有圖紙，前期文件如可研論證、招投標文件等未歸檔，而有些單位恰恰相反，只重視前期文件材料的歸檔，設計圖、施工圖、竣工圖則未歸檔。

檔案整理質(zhì)量：規(guī)范整理，是使歸檔文件從無序到有序的必要過程，是評判檔案管理規(guī)范度的標尺之一。實際工作中，縣級單位的檔案整理質(zhì)量是參差不齊的，問題集中表現(xiàn)在：（1）保管期限界定有偏差。有些單位的文書檔案中，將大量上級、同級單位的普發(fā)性文件界定為永久保存期限，而本單位形成的文件材料則界定為30年、10年保存期限，“以我為主、針對我的”保管期限劃分原則在實際操作中出現(xiàn)明顯偏差，“主”“次”顛倒的情況比較普遍；有的單位則將本單位形成的文件材料統(tǒng)統(tǒng)界定為永久保存期限，沒有按照文件本身的保存和利用價值進行合理劃分，沒有將一般性的、事務性內(nèi)容的文件材料與綜合性的、全局性內(nèi)容的文件材料加以鑒別區(qū)分，出現(xiàn)劃分“偏高”或“偏低”情形；有的單位往往將紅頭文件的保管期限劃定為永久，而涉及“人”的檔案，如名冊、存根等，其保管期限則較低。（2）整理方法不科學。有很多單位的文書檔案整理尚未采用2015年版的《歸檔文件整理規(guī)則》進行，歸檔文件目錄格式、歸檔章格式、檔號格式不夠規(guī)范，盒內(nèi)文件的排列呈無序狀態(tài)；按機構、或問題、或保管期限上架排列時順序不統(tǒng)一；業(yè)務檔案中，本應當按照“一事一卷”“一案一卷”“一人一卷”進行組“卷”的，往往只完成了文件材料的簡單集中裝盒，未規(guī)范編制頁碼和類目號、填寫案卷封面、擬寫案卷題名、制作卷內(nèi)目錄及案卷目錄；基建項目檔案未按照《科學技術檔案案卷構成的一般要求》組“卷”，而是采用文書檔案的整理方法整理裝盒，與文書檔案盒混用，規(guī)范程度低；照片檔案未按照《照片檔案管理規(guī)范》《數(shù)碼照片歸檔與管理規(guī)范》進行整理，特別是反映照片中的主要人物、事件內(nèi)容、拍攝地點時間、拍攝者等說明文字不夠詳實具體，大大降低了照片本身的保存利用價值；實物檔案無檔號和目錄，光盤實體上缺檔號、格式、內(nèi)存份數(shù)的情況比較常見；會計檔案未按照《會計檔案管理辦法》整理，保管期限劃分方法不規(guī)范。（3）檢索工具及統(tǒng)計臺賬不完備。有些單位的檔案檢索工具種類少，未建立文件級目錄數(shù)據(jù)庫和案卷級目錄數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)代化管理水平低，檢索手段傳統(tǒng)，仍停留在手工檢索階段，仍依賴書本式檢索工具，有一些單位需要查找檔案時往往憑檔案員的印象記憶直接去庫房里翻找調(diào)取，統(tǒng)計臺賬不夠完備，室藏檔案家底不清，管理上比較簡單粗放。

