我國海洋安全：問題、原因與策略

杜博 馮梁 蒿興華

（杜博：海軍指揮學(xué)院博士研究生；馮梁：海軍指揮學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；蒿興華：海軍指揮學(xué)院博士研究生）

一、我國海洋安全面臨的突出問題

21世紀(jì)以來，在經(jīng)濟(jì)全球化和“海洋世紀(jì)”的雙重作用下，海洋逐漸成為國家生存發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，世界各國圍繞海洋展開的競爭與爭奪更加激烈。我國與部分海上鄰國存在海洋領(lǐng)土和權(quán)益爭端。在美國等外力推動下，我國的海上安全形勢趨于嚴(yán)峻。

臺海形勢穩(wěn)中存變。2008年以來，隨著大陸一系列對臺政治、經(jīng)濟(jì)、外交策略的正確實施，兩岸關(guān)系保持著和平發(fā)展的良好勢頭。但是臺海安全形勢仍然較為嚴(yán)峻。其一，臺灣當(dāng)局“不獨(dú)不統(tǒng)”的基本理念沒有改變。馬英九承認(rèn)“九二共識”，但與大陸所期望的兩岸和平統(tǒng)一目標(biāo)還有很大差距，“不獨(dú)不統(tǒng)”仍將是其未來所堅持的基本理念。其二，“臺獨(dú)”分裂活動一刻也沒有停止，“以武拒統(tǒng)”戰(zhàn)略圖謀沒有改變。民進(jìn)黨一旦重新執(zhí)政，其“臺獨(dú)”行動有可能卷土重來。其三，美國以臺制華戰(zhàn)略從未停止。通過對臺軍售、強(qiáng)化美日臺戰(zhàn)略同盟，乃至“空海一體戰(zhàn)”構(gòu)想，牽制中國快速崛起的企圖明顯。

近海海洋權(quán)益頻遭侵犯。按照《聯(lián)合國海洋法公約》，我國擁有近300萬平方千米管轄海域，有超過150萬平方千米的海域與周邊鄰國有爭議，島礁歸屬爭端尖銳，海域劃界分歧嚴(yán)重，資源開發(fā)矛盾激烈。黃海蘇巖礁及中韓漁業(yè)問題、東海釣魚島及“春曉”油氣田問題和南海島礁主權(quán)爭端等問題，都將是長期影響我國海洋安全、制約國家長遠(yuǎn)發(fā)展的重要因素。

海外利益面臨多種潛在威脅。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國海外利益不斷拓展，已經(jīng)成為國家利益增長最快、對國家綜合國力貢獻(xiàn)最大、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用最明顯的部分；但也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：海外華人人身安全受到不同程度威脅，海外資產(chǎn)屢遭侵害，海上戰(zhàn)略通道安全危機(jī)潛伏，等等。我國海外利益涉及國家多，地域廣，問題尖銳，形勢十分復(fù)雜。

海上非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)日益突出。我國深受海上非傳統(tǒng)安全威脅影響：日本遭受特大地震、海嘯、核泄漏三重災(zāi)害；南亞地區(qū)海上走私、販毒、偷渡、販運(yùn)武器活動猖獗，東南亞颶風(fēng)、洪災(zāi)持續(xù)不斷；能源資源和航道安全受制于人，等等，均對我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。

海洋安全涉及領(lǐng)域和海域不斷擴(kuò)大。冷戰(zhàn)時期，我國海洋安全問題主要集中于軍事領(lǐng)域。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著和平與發(fā)展成為時代主題，海洋方向直接軍事對抗性減低，國家海洋安全向政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技等多個領(lǐng)域拓展。這從另一個角度說明，我國面臨的海洋安全涉及領(lǐng)域和海域大為擴(kuò)展，而今后還會進(jìn)一步擴(kuò)大。政治上兩岸尚未統(tǒng)一，海洋領(lǐng)土主權(quán)受到侵犯；經(jīng)濟(jì)上面臨海洋資源被掠奪，能源通道遭受威脅；軍事上面臨走出大洋被封閉和圍堵；科技上面臨參與海洋科學(xué)活動受到排擠和限制。

