我國(guó)礦產(chǎn)資源收益制度現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

李曉莉，張 宇，肖勁奔，樊春輝

（1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037；2.貴州省礦權(quán)儲(chǔ)備交易局，貴州550004）

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)專門征收的稅費(fèi)，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體間利益關(guān)系的一種財(cái)政稅收制度。其稅費(fèi)征收的范圍為資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)與采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款與采礦權(quán)價(jià)款。以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的不足作為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，提出了對(duì)礦業(yè)稅費(fèi)制度進(jìn)行改革和完善的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源收益制度現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)規(guī)定征收的稅費(fèi)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》和《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)（表1）。

1.2 地方政府或主管部門規(guī)定征收的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)

除了國(guó)家規(guī)定的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)外，各地方政府還針對(duì)各自的礦產(chǎn)資源和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，制定了特定的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)。例如：貴州省對(duì)煤炭征收30～70元／t的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，對(duì)出省煤炭征收額度曾達(dá)200元／t；新疆維吾爾自治區(qū)征收的煤炭資源開發(fā)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi) （按動(dòng)力煤15元／t，焦煤及配焦用煤20元／t征收）；山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，適用煤種征收標(biāo)準(zhǔn)為：動(dòng)力煤最高18元／t，無煙煤最高23元／t，焦煤最高23元／t等等。

表1 國(guó)家礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

1.3 礦業(yè)權(quán)拍賣或掛牌出讓成交價(jià)中的溢價(jià)收益

礦業(yè)權(quán)拍賣或掛牌出讓是各地普遍采用的一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式。對(duì)于以拍賣或掛牌方式出讓的探礦權(quán)或采礦權(quán)，拍賣或掛牌成交價(jià)中超出底價(jià)（探礦權(quán)采礦權(quán)評(píng)估價(jià)或按征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的價(jià)格）的溢價(jià)部分實(shí)際也成為征收探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款的一部分。例如，貴州某鐵礦礦產(chǎn)地探礦權(quán)掛牌出讓，國(guó)家投資權(quán)益評(píng)估值1588萬元，成交價(jià)9000萬元（2元／t的采礦權(quán)價(jià)款還要根據(jù)探明資源量多少繳納），在探礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)國(guó)家就征收了7412萬元的溢價(jià)收益（作為探礦權(quán)價(jià)款的組成部分）。筆者認(rèn)為，探礦權(quán)采礦權(quán)拍賣或掛牌出讓成交價(jià)中的溢價(jià)收益既不是投資回報(bào)也不體現(xiàn)資源權(quán)益，它屬于礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

2 目前礦產(chǎn)資源收益制度存在的問題

2.1 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)性質(zhì)不清，導(dǎo)致重復(fù)征收

資源稅是國(guó)家憑借政治權(quán)力，強(qiáng)制性、無償征收的一種財(cái)政稅收。有關(guān)資源稅解釋是：征收資源稅是為了調(diào)節(jié)礦山級(jí)差收益，即把礦山企業(yè)因資源豐度及開發(fā)條件而產(chǎn)生的超額收益，收歸國(guó)有。探礦權(quán)價(jià)款與采礦權(quán)價(jià)款雖然立法解釋是國(guó)家出資勘查的投資回報(bào)，在探礦權(quán)價(jià)款與采礦權(quán)價(jià)款評(píng)估實(shí)務(wù)和各地實(shí)際操作中，如前所述，已演變?yōu)轶w現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的資源權(quán)益收益，它實(shí)質(zhì)上也是超額收益。征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)解釋是為了維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其性質(zhì)是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)收益。資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、實(shí)際執(zhí)行中征收的探礦權(quán)價(jià)款與采礦權(quán)價(jià)款實(shí)質(zhì)都是體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)權(quán)益，它們的性質(zhì)區(qū)分不清，實(shí)質(zhì)是重復(fù)征收。按勘查區(qū)面積征收探礦權(quán)使用費(fèi)與按礦區(qū)范圍面積征收的采礦權(quán)使用是為了體現(xiàn)國(guó)家對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得制度，同樣的勘查區(qū)面積或礦區(qū)范圍面積在不同礦種之間探礦權(quán)價(jià)值或采礦權(quán)價(jià)值差異很大，顯而易見，按面積大小實(shí)際并不能完全體現(xiàn)對(duì)探礦權(quán)或采礦權(quán)的有償取得。礦業(yè)權(quán)評(píng)估理論的不完善，導(dǎo)致探礦權(quán)價(jià)款采礦權(quán)價(jià)款評(píng)估結(jié)果體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資源權(quán)益，而不是投資回報(bào)。

