關(guān)于我國旅游法律制度的思考與完善

董莎莎 孫靜靜

摘 要：產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開法律的保障與規(guī)范，隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，旅游法律制度的建設(shè)已初具規(guī)模，但現(xiàn)行法律制度中仍然存在著旅游法律滯后、針對性不強以及修改不及時等問題，嚴重制約了我國旅游業(yè)的快速發(fā)展。為此，及時建立和完善旅游法律制度尤為重要。

關(guān)鍵詞：旅游法律制度；完善；建立

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）20-0133-02

作為國民經(jīng)濟的新興行業(yè)，旅游業(yè)已發(fā)展成為目前最具活力和最有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)之一，但相對快速發(fā)展的旅游業(yè)而言，我國的旅游法制建設(shè)卻極為滯后，至今尚未建立完善的旅游法律體系。因而在旅游業(yè)的發(fā)展中，旅游司法糾紛不斷出現(xiàn)，而當這些糾紛產(chǎn)生時，有關(guān)部門及旅游活動的參與者往往都無法所依，導(dǎo)致糾紛的斷定存在困惑，問題的解決也處在一種無準確依據(jù)的狀態(tài)中。這些都與我國旅游產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展不相同步，從某種程度上講，也限制和制約了旅游業(yè)的發(fā)展。因此，建立與完善具有我國特色的旅游法律制度刻不容緩。

一、我國旅游法律制度的現(xiàn)狀

（一）基本現(xiàn)狀

1950年11月中央人民政府政務(wù)院批準、公安部頒布實施的《外國僑民出境暫行辦法》、《外國僑民旅行暫行辦法》當屬新中國最早的旅游法規(guī)。1964年7月，中國旅行游覽管理局成立，1982年8月其更名為中華人民共和國國家旅游局。此后，在旅游主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，伴隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，我國旅游法制建設(shè)經(jīng)歷了從無到有、加快發(fā)展、逐步強化的過程，取得了長足的進步。

1985年國務(wù)院頒布我國旅游行政管理部門成立后的第一個旅游行政法規(guī)——《旅行社管理暫行條例》。之后又相繼頒布《中國國際旅游價格管理暫行規(guī)定》、《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于嚴格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收受回扣和收取小費的規(guī)定》等旅游行政法規(guī)。

一是法律。由《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等國家制定的各種通用法律組成。

二是行政法規(guī)、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件，如《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《旅游投訴暫行規(guī)定》、《旅游安全管理暫行辦法》等，這些法律法規(guī)從制定的部門來看，有的是國務(wù)院批準的旅游法律法規(guī)，有的是國家旅游局單獨或同有關(guān)部門共同制定的法規(guī)。

三是地方性法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件。地方性法律法規(guī)是各省、市人民政府、旅游局根據(jù)國家的有關(guān)法律文件，結(jié)合本地旅游業(yè)的發(fā)展情況而制定的用以調(diào)整地方旅游業(yè)內(nèi)部及外部相互關(guān)系的法律、法規(guī)和規(guī)定。主要包括各省、市的旅游管理條例以及各地制定的各種管理辦法、政策通知等，如景區(qū)景點講解人員管理辦法、旅游投訴規(guī)定、“一日游”管理辦法、加快發(fā)展假日旅游的通知等等。

（二）我國現(xiàn)存旅游法律制度的缺陷與不足

1.現(xiàn)行的法律法規(guī)立法層次低，權(quán)威性不高

雖然目前我國已經(jīng)頒布了《導(dǎo)游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》、《風景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)來規(guī)范和管理旅游業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域的行為，但現(xiàn)行的法律法規(guī)多屬行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，從“管理條例”“實施辦法”“……的規(guī)定”等字眼中就可以看出，我國旅游專項立法的法律效力還是比較低的，不能更強有力地規(guī)范旅游法律關(guān)系各主客體的權(quán)利和義務(wù)。