與周邊國家在海洋權(quán)益方面的矛盾尖銳。我國海洋安全問題涉及海洋主權(quán)、海洋權(quán)益及安全環(huán)境等諸多方面。其中國家海洋主權(quán)是國家生存發(fā)展的核心利益，必須毫不動搖地甚至不惜一切代價、運(yùn)用多種手段包括使用武力堅定維護(hù)；國家海洋權(quán)益、國家海上安全環(huán)境是國家生存發(fā)展的重大利益，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、完成建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)的關(guān)鍵所在，是我國必將竭盡所能、通過多種渠道來維護(hù)的利益。因此，在維護(hù)國家利益的過程中，必將與相關(guān)國家及組織在某些問題上產(chǎn)生利益沖突，發(fā)生摩擦和糾紛，即使雙方作出一定讓步，但總體上來說，問題依舊具有較強(qiáng)的對立、對抗性。

域外大國干涉力度加大。亞太地區(qū)既是當(dāng)今世界最具經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，又是美、中、俄、日、印、東盟六大力量的地緣戰(zhàn)略交叉地區(qū)和政治角逐平臺，海洋安全既是各國的利益交匯點，又是利益沖突點。我國的海洋安全問題，本來屬于歷史遺留的內(nèi)政問題或雙邊問題，但域外大國懷有不同的政治企圖，通過公開指責(zé)、間接干預(yù)、直接鼓動、背后唆使等方式直接或間接插手，我國面臨的海洋問題國際化趨勢更加明顯：美國將釣魚島防衛(wèi)納入美日安保條約防衛(wèi)范圍，加強(qiáng)對臺軍售計劃，強(qiáng)化美日臺戰(zhàn)略同盟，甚至以臺海為背景提出“空海一體戰(zhàn)”構(gòu)想；印度逐步崛起，提出“東向戰(zhàn)略”、“從阿拉伯海北面到南中國海都是印度的利益范圍”，借機(jī)將利益觸角伸向南海；俄羅斯經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，力圖重返金蘭灣，在南海方向拓展其國家利益。

二、我國海洋安全問題產(chǎn)生的原因

周邊海上鄰國“唯利是圖”，不斷侵犯我國海洋權(quán)益。周邊海上鄰國不斷侵犯我國海洋權(quán)益，主要有三個方面原因：一是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動。按照《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，若能適合人類生存，一個小島可擁有以12海里為半徑總計1500平方千米領(lǐng)海面積，43萬平方千米專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域，以及200海里乃至350海里為界的大陸架海域，經(jīng)濟(jì)效益巨大。越南在南沙西南部、菲律賓在南沙東北部、馬來兩亞在南沙曾母暗沙附近（曾母暗沙西北大陸架），均與外國公司聯(lián)合開采。越南1974年以前不產(chǎn)一滴石油，現(xiàn)在南沙石油開采不僅滿足國內(nèi)需要，其石油出口收入已占出口收入總額的1/2；馬來西亞已在南沙海域（主要是曾母暗沙附近）打出近百口油氣田，年產(chǎn)石油3000萬噸，天然氣近50億立方米；文萊國民經(jīng)濟(jì)收入90%來自海上石油；菲律賓的石油開采也可滿足國內(nèi)大部分需求；釣魚島附近海底蘊(yùn)藏有150億噸石油資源，漁業(yè)資源也非常豐富，可捕獲量達(dá)15萬噸左右。二是政治利益的作用。以越南、菲律賓為代表的南海小國不斷挑起爭端，日本右翼勢力操縱“購島鬧劇”，都有其自身的政治考慮。它們刻意渲染中美間的矛盾，企圖利用美國的力量制衡中國。三是軍事利益的誘導(dǎo)。目前我國在海上方向已經(jīng)處于“C形”軍事包圍圈之中，形勢十分嚴(yán)峻。日本擔(dān)心如果我國實際控制釣魚島，就可以將其作為戰(zhàn)略前置點，從而打通通往太平洋的戰(zhàn)略通道，打破美國的戰(zhàn)略圍堵；以越、菲為首的東南亞國家擔(dān)心我國控制南沙諸島后，會將其作為南下的前置點和補(bǔ)給點，進(jìn)而威脅其生存與發(fā)展。