2.2 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收依據(jù)不合理

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收依據(jù)不合理具體表現(xiàn)在二個(gè)方面。一是礦業(yè)權(quán)價(jià)款的評(píng)估與收取和國(guó)家出資勘查資金的多少無關(guān)，實(shí)際收取的礦產(chǎn)資源的剩余超額利潤(rùn)（包括地勘投資成本），是礦產(chǎn)資源潛在收益價(jià)值扣除社會(huì)平均利潤(rùn)（采礦權(quán)人應(yīng)得的超額利潤(rùn)）和國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益（資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)）后的那部分超額利潤(rùn)，這種剩余超額利潤(rùn)實(shí)質(zhì)上還是體現(xiàn)國(guó)家所有者的資源權(quán)益。國(guó)土資源部規(guī)定對(duì)國(guó)土資發(fā)〔2006〕12號(hào)文件附件《礦產(chǎn)資源開采分類目錄》中的第三類礦產(chǎn)（無資源風(fēng)險(xiǎn)或低資源風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)）及依法收歸國(guó)有的礦產(chǎn)地也要收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款就更能說明礦業(yè)權(quán)價(jià)款不是國(guó)家投資資本的價(jià)值，而是資源權(quán)益，這里國(guó)家作為礦產(chǎn)資源勘查投資者收取的探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款變成了國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者享有的資源權(quán)益（至于投資資本收益是多少并未分出）。二是一些地方探礦權(quán)價(jià)款采礦權(quán)價(jià)款不經(jīng)評(píng)估確定，以評(píng)審備案資源量多少按當(dāng)?shù)卣魇諛?biāo)準(zhǔn)確定。以貴州省為例，無論是出讓國(guó)家出資形成的礦產(chǎn)地還是礦產(chǎn)勘查工作空白區(qū)以及出讓《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》中第三類礦產(chǎn)（只需開展簡(jiǎn)單勘查工作），均征收探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款。《關(guān)于完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度與調(diào)整礦業(yè)權(quán)價(jià)款繳納標(biāo)準(zhǔn)的通知》（黔國(guó)土資發(fā)〔2009〕112號(hào)）規(guī)定了貴州省采礦權(quán)價(jià)款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)（表2）及探礦權(quán)價(jià)款調(diào)整系數(shù)（表3），采礦權(quán)價(jià)款＝資源量×采礦權(quán)價(jià)款征收標(biāo)準(zhǔn)，探礦權(quán)價(jià)款＝采礦權(quán)價(jià)款×探礦權(quán)價(jià)款調(diào)整系數(shù)。

2.3 相關(guān)法律法規(guī)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

與征收礦產(chǎn)資源稅費(fèi)有關(guān)的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》及配套行政法規(guī)有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，缺乏國(guó)際視野，一些規(guī)定也不能適應(yīng)我國(guó)加入WTO、全球經(jīng)濟(jì)一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。表現(xiàn)在兩方面：總體把握不夠，缺乏國(guó)家層面的合理的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)；對(duì)地方的監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致各地在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收上名目多、差異較大，在有的地方一定程度上影響了礦業(yè)的健康發(fā)展。

2.4 征收標(biāo)準(zhǔn)不能促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理配置與合理開發(fā)利用

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收應(yīng)該體現(xiàn)國(guó)家政治權(quán)力、礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)。筆者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收必須體現(xiàn)國(guó)家對(duì)礦業(yè)的宏觀調(diào)控，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理配置與合理開發(fā)利用。征收標(biāo)準(zhǔn)過低起不到合理配置資源的作用，征收標(biāo)準(zhǔn)過高則影響礦山企業(yè)的正常運(yùn)行。當(dāng)前，單就國(guó)家法律法規(guī)來講，規(guī)定稅費(fèi)水平顯得偏低，但加上地方擅自出臺(tái)的各種名目不規(guī)范的收費(fèi)，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)總水平就偏高，不利于礦業(yè)的正常運(yùn)行。在征收方式上，采用從量計(jì)征不能起到調(diào)整礦山級(jí)差收益的目的。在征收環(huán)節(jié)上，進(jìn)口環(huán)節(jié)即礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)征收數(shù)額巨大的探礦權(quán)價(jià)款或采礦權(quán)價(jià)款，有吃子孫飯的嫌疑，不盡合理，造成礦山建設(shè)資金緊張，不利于礦山建設(shè)。中央與地方各級(jí)政府的分配比例不盡合理，在分配使用上向礦產(chǎn)資源勘查、礦山環(huán)境治理、礦山科技進(jìn)步等方面傾斜不夠，對(duì)礦產(chǎn)地所在地人民的利益考慮較少，礦群矛盾較為突出。

表2 貴州省采礦權(quán)價(jià)款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

表3 探礦權(quán)價(jià)款調(diào)整系數(shù)

3 進(jìn)行礦業(yè)稅費(fèi)制度改革和完善的建議

3.1 加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外調(diào)研，做好稅費(fèi)制度改革的基礎(chǔ)工作