安全管護條件：維護檔案的完整與安全，是各級各部門各單位的法定職責。業(yè)務檢查中，我們發(fā)現(xiàn)很多單位在檔案安全管護方面問題不少，發(fā)生檔案安全管理責任事故的風險較高。主要是：（1）檔案室選址不科學。有些單位檔案室?guī)旆烤o鄰拖把池、洗手間，水管穿庫而過；有的庫房西曬，庫溫較高；有些單位室藏檔案基數(shù)大，年增長量大，安裝密集架后，未充分考慮到庫房地面的荷載，存在因長期重壓造成地面開裂、承重柱體墻體變形、甚至垮塌等重大安全隱患；有的單位的檔案庫房未設置在辦公樓內(nèi)，有租借居民住宅作為檔案庫房現(xiàn)象，安全監(jiān)管缺位。（2）設施設備不足。有些單位未配備空調(diào)、除濕機，加之門窗密閉性不佳，庫房內(nèi)溫度濕度長期超標，甚至出現(xiàn)生霉生蟲情況；溫濕度記錄儀器長期未校驗，數(shù)值不準；有的單位消防滅火栓數(shù)量無法滿足應急需要，長期不更換，無法正常使用，擺放位置不合理；有的單位庫房內(nèi)雜物堆積，柜架地面灰塵較多；有的庫房與查檔場所混用，面積狹窄；有的庫內(nèi)架柜無存放標識索引，案卷排列混亂。（3）安全管理制度待完善落實。有些單位制定的安全管理制度很多，但落實執(zhí)行力度不大，安全監(jiān)管責任不明確，諸如溫濕度觀測、安全檢查等均沒有開展；查閱檔案登記中，沒有相關科股室負責人或單位領導的審批意見，登記內(nèi)容簡單，有的單位甚至將檔案外借，檔案長期滯留在外單位人員手中，存在遺失、受損、失泄密隱患；有些單位借用檔案館的工作場所掃描檔案，但檔案員不值守掃描場所，工作人員的手機等隨意帶入加工場所，電腦的usb接口未封閉，安全管理漏洞多，筆者曾在一個縣看到加工場所中隨意堆放著多份涉密文件、縣委常委會議記錄、縣人大黨組會議記錄等重要檔案，現(xiàn)場沒有該單位的檔案員或檔案館的工作人員值守，安全隱患大，筆者當即訓斥多名有關人員，要求其立即整改。

信息化建設：建設數(shù)字檔案室（館）是檔案工作的發(fā)展目標，是對基層檔案工作的客觀要求。當前，我省數(shù)字檔案室建設持續(xù)推進，但基礎還較為薄弱，縣級單位的檔案數(shù)字化工作相對更為滯后，多數(shù)單位僅建立了尚不夠完整的目錄數(shù)據(jù)庫，全文掃描工作較為緩慢。

二、成因分析

縣級單位檔案工作存在上述困難和不足，筆者認為根本原因還在于單位領導對檔案工作的重要性、基礎性認識不高，重視度不夠，支持力度不大。領導是在一定條件下，指引和影響個人或組織，實現(xiàn)某種目標的行動過程。一個部門一個單位的領導者，往往能決定一項事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和速度。由于領導者重視支持不夠，縣級單位的檔案工作面臨2大困境：一是缺人，二是缺經(jīng)費。

要做好任何一項工作，人的因素是關鍵。有些單位的領導者主觀認識上認為檔案工作是一項簡單的后端工作，不是單位的“主業(yè)”，在確定檔案員時往往把學習能力較弱、獨立工作能力較弱、老弱病殘者安排到檔案室做檔案工作，或者臨時安排其他人員暫時管理檔案，檔案員兼職多、頻繁更換，由于“選人用人”上的偏離，造成檔案工作斷檔停擺、后續(xù)乏力。

檔案工作是一項基礎性工作，沒有必要的經(jīng)費保障，做好檔案工作是不可能的。有些單位由于對檔案工作的經(jīng)費投入不足，檔案員參加業(yè)務培訓學習難以實現(xiàn)，實際工作中，很多檔案員連最基本的業(yè)務工作常識和技能都不了解不知曉不掌握。由于經(jīng)費不足，檔案庫房內(nèi)的設施設備滿足不了安全管護需要，建設數(shù)字檔案室舉步維艱。

三、解決措施

全省檔案工作要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、跨越式發(fā)展，離不開基層各單位各部門檔案室牢固的業(yè)務工作基礎。我們要以問題為導向，從規(guī)范化、標準化、精細化方面固本強基，重點解決好5個問題：

第一、應解決好“人”的問題。事業(yè)發(fā)展靠人，縣級單位檔案工作要補齊短板，首先要解決單位領導層的認識問題，要著力提高各單位領導對本單位檔案工作的重視度、支持度，充分發(fā)揮黨管檔案工作的體制優(yōu)勢，檔案法治宣傳不能僅僅面向檔案人員，更要面向單位部門的領導層，提高領導層對檔案工作的認知水平，增強他們的檔案法律意識，提高他們遵守檔案法律法規(guī)的自覺性，為單位開展檔案工作營造良好條件。其次，要精心培養(yǎng)一支相對穩(wěn)定的專兼職檔案人員隊伍，縣級檔案主管部門要始終抓好對這支隊伍的業(yè)務培訓訓練，特別是實操性練習，可分系統(tǒng)、分行業(yè)、分區(qū)域分批輪訓，保證縣級單位的檔案人員每年至少得到一至二次業(yè)務培訓練習，同時要加強對受訓檔案員結業(yè)時的考核考試工作，讓他們真正掌握動手本領，使其學有所獲、學有所得?；鶎訖n案人員更換頻繁，是長期困擾各級檔案主管部門的老大難問題，我們要以創(chuàng)新的思維積極探索保證基層檔案人員相對穩(wěn)定的機制體制，破解這個難題。