雖然國家發(fā)改委在近幾年連續(xù)發(fā)布了關(guān)于門票價格管理的通知，明確要求旅游景點不得在節(jié)前集中上調(diào)門票價格。但是按照現(xiàn)行法規(guī)，地方景點門票定價權(quán)在地方政府，從而出現(xiàn)2009年國慶前夕，貴州、天津、云南、安徽等地多個景點門票仍紛紛漲價的現(xiàn)象，漲幅有的甚至達到70%。當?shù)胤秸亩▋r行為與國家規(guī)定相沖突甚至相違背時，就使國家發(fā)改委的通知在法律規(guī)范的執(zhí)行度上顯得極為無力和單薄?？梢姡覈糜问袌龅囊?guī)范需要國家和地方的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，并急需制定一系列具有立法層次高和權(quán)威性強的法律法規(guī)。

2.某些方面的專項法律仍然是空白

第一，目前有關(guān)旅游法律的規(guī)范內(nèi)容多是調(diào)整縱向關(guān)系的，即政府主管機構(gòu)與旅游企業(yè)之間的關(guān)系。比如，《風景名勝區(qū)條例》主要規(guī)定了區(qū)內(nèi)的管理、規(guī)劃及保護的相關(guān)內(nèi)容，而對于風景名勝區(qū)與旅行社、飯店等其他旅游企業(yè)之間的相互關(guān)系卻沒有具體規(guī)定。而旅游業(yè)是一種關(guān)聯(lián)度極高的行業(yè)，旅游活動與飯店、交通、景點、商場、旅行社等諸多部門產(chǎn)生密不可分的聯(lián)系，行業(yè)與行業(yè)之間的矛盾在所難免，這類橫向問題的處理就應(yīng)有相關(guān)的旅游法律作為依據(jù)。

第二，在現(xiàn)行旅游立法中，保障旅游消費者權(quán)益的力度不夠。我國一直把旅游消費簡單地視作一種服務(wù)消費，僅用《民法通則》和《消費者權(quán)益保護法》來保護旅游消費者的權(quán)利。事實上，旅游消費在本質(zhì)上屬于精神消費，且具有很強的暫時性以及與生產(chǎn)的共時性等特點，這就決定了旅游消費者權(quán)益的損害，更多的是旅游消費者的心情感受及情緒好壞。然而，針對旅游消費者精神上損害該不該補償、這種精神損害賠償應(yīng)怎樣確定等此類問題，現(xiàn)行的《消費者權(quán)益保護法》并未做出規(guī)定，造成了保護旅游者權(quán)益的法律空白。

第三，缺乏保護經(jīng)營者合法權(quán)利的法律法規(guī)。旅游經(jīng)營者和旅游消費者的法律地位應(yīng)是同等的。但我國只有《消費者權(quán)益保護法》，卻沒有保護旅游經(jīng)營者的法律，這是一種不公平的現(xiàn)象。由于一些旅游者在旅游過程中常常會出現(xiàn)道德弱化的現(xiàn)象，再加上其受教育水平的參差不齊，往往不能很好地規(guī)范自己的旅游行為。這樣一來，旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益常常會不同程度地受到損害，損害一旦發(fā)生，又沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，勢必會導(dǎo)致經(jīng)營者困惑、無助、維權(quán)困難，甚至無處維權(quán)，從而影響旅游企業(yè)正常的經(jīng)營活動，造成行業(yè)損失、經(jīng)營受挫。

3.部分法律法規(guī)缺乏時代性

如《旅游投訴暫行規(guī)定》（1991年）以及《旅館業(yè)治安管理辦法》（1987年）等，用二十年前的這些規(guī)定與辦法來規(guī)范今天的旅游業(yè)，顯然顯得十分陳舊與落伍。尤其是一些法律和規(guī)定中沒有涉及的新問題的出現(xiàn)，以及與之沖突的熱點問題的處理，常常處于爭議不斷、各自為政的局面，這更加暴露出我國旅游法律滯后所帶來的無序，極不利于國家和地方對旅游業(yè)的管理。所以，隨著旅游業(yè)的發(fā)展必須跟進制定具有時代特征的相關(guān)法律法規(guī)，以此來規(guī)范和保障現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展。