一是國(guó)家級(jí)層面立項(xiàng)，在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度、種類、征收標(biāo)準(zhǔn)、管理及使用情況進(jìn)行全面的調(diào)查，摸清基本情況，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的新問題，為理順礦產(chǎn)資源稅費(fèi)關(guān)系，完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)立法奠定基礎(chǔ)；二是對(duì)國(guó)外礦業(yè)大國(guó)在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)方面的有關(guān)情況進(jìn)行研究，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢(shì)下，必須借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與做法。

3.2 加強(qiáng)理論研究，厘清礦產(chǎn)資源稅費(fèi)性質(zhì)

理論研究薄弱，是礦產(chǎn)資源稅費(fèi)性質(zhì)不清和造成重復(fù)收費(fèi)、收費(fèi)不規(guī)范等問題的根源。加強(qiáng)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)理論研究，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。第一，充分考慮礦產(chǎn)資源與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的特殊性，礦產(chǎn)資源的不可再生性、差異性、儲(chǔ)量不確定性，礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)周期長(zhǎng)、見效慢、對(duì)環(huán)境破壞大等特點(diǎn)，改革和完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度；第二，深度進(jìn)行礦業(yè)權(quán)方面的研究，厘清探礦權(quán)、采礦權(quán)的內(nèi)涵，各種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)經(jīng)濟(jì)關(guān)系；第三，厘清礦產(chǎn)資源與礦業(yè)權(quán)的關(guān)系，明確礦產(chǎn)資源有償使用與礦業(yè)權(quán)有償使用的異同；第四，明確礦業(yè)權(quán)價(jià)值的理論依據(jù)，如地租理論、勞動(dòng)價(jià)值論、市場(chǎng)價(jià)值論等；第五、研究合理的礦業(yè)權(quán)價(jià)值、礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估方法。

3.3 完善立法，搞好國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)

完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)立法，須遵循以下幾個(gè)原則：一是充分考慮我國(guó)國(guó)情；二是充分借鑒外國(guó)做法；三是尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)；四是便于新、老辦法之間的銜接；五是便于操作。具體在制度設(shè)計(jì)方面：國(guó)家統(tǒng)一礦產(chǎn)資源稅費(fèi)種類，對(duì)性質(zhì)相同的重復(fù)性收費(fèi)予以合并，統(tǒng)一制定合理的稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，由一個(gè)機(jī)關(guān)征收；取消地方擅自出臺(tái)的收費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)今后擅自出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目，加重礦業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)的，除取消其出臺(tái)的收費(fèi)項(xiàng)目外，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)給予處分；在征收環(huán)節(jié)上，進(jìn)口環(huán)節(jié)（出讓）與出口環(huán)節(jié)（礦產(chǎn)品銷售），設(shè)置適當(dāng)?shù)亩愘M(fèi)項(xiàng)目與合理的稅費(fèi)水平，使之既能起到促進(jìn)合理配置與合理利用礦產(chǎn)資源的作用，又能有效體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；在征收方式上，進(jìn)口環(huán)節(jié)采取從量計(jì)征或評(píng)估，出口環(huán)節(jié)采用從價(jià)計(jì)征；在分配使用方面，應(yīng)理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)整分配比例，向礦產(chǎn)資源勘查、地質(zhì)環(huán)境治理、礦業(yè)科技進(jìn)步等方面傾斜，適當(dāng)照顧礦區(qū)所在地人民的利益，促進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)。

3.4 具體方案完善建議

一是把目前各地按資源量多少收取的實(shí)際體現(xiàn)資源權(quán)益性質(zhì)的探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款分別更名為探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)，這樣做名正言順。按評(píng)審備案資源儲(chǔ)量，采用從量計(jì)征方式征收，合理的收費(fèi)水平有待研究，總的原則是不宜過高，但也不能太低。二是拍賣掛牌方式出讓礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生的溢價(jià)部分屬于有償使用費(fèi)，列入探礦權(quán)使用費(fèi)或采礦權(quán)使用費(fèi)。三是對(duì)空白區(qū)探礦權(quán)出讓，可以繼續(xù)按照面積收取探礦權(quán)使用費(fèi)，但需進(jìn)一步細(xì)化，應(yīng)區(qū)分不同礦種按面積大小收取探礦權(quán)使用費(fèi)，如金屬礦與非金屬礦單位面積差別就較大。

4 結(jié)論

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度是關(guān)系到礦產(chǎn)資源合理開發(fā)、利用的關(guān)鍵制度政策，針對(duì)我國(guó)目前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度所存在的問題，改革應(yīng)該從國(guó)內(nèi)外全方位調(diào)研入手，全面整理資料，加強(qiáng)理論研究，完善相關(guān)立法，制定出以礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)、適合我國(guó)國(guó)情的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例[G].2011.

[2]晁坤.礦產(chǎn)資源有償使用制度與礦業(yè)權(quán)評(píng)估方法[M].北京：石油工業(yè)出版社，2007.