與此同時，縣級檔案主管部門要練好內(nèi)功，盡快走出因機構改革而出現(xiàn)的舊人走、新人進，檔案業(yè)務指導力量削弱的艱難處境，加大對新人的業(yè)務培訓教育和傳幫帶，著力提高這批新人的業(yè)務技能，盡快讓他們能擔起業(yè)務監(jiān)管指導重擔。

第二、應解決好執(zhí)法“軟”的問題。建設法治社會和法治國家，有賴于各行各業(yè)依法辦事、依法行政。2020年6月，《中華人民共和國檔案法》歷時14年修訂后，以國家主席令第47號公布施行。早在2003年5月，習近平總書記在擔任浙江省委書記時對浙江省檔案局館考察中就指出：依法管理檔案工作，由重行政管理向依法管理轉變，這是很重要的，檔案工作必須有法律的保護、保障。2020年全國檔案局館長會議上，中央辦公廳副主任孟祥鋒副主任強調(diào)：當前檔案工作中存在的一些問題不是因為于法無據(jù)，而是有法不依、執(zhí)行不力造成的。孟祥鋒副主任要求各級檔案主管部門要充分行使監(jiān)督檢查職能，明確執(zhí)法事項，優(yōu)化執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，轉變長期以來形成的執(zhí)法“寬松軟”形象，堅決查處檔案違法行為，對有關責任人員嚴肅問責處理，把檔案法的剛性和檔案部門的執(zhí)法權威樹立起來。國家檔案局局長陸國強同志也要求：在檔案執(zhí)法實踐中，監(jiān)督檢查和違法案件查處是一個突出短板，……，要按照分級負責的原則建立起運行高效、權責明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的執(zhí)法機制，加強執(zhí)法力量配備，強化對黨政機關、國有企業(yè)和重點行業(yè)、重點領域的監(jiān)督檢查，努力把貫徹實施檔案法提高到新水平。凡此種種，已經(jīng)向我們傳遞了明確信息：必須依法管理檔案事務，這是提高檔案治理水平和治理效能的必由之路。過去，基層檔案主管部門在行政執(zhí)法方面偏軟、偏溫柔的情況是較為普遍的，行政執(zhí)法因礙于盤根錯節(jié)的社會關系和人情世故，而顧慮重重、左顧右盼，執(zhí)法常常變成了不痛不癢地提建議、供參考，更多的是行政管理代替了執(zhí)法，縣級檔案主管部門連印發(fā)檔案工作方面的“通報”都極少見。有些單位的領導者沒有意識到不重視檔案工作是一種違法行為，有些基層檔案部門也沒有意識到“違法不究”同樣是一種違法行為。這樣的局面對檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展有害無益?？h級檔案主管部門要善于勇于通過執(zhí)法解決工作推進中的難點堵點問題，對一些檔案管理問題突出的單位，該通報的要通報，該下達整改通知書的及時下達，該行政處罰的給以處罰，要重視“回頭看”，持續(xù)跟蹤其整改實效，在有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴上邁出實質(zhì)性步伐。

第三、應解決好管護“?！钡膯栴}。危險是檔案安全管護的“敵人”，是懸在單位領導和檔案員頭頂?shù)摹袄麆Α?，敵進檔毀、劍落人傷，縣級檔案主管部門及各單位都必須樹立強烈的安全意識、憂患意識，在檔案安全問題上切不可睜只眼閉只眼、得過且過，切不可有僥幸思想。對各單位檔案管理存在的安全隱患，該提醒指出的要及時提醒指出，督查到位；各單位檔案安全管護中缺失的設施設備要配齊，安全管護制度方面有盲區(qū)的要填補，在室（館）舍安全、檔案實體安全、檔案信息安全上不出事。此外，借用檔案館工作場所掃描檔案的安全監(jiān)管問題、無檔案移交任務的單位（如公檢法單位、金融部門、企業(yè)等）的檔案庫房承重問題、移交雙套制與豐富館藏的矛盾問題日顯突出，應當加以認真研究。