美國實施“重返亞洲”戰(zhàn)略和再平衡戰(zhàn)略，牽制我國和平發(fā)展。早在1997年頒布第一個《防務(wù)評估報告》時，美國便把中國視為影響美國21世紀(jì)全球霸權(quán)地位的潛在大國?！?·11”事件后，美國將防衛(wèi)精力集中全球反恐，無暇顧及亞太。隨著本·拉登被擊斃，新一屆美國領(lǐng)導(dǎo)人再度拾起當(dāng)年視我國為“戰(zhàn)略對手”政策。2009年7月在東盟地區(qū)論壇提出“重返亞洲”戰(zhàn)略以來，美國重返亞洲的步伐緊鑼密鼓。為遏制中國的崛起，美國以關(guān)島為“橋頭堡”，重新部署和調(diào)整了駐關(guān)島軍力，不斷實施前沿威懾；以南海問題為重點實施主動介入，加強(qiáng)與越、菲進(jìn)行有針對性的聯(lián)合演習(xí)，并半永久性駐扎蘇比克灣；以美日安保體制為軸心實施聯(lián)盟圍堵，將釣魚島納入美日安保體系，以臺海問題為背景提出“空海一體戰(zhàn)”構(gòu)想，打造“美國的太平洋世紀(jì)”；強(qiáng)化美韓軍事聯(lián)盟關(guān)系，將韓國彈道導(dǎo)彈射程增至800公里；在新加坡樟宜部署瀕海戰(zhàn)斗艦；與印度簽署軍事同盟協(xié)定，推行借印制華戰(zhàn)略，等等。在我國周邊的一系列動作，是美國“重返亞洲”戰(zhàn)略的實質(zhì)部署，從日本、韓國到菲律賓、越南、新加坡，再到印度、關(guān)島，封鎖太平洋島鏈的意圖極為明顯。美國不斷挑撥周邊國家與我國爭斗，故意夸大海洋安全的緊迫性及對美國海洋利益的沖擊。這種做法不僅極大干擾了我國與周邊海上鄰國的正常國家關(guān)系，而且也對中美關(guān)系為主軸的亞太海洋安全穩(wěn)定帶來極大變數(shù)。

我國海上安全力量合力不夠，維權(quán)難以達(dá)到預(yù)期效果。我國海監(jiān)、漁政、海警、海關(guān)等地方執(zhí)法隊伍是維護(hù)國家海洋權(quán)益的重要力量。目前海監(jiān)總隊擁有包括6艘3000噸級海監(jiān)船在內(nèi)的執(zhí)法船400余艘、飛機(jī)10架；漁政執(zhí)法隊力量亦不斷增強(qiáng)，由海軍退役軍艦改造的、總噸位達(dá)4450噸的“中國漁政311船”已經(jīng)正式在我國南沙、西沙群島執(zhí)行護(hù)漁護(hù)航任務(wù)；新一代海警輕巡邏艦618B型也逐漸大量服役于各支隊海警部隊。但是，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，規(guī)模尚小，總體力量偏弱，目前雖然重新組建了國家海洋局，將之前分屬不同部門的漁政、海監(jiān)、海警、緝私等力量進(jìn)行了整合，但是由于重組時間較短，許多問題有待協(xié)調(diào)，形成最大合力尚需時日。與緊迫的海上維權(quán)形勢相比，我國海軍面臨著兵力現(xiàn)狀與海洋大國地位不相適應(yīng)、維權(quán)能力與所擔(dān)負(fù)的使命任務(wù)不相適應(yīng)、與地方執(zhí)法力量的配合協(xié)調(diào)迫切需要加強(qiáng)的問題。