二、加快旅游產(chǎn)業(yè)法制建設(shè)的主要對策分析

（一）完善規(guī)范旅游行業(yè)的“憲法性”法律——《中華人民共和國旅游法》

《中華人民共和國旅游法》（簡稱《旅游法》）經(jīng)2013年4月25日十二屆全國人大常委會第2次會議通過，《旅游法》分總則、旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責任、附則10章112條，自2013年10月1日起施行。

《旅游法》是規(guī)定我國旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、宗旨和旅游活動各主、客體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法律，應(yīng)對國家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、行政管理部門的權(quán)限和作用、旅游企業(yè)的經(jīng)營活動規(guī)范、旅游者合法權(quán)益保護、旅游資源開發(fā)保護和旅游涉外關(guān)系等問題做出具體規(guī)定。

（二）加快制定體系完備、結(jié)構(gòu)嚴謹?shù)暮w旅游業(yè)主要領(lǐng)域的專項法

我國目前在旅游各個主要方面，如旅行社、飯店、旅游保險、景點、導(dǎo)游管理、旅游運輸?shù)阮I(lǐng)域雖有相應(yīng)的法規(guī)，但大多數(shù)是立法規(guī)格、法律效力較低的通知、暫行條例、辦法等，有的甚至是政策性的文件。因此，針對旅游業(yè)的特殊性，制定具有行業(yè)特色的專項立法，例如《旅游合同法》、《旅游保險法》、《旅游投訴法》及《旅游安全法》等等，有利于規(guī)范旅游業(yè)內(nèi)部各領(lǐng)域的管理，加快旅游市場經(jīng)濟機制的完善。

2009年6月1日，新的《食品安全法》頒布，其中第50條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品，但是可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)。按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)的目錄由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定、公布?！边@一法律的頒布，標志著我國旅游立法已進入了一個新的階段，但若從餐飲的角度來講，這樣的規(guī)定是不夠細致的，因為目前在我國的餐飲行業(yè)中，各種藥膳料理、火鍋底料廣泛使用中藥材，較為混亂。所以，國家及相關(guān)部門應(yīng)該就此問題制定專門的法律文件來約束餐飲經(jīng)營者濫用中藥材的現(xiàn)象，以保障消費者的健康和權(quán)益。

（三）修訂滯后的法律法規(guī)以促進旅游業(yè)的發(fā)展

目前，我國大部分旅游法規(guī)是在上世紀80年代中后期及90年代制定的，對這些旅游法規(guī)的補充和完善沒有與旅游業(yè)的發(fā)展同步進行。通過調(diào)查研究，明確我國現(xiàn)階段的旅游業(yè)大的實質(zhì)性問題，據(jù)此來修訂、完善已經(jīng)過時的法律法規(guī)，是目前旅游法制建設(shè)中當務(wù)之急的首要問題。

2009年5月1日國家正式實施新的《旅行社條例》，是我國旅游立法工作的一項重大成果。新的《旅行社條例》是對96年版《旅行社管理條例》的修訂和補充，在立法目的上，明確體現(xiàn)了為旅游者維權(quán)拓寬渠道、提供便利的原則，在立法內(nèi)容上，重點突出了對旅游者合法權(quán)益的保護，如旅行社低價報價以吸引游客、虛假廣告、旅游合同應(yīng)該載明的事項等問題都有針對性地做出了明確、詳細的規(guī)定。雖然這部條例運行的時間較短，卻對旅行社起到了一定的制約作用，有利于旅行社規(guī)范經(jīng)營、合法經(jīng)營，促進旅游行業(yè)的規(guī)范化，使得消費者有法可依。

總之，建立和完善我國的旅游法律制度是我國旅游立法機關(guān)必須面對的一項十分重要的工作。只有加快旅游法制建設(shè)，才能為旅游業(yè)的良性發(fā)展提供一個和諧穩(wěn)定的法律制度環(huán)境，將旅游業(yè)納入法制軌道，從而保障旅游業(yè)更加全面、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

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