目前，我省縣級綜合檔案館新館平均面積已經(jīng)達到5000余平方米，庫房面積充裕，保管條件得到根本改善，但據(jù)筆者了解，縣檔案館館藏量增長量并不算很大，仍然有相當數(shù)量的檔案室室藏檔案沒有移交進館，其中一個重要原因是移交時實行雙套制，即紙質(zhì)與數(shù)字化副本同時移交。然而，很多縣級單位檔案工作基礎較弱，檔案整理質(zhì)量較差，由于缺經(jīng)費，檔案員兼職多或檔案員變動頻繁等原因，很多檔案室無法完成積壓多年的室藏檔案掃描工作，導致無法向縣檔案館移交檔案，產(chǎn)生了一方面縣檔案館庫房空置，而另一方面檔案室檔案積壓的突出矛盾。部分縣檔案館采取借館內(nèi)場所供縣級單位進行掃描，但加工場所既無館內(nèi)工作人員值守，也無單位檔案員值守，檔案未辦理正式移交手續(xù)，安全監(jiān)管責任不清，安全監(jiān)管出現(xiàn)“無人區(qū)”和“盲區(qū)”，隱患突出。筆者認為，縣檔案館還是應當先把屬財政全額撥款性質(zhì)的縣級單位的紙質(zhì)檔案經(jīng)規(guī)范整理后盡快接收進縣檔案館保存，并統(tǒng)一由縣檔案館通過外包服務方式進行數(shù)字化，數(shù)據(jù)管理、質(zhì)量抽查和安全監(jiān)管應當成為縣檔案館的一項常規(guī)性業(yè)務工作。如果仍然堅持雙套制移交，一是檔案室移交檔案困難或工作進展遲緩；二是各單位將檔案交由外包公司掃描后，鑒于各單位檔案員的業(yè)務能力水平，質(zhì)量抽查等方面問題較多，向檔案館移交的數(shù)字化副本質(zhì)量層次不齊，質(zhì)量問題會成為縣檔案館一個新的、比較突出的問題；三是借用館內(nèi)場所掃描時安全監(jiān)管缺位，出現(xiàn)都不管的情況。紙質(zhì)檔案與電子檔案并存并最終發(fā)展成為以電子檔案為主是檔案工作發(fā)展的大趨勢，但基于我省的縣級實際情況，這個過程會是較為漫長的，縣級檔案主管部門應積極探討破解實際工作中面臨的新問題。

無檔案移交任務的單位的檔案室室藏檔案基數(shù)大，數(shù)量增長快，安裝密集架后，雖然裝得的更多了，但庫房樓面的承重問題也凸顯出來了。因此，應當對這類單位的檔案室進行排查，庫房地面承重確實達不到指標要求的，檔案庫房位置應當作調(diào)整，消除安全隱患。

第四、應解決好對“標”的問題。改革開放40多年來，國家檔案局、省檔案局制定出臺了若干個檔案行業(yè)標準及業(yè)務規(guī)章，制度體系日臻完善，有效規(guī)范了檔案行業(yè)行為。縣級單位檔案業(yè)務工作的不規(guī)范不精準，主要還是由于“有標不對”或“對標有誤”產(chǎn)生的。因此，基層檔案員除了參加業(yè)務培訓外，還要加強自學，通過國家檔案局官網(wǎng)、省檔案局官網(wǎng)等平臺，知曉掌握業(yè)務標準，實踐應用中準確地“對標對表”。另外，我們有必要學習借鑒浙江省的做法和工作措施，制定一系列適用于各級各部門的檔案業(yè)務表單標準格式，如查檔登記表、庫房溫濕度觀測記錄單、安全檢查記錄表、消毒滅蟲工作單、數(shù)字化掃描加工登記單、質(zhì)量抽查登記表等等，改變目前各地各單位的檔案業(yè)務表單格式五花八門、標準不一的狀況，進一步規(guī)范各地各單位的檔案業(yè)務工作，在標準化管理方面取得新的成效。標準化管理不僅僅局限于紙質(zhì)文書檔案管理，電子文件、電子檔案的管理同樣需要標準化，同樣需要遵從于已有的業(yè)務規(guī)范和標準，一些最基本的檔案管理要素是一脈相承的，對此，我們切不可以犯“厚此薄彼”或“全盤推翻”的錯誤。在標準化方面，縣級檔案主管部門應當有所作為，首先實現(xiàn)本縣域內(nèi)統(tǒng)一格式標準。