對海洋安全主觀重視不夠，海上安全意識有待提高。我國歷史上是一個農(nóng)業(yè)大國，在“重農(nóng)輕商”、“重陸輕?！彼枷胗绊懴?，中國人面向海洋、走出海洋的能力始終被弱化。新中國成立以后，海上方向安全在國家生存與發(fā)展中地位凸顯，但一直未上升到核心地位。直到20世紀(jì)80年代，《聯(lián)合國海洋法公約》頒布實施，我國海洋權(quán)益大大拓展。進(jìn)入新世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外向型特征越來越明顯，海外利益在國家利益中的份量越來越重，海洋問題直接關(guān)系到我國由區(qū)域性海洋大國向世界性海洋大國的轉(zhuǎn)型。由于海洋問題錯綜復(fù)雜，與歷史權(quán)利、領(lǐng)土紛爭、海洋治理等糾纏在一起，處理起來甚為棘手。我國直到上世紀(jì)80年代后期才提出“經(jīng)略海洋”的戰(zhàn)略思想，理清錯綜復(fù)雜的海洋安全問題需要假以時日。我國還沒有從國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度，針對海洋安全進(jìn)行戰(zhàn)略籌劃。在近海海域，維權(quán)思路不夠明確，維權(quán)斗爭目標(biāo)的次序不夠科學(xué)，維權(quán)斗爭方針有待進(jìn)一步完善，維權(quán)斗爭手段過于單一，靈活性、針對性不強(qiáng)；遠(yuǎn)海海域同樣面臨著總體目標(biāo)不夠清晰、安全措施不夠得力、力量運(yùn)用不夠靈活等問題。

個別法規(guī)政策不夠完善，維權(quán)斗爭力度受到制約。建國以來，我國先后出臺了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國海上交通安全法》等涉海法律和《中華人民共和國漁業(yè)實施細(xì)則》、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》等涉海行政法規(guī)以及一些部門規(guī)章、國務(wù)院法規(guī)性文件、地方海洋法律法規(guī)等，為加強(qiáng)海洋管理，維護(hù)海洋安全提供了一定的法理依據(jù)。但仍然存在國內(nèi)法和《聯(lián)合國海洋法公約》銜接不到位造成履職困難、相關(guān)法律規(guī)定存在矛盾和不協(xié)調(diào)造成執(zhí)法不利、對海洋維權(quán)的有關(guān)國際公約研究不足造成的維權(quán)理論基礎(chǔ)薄弱等問題。此外，與美、日、韓等國家相比，我國尚未建立海洋安全機(jī)制。雖然2003年由國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“逐步把我國建設(shè)成為海洋強(qiáng)國”的目標(biāo)，但是沒有從法律層面上建立健全海洋安全機(jī)制。海洋軍事行動、海洋區(qū)域的軍事利用等海洋安全方面的內(nèi)容仍然處于空白狀態(tài)，對有效處理外國軍機(jī)、軍艦在我國管轄海域的非法活動帶來了極大困難。

三、維護(hù)我國海洋安全的基本策略

制定和實施國家海洋安全戰(zhàn)略，對維護(hù)國家海洋權(quán)益進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌與指導(dǎo)。中國海洋安全戰(zhàn)略是指運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等力量，特別是國家海上力量，維護(hù)中國海洋方向生存和發(fā)展利益的全局性方略。它是國家安全戰(zhàn)略在海洋方向的體現(xiàn)，也是國家海洋戰(zhàn)略在安全領(lǐng)域的反映，兼具安全戰(zhàn)略與海洋戰(zhàn)略的雙重成分。要在服從和服務(wù)于國家總體戰(zhàn)略的前提下，評估國家海洋利益面臨的威脅與挑戰(zhàn)，明確近期（2012～2020）、中期（2021～2030）、遠(yuǎn)期（2031～2050）戰(zhàn)略目標(biāo)，以“確保我國發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，實現(xiàn)中國和平發(fā)展與祖國統(tǒng)一、建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興”為方針，對維護(hù)海上安全和海洋權(quán)益力量的建設(shè)和運(yùn)用作出總體籌劃。

加速海上維權(quán)力量合力的形成，提高維護(hù)國家海洋安全能力和效益。多年來由于條塊分割、各司其職，存在不少問題，但目前將幾個部門的職能職責(zé)列在一起，就會發(fā)現(xiàn)這是一個極其復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”。要加速從紛繁復(fù)雜的職能中梳理、整合出一套統(tǒng)一、規(guī)范、明晰的職能職責(zé)以形成合力。在海軍力量的建設(shè)發(fā)展上，要提高近海綜合作戰(zhàn)能力，同時加速推進(jìn)遠(yuǎn)海機(jī)動作戰(zhàn)能力的形成。努力建設(shè)一支與國家地位相稱，與履行新世紀(jì)新階段我軍歷史使命要求相適應(yīng)的強(qiáng)大海軍是時代的要求。要在國家層面加強(qiáng)對海軍兵力與地方海上執(zhí)法力量行動的密切協(xié)同，確保海軍兵力和地方海上力量發(fā)揮綜合效能。

注重海洋軟實力建設(shè)，提高在國際上進(jìn)行法理外交、輿論外交的能力。國際政治中，一個國家力量地位的體現(xiàn)和形成不僅依靠這個國家的軍事力量、經(jīng)濟(jì)力量等硬實力，其軟實力也是重要的考量部分，而且軟實力所起到的作用往往等同甚至于高于軍事等作用方式，呈現(xiàn)出剛性的硬實力。海洋軟實力是各國實現(xiàn)海洋治理，維護(hù)海洋權(quán)益，與海洋和諧共處的文化、價值觀、法規(guī)制度、生活方式所產(chǎn)生的吸引力和感召力，是建立在此基礎(chǔ)上的認(rèn)同力與追隨力。目前，我國的國際吸引力不足美國的1/8，國際動員能力不足美國的1/3，倘若我國不斷努力提高海洋軟實力，不僅可使世界各國大大減少對我國的誤解和擔(dān)憂，還能更好地在維護(hù)海洋安全方面發(fā)揮重要作用。要注重在國際社會弘揚(yáng)“民族、和睦、協(xié)作、共贏”精神，不斷推廣“和諧世界、和諧海洋”理念，深入開展對外交流，爭取外部更好的理解。

加強(qiáng)海上安全合作，在合作中維權(quán)，在維權(quán)中合作。我國與越、菲等國雖然有海上利益沖突，但在應(yīng)對海盜、走私、販毒、偷渡、販運(yùn)武器等非傳統(tǒng)安全威脅方面也有共同利益，彼此間存在合作基礎(chǔ)；越、菲等國希望利用美國獲取利益，但并不愿意看到命運(yùn)掌握在美國手中，對憑借美國力量確保自身利益也沒有十分把握。應(yīng)堅持平等互信、協(xié)商一致、求同存異、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，大力推崇的“互信、互利、平等、合作”的新安全觀，加強(qiáng)與周邊國家的海上安全合作，在合作中不斷表明我國的立場，通過提出自己的構(gòu)想和參與制定海上安全合作的“游戲規(guī)則”，爭取對己有利的主動地位；增進(jìn)相互友誼，擴(kuò)大共識，并以此為契機(jī)，最終促進(jìn)問題的解決。

不斷拓展與美國的利益交匯點，有效解決矛盾分歧。亞太地區(qū)是中美利益交匯最集中的地區(qū)，中美關(guān)系的健康穩(wěn)定對兩國關(guān)系至關(guān)重要，對亞太地區(qū)的和平、穩(wěn)定、繁榮至關(guān)重要，對我國維護(hù)海洋安全至關(guān)重要。近年來，中美在亞太經(jīng)合組織、東盟地區(qū)論壇框架下密切協(xié)調(diào)，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、反恐、防擴(kuò)散打擊跨國犯罪、防災(zāi)減災(zāi)等問題上加強(qiáng)了溝通與合作；在應(yīng)對國際金融危機(jī)，協(xié)調(diào)哥本哈根、德班、坎昆氣候變化會議達(dá)成共識等全球性問題上也開展了合作。寬廣的太平洋兩岸有足夠的空間容納中美兩個大國。應(yīng)進(jìn)一步深化發(fā)展中美雙邊關(guān)系，不斷推進(jìn)中美合作伙伴關(guān)系建設(shè)；拓展與美國的利益匯合點，鞏固中美關(guān)系長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略基礎(chǔ)；建立和拓展雙邊、多邊安全合作機(jī)制，強(qiáng)化互相依存；有效解決矛盾分歧，力爭保持中美關(guān)系大局穩(wěn)定。